孫揚(yáng)揚(yáng) 李夢(mèng)露

河北大學(xué)政法學(xué)院，河北 保定 071000

在我國(guó)多年的行政實(shí)踐中，關(guān)于行政決策公眾參與，最具有標(biāo)志意義的是國(guó)務(wù)院在2004年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，其中明確提出要“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”，并且還提出要“健全行政決策機(jī)制”、“完善行政決策程序”和“建立健全決策跟蹤反饋和責(zé)任追究制度”三項(xiàng)要求。在中央政府的政策指引下，行政決策不再僅僅是一個(gè)行政實(shí)踐中的熱門(mén)課題，更重要地是被納入了法治的視野下。但是在實(shí)際生活中，公眾參與在我國(guó)一直沒(méi)能得到有效的實(shí)施，主要原因在于公眾參與的“人”和“事”規(guī)定不夠明確，可操作性不強(qiáng)。本文從行政決策中公眾參與的意義出發(fā)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行分析，從而得出完善建議。

一、行政決策中公眾參與的重要意義

(一)有利于行政決策的民主化、科學(xué)化

公眾參與是社會(huì)主義民主政治的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)民主的重要途徑。行政機(jī)關(guān)在作出決策的過(guò)程中，公民進(jìn)行參與，表達(dá)自己的意見(jiàn)和建議，在一定程度上能夠使得最終的決策反應(yīng)公眾的利益和意志，從而實(shí)現(xiàn)行政決策的民主化。決策機(jī)關(guān)最終制定出符合人民群眾利益的決策，行政決策的最終目標(biāo)也就達(dá)到了，行政決策價(jià)值也就實(shí)現(xiàn)了。①另外，一項(xiàng)行政決策是否具有可行性，需要深入到相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行實(shí)地考察研究，也就是說(shuō)要充分考慮當(dāng)?shù)氐墓姷脑V求，并且盡可能的減少行政機(jī)關(guān)的主觀(guān)想法，獲得更多更全面的資料。這樣才能做出合法性、正當(dāng)性、科學(xué)性的決策。

(二)有利于培養(yǎng)民主意識(shí)、保障公眾權(quán)利

只有社會(huì)公眾的民主意識(shí)和參與能力提升了，才能更好的參與到行政決策中，成為政府主體決策重要的支持。相反，行政機(jī)關(guān)給予公眾更多的行政決策的參與機(jī)會(huì)，會(huì)使得其有更多的機(jī)會(huì)去鍛煉能力，民主意識(shí)的培養(yǎng)和民主能力的鍛煉都必須在民主實(shí)踐中完成。公眾參與正是最好的民主實(shí)踐方式。只有公眾有能力參與進(jìn)來(lái)，更好的參與才能保證實(shí)現(xiàn)他們的權(quán)利。

(三)有助于改進(jìn)行政機(jī)關(guān)和公眾的關(guān)系

因?yàn)槲覈?guó)人民歷史上長(zhǎng)期受封建等級(jí)思想的影響，所以對(duì)待國(guó)家政府機(jī)關(guān)部門(mén)有一些恐懼心理。公眾對(duì)政府的高度認(rèn)同來(lái)源于政府依靠強(qiáng)制力對(duì)輿論的壓制和意識(shí)形態(tài)的政治宣傳。但是，近些年來(lái)，在實(shí)踐中座談會(huì)、討論會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、專(zhuān)家咨詢(xún)等各種形式的行政決策中的公眾參與層出不窮。在制度層面，公眾參與被納入了制度創(chuàng)新的目標(biāo)范疇，從中央到地方均將其放在了民主法治建設(shè)的戰(zhàn)略高度。所以公眾參與不斷滲透到了行政決策中，行政決策中的公眾參與的作用更加明顯，行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾的關(guān)注增加，普通公眾的地位得到提升，行政機(jī)關(guān)和公眾的關(guān)系也發(fā)生了改變，距離拉近，大大改善了之前對(duì)抗的緊張關(guān)系。

二、我國(guó)行政決策中公眾參與出現(xiàn)的問(wèn)題

(一)政府信息公開(kāi)不足

在當(dāng)今社會(huì)信息公開(kāi)尤為重要，它既是行政主體和公眾相互了解的載體，也是行政機(jī)關(guān)被監(jiān)督的依據(jù)。在行政決策中實(shí)現(xiàn)公眾參與，離不開(kāi)公眾對(duì)行政機(jī)關(guān)決策信息的獲取。因此信息公開(kāi)在行政決策中極其重要。只有在公眾充分了解決策信息的前提下，才能真正參與到?jīng)Q策中去，真正發(fā)揮公眾參與的作用。第一，政府信息公開(kāi)立法上存在問(wèn)題。我國(guó)早在2008年制定了《政府信息公開(kāi)條例》，雖彌補(bǔ)了政府信息公開(kāi)方面的不足，但是仍存在兩方面重大的缺失。首先，該法規(guī)是國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)的形式頒布的，其效力等級(jí)低于法律，收到諸多上位法的限制。其次，在該條例中，對(duì)于應(yīng)該公開(kāi)的信息內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)都比較模糊，沒(méi)有明確劃分政府能夠公開(kāi)的信息和公眾需要公開(kāi)的信息之間的界限。另外，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體的信息未納入信息公開(kāi)的主體，難以滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要。第二，政府信息公開(kāi)與公眾參與決策的銜接性差。當(dāng)公眾希望參與某個(gè)行政決策時(shí)，往往無(wú)法找到行政機(jī)關(guān)與該決策有關(guān)的法律法規(guī)和一些政策規(guī)定。造成這種情況的原因我認(rèn)為主要有兩個(gè)，首先是政府公開(kāi)信息不及時(shí)，甚至于太過(guò)滯后其次，公民個(gè)人能力有限，不懂得如何利用網(wǎng)絡(luò)資源，充分行使權(quán)力。這些都導(dǎo)致公眾想?yún)⑴c決策卻不能。

(二)決策參與主體不明

第一，現(xiàn)行的法律法規(guī)沒(méi)有明確參與主體的具體范圍。我國(guó)法律、規(guī)章、規(guī)定中都沒(méi)有明確的規(guī)定行政決策中公眾參與的具體主體，但在實(shí)踐中通常采用利害關(guān)系人的界定方法。很明顯，實(shí)踐中這一界定方法不能更好的保證公眾的利益。因?yàn)閮H依據(jù)利害關(guān)系作為界定公眾參與的主體，會(huì)使一部分關(guān)心事件發(fā)展的公民不能參與到?jīng)Q策中，從而表達(dá)自己的利益。

第二，僅以利害關(guān)系作為確定行政決策參與主體的標(biāo)準(zhǔn)，局限性太大。對(duì)事件的利害程度、關(guān)心程度不同，會(huì)對(duì)事件的結(jié)果造成不同程度的影響。比如，公交車(chē)漲價(jià)，這件事情的直接利害關(guān)系人就是經(jīng)常乘坐公交車(chē)的乘客和公交公司，但是這里面又分為，對(duì)公交車(chē)漲價(jià)非常關(guān)注的乘客、公交公司；以及對(duì)此事件不關(guān)心的乘客和公交公司。但是這里面還有一個(gè)間接的利害關(guān)系人就是自行車(chē)、汽車(chē)銷(xiāo)售商，因?yàn)楣卉?chē)漲錢(qián)后，許多以前的乘客可能會(huì)改變出行方式，比如騎車(chē)、打車(chē)或者自己買(mǎi)車(chē)等等。換言之，這也是這件事件的利害關(guān)系人。選擇不同的利害關(guān)系人其結(jié)果就不同，對(duì)公眾生活的影響也不同。此外，以利害關(guān)系為界定標(biāo)準(zhǔn)，還會(huì)受行政主體的主觀(guān)意志的影響。

(三)專(zhuān)家論證制度偏離

我國(guó)法律中并沒(méi)有將專(zhuān)家單獨(dú)作為一個(gè)獨(dú)立的主體，對(duì)其權(quán)利義務(wù)也只是按照公民的權(quán)利義務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)。但是，在十八屆四中全會(huì)中，習(xí)近平主席指明了專(zhuān)家論證的重要性，如：要把公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等確定為重大行政決策的法定程序。這充分說(shuō)明了專(zhuān)家論證的重要性。專(zhuān)家參與在一定程度上能夠改善政府現(xiàn)有的決策結(jié)構(gòu)，又為行政機(jī)關(guān)提供專(zhuān)業(yè)性的指導(dǎo)。②所以，在行政決策中，不僅要讓公眾們參與進(jìn)來(lái)，還必須讓專(zhuān)家們參與進(jìn)來(lái)。但是在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。

第一，專(zhuān)家失真。專(zhuān)家因?yàn)槭芾婕瘓F(tuán)以及政府的控制，失去自身的獨(dú)立性。造成不利公眾的結(jié)果。專(zhuān)家獨(dú)霸不同于專(zhuān)家失真。前者是自己主觀(guān)意志的轉(zhuǎn)移，可能是因?yàn)槟呈录婕皩?zhuān)家自身利益，或者為了得到政治上的地位主動(dòng)背棄自己的信仰，脫離群眾。而后者則是受客觀(guān)條件的限制，受利益集團(tuán)的脅迫，或者是礙于政府的權(quán)利，而做出不符合自身真實(shí)想法的事情。第二，專(zhuān)家獨(dú)霸。也就是說(shuō)專(zhuān)家往往以自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，給公眾造成一種肯定以及真實(shí)的假象。公眾基于對(duì)專(zhuān)家的信任，以及對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的敬畏，所以很容易相信專(zhuān)家的觀(guān)點(diǎn)。這就使專(zhuān)家的價(jià)值觀(guān)凌駕于公眾的利益之上，以及用專(zhuān)家的價(jià)值觀(guān)代替或影響公眾的價(jià)值觀(guān)，從而做出不利公眾的決策。

(四)社會(huì)團(tuán)體難以發(fā)揮作用

在我國(guó)，公民們是可以以個(gè)人的身份參加行政決策，并且可以直接表達(dá)自己的意愿，維護(hù)自己的利益。但是公民掌握的信息比較分散、單一，個(gè)人的力量也比較弱小，不能引起相關(guān)部門(mén)的關(guān)注，就使得大多數(shù)公民的意見(jiàn)得不到反映。因此，讓社團(tuán)組織或者具有共同利益的利害關(guān)系人們，組成一個(gè)或多個(gè)利益集團(tuán)參與行政決策中去是很有必要。我國(guó)有很多社團(tuán)，政府設(shè)立這些社團(tuán)是為了保障社會(huì)公眾的利益，是國(guó)家在政府與公眾間建立的一座座橋梁，但在決策實(shí)踐中存在許多問(wèn)題。

第一，社會(huì)團(tuán)體無(wú)權(quán)啟動(dòng)參與機(jī)制。行政決策只能由行政機(jī)關(guān)決定什么事可有要求公眾參與，什么時(shí)候、什么地點(diǎn)等具體的事項(xiàng)。在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為無(wú)需公眾參與的，則不予啟動(dòng)公眾參與程序。例如某市的“雙禁”，為防止利用摩托車(chē)搶劫，該市禁止摩托車(chē)和電動(dòng)自行車(chē)上路。該市的自行車(chē)協(xié)會(huì)作為一個(gè)社會(huì)團(tuán)體代表眾多車(chē)主向有關(guān)部門(mén)提出建議，并自行召開(kāi)了多次討論會(huì)議，對(duì)于如何管理摩托車(chē)進(jìn)行探討。但是自行車(chē)協(xié)會(huì)卻無(wú)法將這些意見(jiàn)反應(yīng)給決策機(jī)關(guān)。第二，社會(huì)團(tuán)體選舉代表方式不明。自主性的社會(huì)團(tuán)體應(yīng)該要選出能夠代表本團(tuán)體利益的代表。我國(guó)各種代表機(jī)構(gòu)無(wú)法有效地發(fā)揮代表成員利益的功能。③

三、完善我國(guó)行政決策公眾參與的建議

(一)完善政府信息公開(kāi)制度

第一，《政府信息公開(kāi)條例》自2008年頒布實(shí)施到現(xiàn)在已有將近十年，其面臨的諸多問(wèn)題前文中已提到。國(guó)務(wù)院于2015年、2016年都曾提出修改此條例，但最后都無(wú)疾而終。2017年國(guó)務(wù)院第三次將此《條例》納入立法計(jì)劃。我認(rèn)為修改《條例》最重要的是具體明晰政府信息公開(kāi)的范圍，包括哪些屬于依職權(quán)主動(dòng)公開(kāi)的，哪些屬于依申請(qǐng)公開(kāi)的。另外，還要將立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體的信息納入信息公開(kāi)的主體，使政府信息公開(kāi)的內(nèi)容更全面。第二，出臺(tái)相關(guān)配套的法律法規(guī)。以美國(guó)為例，其早在1966年就通過(guò)了《情報(bào)自由法》，此外，還制定了《陽(yáng)光下的政府法》等法律，這些法律共同組成了國(guó)家保護(hù)公民知情權(quán)的法律體系。我國(guó)關(guān)于政府信息公開(kāi)的法律法規(guī)還比較少，并且彼此之間并不像美國(guó)那樣配套，可能會(huì)發(fā)生相互抵觸的現(xiàn)象。第三，加強(qiáng)政府信息公開(kāi)與公眾參與決策的銜接。政府要及時(shí)準(zhǔn)確公布政府信息，可以將與行政決策有關(guān)的法律法規(guī)和相關(guān)政策進(jìn)行匯總，方便公眾查閱。

(二)明確行政決策參與主體

第一，對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有法律未明確行政決策參與主體的范圍問(wèn)題，我認(rèn)為可以從立法方面對(duì)公眾參與主體范圍進(jìn)行明確規(guī)定，這樣才能更好的指引行政決策中公眾參與。

第二，在世界各國(guó)的實(shí)踐中，一般以是否存在利害關(guān)系為確定行政決策中公眾參與的標(biāo)準(zhǔn)。但是前文中提到了僅僅以利害關(guān)系這一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)顯然是不合理的。筆者認(rèn)為，除了利害關(guān)系以外，還有其他重要的因素影響決策的效果，比如那參與決策的各方主體們對(duì)各類(lèi)決策項(xiàng)目是否關(guān)心、關(guān)心的程度等。因?yàn)椴煌黧w對(duì)行政決策的利害關(guān)系和關(guān)心程度都是不同的，所以，對(duì)于如何選擇參與主體，如何采納他們的意見(jiàn)都要不同對(duì)待。④在實(shí)際的行政決策中，我們應(yīng)該綜合考慮利害關(guān)系和對(duì)決策的關(guān)心程度。

第三，除去上述中提到的利害關(guān)系和關(guān)心程度外，我認(rèn)為文化程度和個(gè)人能力也是確定行政決策參與主體的重要因素。行政決策涉及的是社會(huì)公眾的共同利益，里面勢(shì)必包含許多專(zhuān)業(yè)知識(shí)和理論知識(shí)，行政機(jī)關(guān)在確定由哪些人來(lái)參與決策時(shí)，可以從文化程度的方面考慮，例如某個(gè)行政決策涉及內(nèi)容的簡(jiǎn)單，主要依靠生活經(jīng)驗(yàn)就可以進(jìn)行判斷，在這種情況下，對(duì)于文化程度的考慮可以降低，參與決策的公眾可以是初中畢業(yè)或者高中畢業(yè)及以上。

(三)健全專(zhuān)家參與行政決策的機(jī)制

第一，眾所周知，現(xiàn)代的行政決策所面臨的對(duì)象是越來(lái)越復(fù)雜的，專(zhuān)業(yè)化程度也越來(lái)越深，所以，如果只是僅靠普通的公眾參與的決策，是不能夠保證行政決策的科學(xué)性、合理性。因此，政府要建立科學(xué)的專(zhuān)家咨詢(xún)論證機(jī)制，建立相關(guān)法律法規(guī)從制度上保證專(zhuān)家參與的合法性、可行性。要充實(shí)專(zhuān)家的話(huà)語(yǔ)權(quán)和有限參與權(quán)，具體而言，要明確專(zhuān)家論證的范圍、方法、程序，專(zhuān)家論證的權(quán)利、義務(wù)，并且建立專(zhuān)家論證監(jiān)督機(jī)制以及專(zhuān)家論證績(jī)效考核與責(zé)任追究制度。

第二，針對(duì)專(zhuān)家參與行政決策失真的問(wèn)題。首先，在遴選專(zhuān)家的過(guò)程中要嚴(yán)格把關(guān)，除了需要有過(guò)硬的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，還要在社會(huì)中有一定的實(shí)踐能力。而這些都需要得到業(yè)界的認(rèn)可或者具有單位出示的相關(guān)證明。其次，專(zhuān)家一定要具有高尚的情操，在參與過(guò)程中要全程保持中立狀態(tài)。此外，完善相應(yīng)的法律法規(guī)針對(duì)專(zhuān)家作出的虛假評(píng)估給與處罰。對(duì)于專(zhuān)家的參與，還是應(yīng)該借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，給與專(zhuān)家豐厚的報(bào)酬，相應(yīng)的權(quán)利保障等等物質(zhì)保障，與確保專(zhuān)家評(píng)估的正當(dāng)化、利益平衡等。⑤

第三，相對(duì)于政府而言，公眾一方獲得專(zhuān)家支持的渠道是十分有限的，即使專(zhuān)家在論證的過(guò)程中保持一個(gè)中立的態(tài)度，沒(méi)有被利益集團(tuán)或者公權(quán)力所俘虜，但政府僅僅靠專(zhuān)家單向輸入知識(shí)的制度安排，也足以在引入專(zhuān)家論證制度時(shí)行程造成專(zhuān)家獨(dú)霸的現(xiàn)象，令公眾一方盲目跟從。因此，在專(zhuān)家參與論證時(shí)，要促進(jìn)公眾參與專(zhuān)家的意見(jiàn)表達(dá)，在信息交流和對(duì)話(huà)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效互動(dòng)。

(四)完善社會(huì)團(tuán)體參與決策機(jī)制

社會(huì)團(tuán)體較之公民參與是有很大優(yōu)勢(shì)的，也是廣為民眾接受的。但是針對(duì)社會(huì)團(tuán)體參與的問(wèn)題也應(yīng)當(dāng)相應(yīng)的制定出解決的方案。

第一，針對(duì)社會(huì)團(tuán)體表達(dá)訴求時(shí)常遭到漠視的現(xiàn)象，有必要在法律中將社會(huì)團(tuán)體參與行政決策的內(nèi)容予以規(guī)定。行政機(jī)關(guān)在做出決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)相關(guān)協(xié)會(huì)，社會(huì)組織等團(tuán)體參與到?jīng)Q策中。此外，在行政決策參與程序中應(yīng)當(dāng)增加當(dāng)社會(huì)團(tuán)體無(wú)法參與時(shí)，為其提供救濟(jì)和途徑，對(duì)于相關(guān)機(jī)關(guān)也要予以相應(yīng)的懲罰。第二，放寬社會(huì)團(tuán)體成立的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體的自身建設(shè)。鼓勵(lì)有共同利益訴求的公眾，臨時(shí)因利聚合，參與結(jié)束后即告終結(jié)的利益團(tuán)體的發(fā)展。第三，完善社會(huì)團(tuán)體的代表機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)團(tuán)體選擇自己的代表人。此外，如果社會(huì)團(tuán)體間存在不同的利益訴求，可以分別選出各自的代表人。如果社會(huì)團(tuán)體中的個(gè)人覺(jué)得他人無(wú)法代表自己可以自己參與行政決策的過(guò)程，但必須滿(mǎn)足上述條件。在公眾無(wú)法推舉出代表人的情況下，可以由決策機(jī)關(guān)制定，為了避免決策機(jī)關(guān)的徇私枉法，其制定的代表人的方式應(yīng)當(dāng)是隨機(jī)指定，并且公眾一旦發(fā)現(xiàn)代表人有違反規(guī)定的情況，公眾有權(quán)更換代表人，以避免代表人不顧公眾的利益而私自表達(dá)自己的意見(jiàn)。

[ 注 釋 ]

①劉莘.法治政府與行政決策、行政立法[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006：165.

②蔡定劍.公眾參與，風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009.

③姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學(xué)刊，2012(5).

④姬亞平.行政決策程序中的公眾參與研究[J].浙江學(xué)刊，2012(5).

⑤張忠.專(zhuān)家參與行政決策的功能及其實(shí)現(xiàn)[J].理論月刊，2013(2).

[1]王錫鋅.公眾參與和行政過(guò)程一一一個(gè)理念和制度分析的框架[M].北京：中國(guó)民主法制出版社，2007.

[2]劉偉忠.論公共政策之公共利益實(shí)現(xiàn)的困境[J].中國(guó)行政管理，2007.

[3]王錫鋅.公眾參與：參與式民主理論想象及制度實(shí)踐[J].政治與法律，2008.

[4]陳軍平，馬英娟.行政決策中的公眾參與機(jī)制[J].行政管理，2009.

[5]付宇程.論行政決策中的公眾參與形式[J].法治研究，2011.

[6]夏金萊.行政決策中的公眾參與類(lèi)型研究[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)，2015.