余 莉

岳陽廣播電視大學，湖南 岳陽 414000

人民調解制度是作為解決農村糾紛的重要方式之一，是經(jīng)過長期的實踐積累發(fā)展而來的一項具有中國特色的基層自治制度。尤其是基于人民調解制度成本低、效率高、靈活簡便、實用性強的特點，使其在解決農村民間糾紛的成效顯著，地位也是毋庸置疑。然而隨著農村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，農村矛盾出現(xiàn)多樣化、復雜化的趨勢，這對人民調解工作提出了較高的要求。然而，法律的更新卻跟不上社會發(fā)展的步伐，導致人民調解工作在解決農村糾紛中顯得力不從心。本文在對農村人民調解制度進行調研基礎上，對人民調解制度在農村糾紛適用中的法律問題進行了探索性研究，旨在為農村人民調解制度的良性運行拋磚引玉。

一、人民調解制度的概述

人民調解制度是指在群眾自治組織主持下，在自愿基礎上公平合法地排解糾紛，由民間的調處息訟制度發(fā)展的新型法律制度。它最早產(chǎn)生于民主革命時期，經(jīng)過長期發(fā)展，逐步發(fā)展成為現(xiàn)行的人民調解制度。與行政調解、司法調解等其他調解制度相比，人民調解制度更受廣大農村群眾歡迎、選擇并接受。原因如下：

第一，人民調解員的群眾基礎深厚。人民調解制度的群眾性組織性質決定了人民調解員大多數(shù)來源于基層的實際。人民調解員由選民直接選舉或由基層組織、行業(yè)協(xié)會聘任而產(chǎn)生。對群眾生活比較了解，能迅速與群眾打成一片，取得群眾的信任，并在第一時間了解案件的來龍去脈，有利于將矛盾扼殺在搖籃中，防止糾紛的再擴大。

第二，人民調解的方式更加靈活多樣。農村糾紛的方式現(xiàn)在更加多元化，而相對于城市居民來說，農民的法律素質提升卻未跟上。如果純粹的和農民講法律，他們聽不懂；如果純粹的和農民講道理，又有悖法律的初衷。這就要求人民調解員在調解過程中不僅僅依靠法律，在涉及到一些特殊案件時，還需要運用到村規(guī)民約和共同的行為準則。因此，相對于其他的糾紛解決機制，人民調解制度的調解程序并非相當嚴格，隨時隨地都可調解，更接地氣。

第三，人民調解主動性更強?！度嗣裾{解法》明確規(guī)定人民調解可以主動介入。一旦出現(xiàn)糾紛，人民調解員可以行使其主動權，對雙方進行調解，預防糾紛的發(fā)生和擴大化。相對于法院調解和行政調解中的“不告不理”原則，這種主動調解在農村更易于被當事人所接受。因為他們不再需要費時費力考慮如何立案、取證、答辯等復雜的訴訟問題。

第四，人民調解方法更合情合理。人民調解過程中，可以依當?shù)孛耧L民俗，不必完全依據(jù)法律，更能體現(xiàn)人情味。除此之外，人民調解是建立在雙方地位平等、自愿的基礎上，采用互相協(xié)商的方式進行的，對抗性較小，不易產(chǎn)生沖突，有利于鄰里間的和睦相處。

二、農村人民調解制度存在的問題

《人民調解法》的頒布和實施，使人民調解制度用專法形式固定下來了，為農村人民調解工作指明了方向。但是，《人民調解法》已經(jīng)實施了近5年，成效卻是很一般，并未取得其預期的效果。究其原因，除了外部條件不太適應農村人民調解制度生存之外，農村人民調解制度本身也存在一些弊端。具體來說，主要存在以下幾個方面的問題：

(一)人民調解員法律素質偏低，專業(yè)性不強，敏感度不夠

調解是一種人與人之間的活動。調解結果的好壞與調節(jié)者的個人知識、能力、社會閱歷及人格魅力的高低有密切聯(lián)系。然而，據(jù)調查，我國農村地區(qū)的調解員均是由未經(jīng)過法律專業(yè)知識培訓的村干部擔任，缺乏專業(yè)的調解技能，對法律的認識比較有限，理解不到位、斷章取義的情況時有發(fā)生。盡管多數(shù)村民對調解結果滿意，但是由于指導調解的觀念陳舊，調解員在調解過程中還不能完全做到公平、合理與合法。

盡管有部分調解員是法律科班出身，但是缺乏定期培訓。以前的糾紛單一，涉案當事人較少，調解員依靠自身得天獨厚的群眾威望和豐富的人生閱歷，就能得心應手的處理糾紛。

然而，隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，糾紛類型呈現(xiàn)多樣化趨勢，即使調解員具有一定的法律水平，在處理人身損害、勞動糾紛、拆遷安置、生產(chǎn)經(jīng)營、交通事故等新型農村糾紛時也會出現(xiàn)困境。如果調解員缺乏定期培訓的機會，就很難適應新形式下對調解員的新要求。

(二)人民調解經(jīng)費來源渠道窄，來源不穩(wěn)定

《人民調解法》第四條規(guī)定，人民調解委員會調解民間糾紛，不收取任何費用。對人民調解委員會委員，根據(jù)情況可以給予適當補貼。人民調解委員會的工作經(jīng)費和調解委員的補貼經(jīng)費，由村民委員會或居民委員會解決。各級人民政府對成績顯著的人民調解委員會和調解委員應當予以表彰和獎勵。

由于本條規(guī)定的較為抽象籠統(tǒng)，對于具體的保障也未作出明確規(guī)定，因此，政府和相關部門對人民調解的表彰和獎勵具有一定的隨意性和自主性。況且在實踐中，農民調解制度的經(jīng)費主要來源是村民委員會，但是受農村稅費制度改革的影響，農業(yè)稅被取消，各種費用攤派也被明令禁止，村民委員會已經(jīng)沒有任何經(jīng)濟來源，更別說補償人民調解員。所謂的經(jīng)費補貼數(shù)額也是杯水車薪，有的地方甚至沒有補貼，調解員經(jīng)常要自掏腰包處理案件。

(三)調解工作方式單一，調解委員會缺乏專業(yè)性

由于農民的法律意識不強，對法律專業(yè)知識了解也不夠，農村人民調解員在解決農村糾紛時，一般很少從專業(yè)的法律角度分析問題，主要方式還是曉之以情、動之以理，用自己的威望使雙方之間達成共識。然而，隨著糾紛類型越來越多樣化和專業(yè)化，比如說環(huán)境糾紛，醫(yī)患糾紛，如果農村人民調解員仍然采用以“勸服”等老辦法籠統(tǒng)地解決新問題，專業(yè)性大打折扣。

況且隨著進城務工的農民工越來越多，這些農民工長期生活在城市里，生活習慣、行為準備、道德標準乃至思想觀念、法律意識都在不斷進步，人民調解員的個人威信在這些農民工心中重要性已不如從前。如果農民調解員仍采用擺事實講道理的方式調解，說服力不夠，權威性不強，可信度不高。

(四)調解協(xié)議的司法確認程序落實困難

《人民調解法》第三十三條規(guī)定：經(jīng)人民調解委員會調解達成調解協(xié)議后，雙方當事人認為有必要的，可以自調解協(xié)議生效之日起三十日內共同向人民法院申請司法確認，人民法院應當及時對調解協(xié)議進行審查，依法確認調解協(xié)議的效力。

司法確認制度的出臺，正式確立了人民調解協(xié)議的法律效力，使調解協(xié)議在執(zhí)行過程中更有保障性。然而，司法確認制度在落實過程中卻是困難重重，可操作性不強。首先，村民認識不夠，覺得口頭、書面效力一致，并未真正理解正式調解協(xié)議所具有的民事合同性質的法律效力意味著什么。其次，對于當事人來說屬于二次處理，比較麻煩，增加了當事人的訴累。再次，調解員為了省事，避免工作麻煩，不建議村民對調解協(xié)議進行司法確認。最后，缺乏后續(xù)的規(guī)章制度進行落實，如法院通過什么形式對調解協(xié)議書進行審查。

三、農村人民調解制度的完善

考慮到我國農村人民調解制度的現(xiàn)狀，立足我國實際，筆者認為可以從以下幾個方面來完善我國的農村人民調解制度。

(一)提升農村人民調解員的專業(yè)素養(yǎng)

提升農村人民調解員的專業(yè)素養(yǎng)，可以從內外兩個方面著手。第一，通過內培方式，提高人民調解員的調解技巧和技能。這種培訓既包括常規(guī)法律知識及更新法律法規(guī)的培訓，也包括調解技巧和調解方法的培訓?？梢杂舌l(xiāng)、鎮(zhèn)一級職能部門以專題講座、案例討論、定期法律沙龍等形式組織人民調解員培訓。也可以在基層法院審理比較典型的民事、刑事案件時，通知人民調解員參加旁聽，使人民調解員不斷提高業(yè)務水平，掌握調解藝術；第二，通過外引外聘方式，優(yōu)化調解員隊伍?？梢苑灯敢恍┮淹诵莸Y歷深、專業(yè)強的法官、檢查官、律師擔任人民調解員，按職稱高低發(fā)放待遇；公開招聘法學專業(yè)的高校畢業(yè)生，享受公務員待遇。表現(xiàn)優(yōu)秀者，可解決編制。

(二)加大對農村人民調解的經(jīng)費支持和物質保障力度

針對農村調解工作經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，筆者認、為可以從以下幾個方面來加大經(jīng)費支持力度：首先，補貼方式多元化。可以采取調解成功一件補貼多少，或者發(fā)現(xiàn)糾紛時主動調解的給予一定的補貼。也可以對司法確認中通過審核的案件調解員一定的調解補助，未通過審核的給一定的處罰。罰金可以作為獎金獎勵給工作積極性高、表現(xiàn)優(yōu)秀的其他調解員。其次，借鑒發(fā)達地區(qū)的“以獎代補”制度。司法局根據(jù)調解員每年調解糾紛的數(shù)量、整理規(guī)范的調解糾紛卷宗的數(shù)量進行獎勵。對于成功避免矛盾激化的調解員，還可以獲得當?shù)厮痉ň值念~外激勵。除此之外，法律援助基金會可以撥付一定的款項，用于獎勵那些對人民調解作出貢獻的調解員。再次，吸納民間社會資金以保障人民調解的經(jīng)費。可以嘗試通過農村合作社統(tǒng)籌鄉(xiāng)聯(lián)社、村合作社集體資金設立相應的人民調解基金提供資金支持。最后，建立政府購買調解服務制度。政府每年定期定額出資購買50%的農村調解服務，農村人民調解員免費為農民提供調解服務。這樣一來，一可以解決人民調解員的工資問題，也可以降低農民的經(jīng)濟負擔。

(三)建立專門性和行業(yè)性的農村人民調解組織

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，糾紛更加多元化和專業(yè)化，僅僅依靠功能單一的調解組織顯然不能滿足其需求，人民調解組織必須走專業(yè)化和行業(yè)化道路，才能彌補調解效率不高的缺陷，實現(xiàn)各類資源的高效配置。專門性的人民調解組織主要設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，用來解決村一級

調委會調解不了或者是村民之間對調解結果有重大異議的案件。比如，針對婚姻繼承等家事案件，可以建立家事糾紛調解中心；針對農村醫(yī)療糾紛案件，可以建立醫(yī)師協(xié)會調解所。在這類專門性或者行業(yè)性的調解組織中，調解員的組成不應是單一的，應該多元化。比如醫(yī)師協(xié)會調解所，調解員中應有醫(yī)師、律師。

(四)司法確認程序細致化、具體化

《人民調解法》第三十三條確立了調解協(xié)議司法確認程序。2012年新修訂的《民事訴訟法》在特別程序一章中新增了確認調解協(xié)議案件一節(jié)，這意味著人民調解協(xié)議的司法確認程序已被寫入基本程序法律。然而，司法確認程序規(guī)定過于抽象，使其在具體操作過程中存在一定的困境。筆者認為可以從以下幾個方面來細化司法確認程序。第一，申請司法確認的方式更加明確，包括單一申請和共同申請。比如，人民調解協(xié)議的一方當事人提出申請而另一方當事人既不同意也不反對的話，視為共同申請司法確認的情形。人民法院不得拒絕。第二，增加司法確認的告知程序。憲法賦予每個公民具有知情權。當調解員將案子調解成功后，應告知雙方當事人有權將調解協(xié)議提交司法確認，并明確告知提出司法確認的時限和程序。并將此項納入到調解員的考核標準中去。第三，進一步細化司法確認程序。比如，司法確認是否允許口頭申請，司法確認程序中的回避制度，人民法院確認調解協(xié)議效力確有錯誤后的救濟程序等。如果司法確認程序中確有許多細小問題，無法一一規(guī)定，可以增加一條：“本條沒有規(guī)定的，可以適用民事訴訟法的規(guī)定”。

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