郭永濤,王金波

(遼寧大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，沈陽 110036)

近年來，越來越多的農(nóng)村貧困人口、匯集到城市，致富之路暫時(shí)的不順使他們流入城市貧困區(qū)①(主要是內(nèi)城棚戶區(qū)和城中村)，而大量城市貧困人口的涌入更進(jìn)一步擴(kuò)大了棚戶區(qū)規(guī)模。

二戰(zhàn)后，“內(nèi)城”作為一個(gè)具有特殊意義的詞匯進(jìn)入學(xué)術(shù)視界，但是，學(xué)界對于其具體內(nèi)涵存在諸多爭議，具有三種代表性觀點(diǎn)：“內(nèi)城”是“大都會里地理上符合古老政治中心范圍的區(qū)域”；“內(nèi)城”是“緊鄰商業(yè)中心區(qū)(CBD)的地區(qū)；“內(nèi)城”是圍繞CBD但不是商業(yè)中心區(qū)的地域[1]。對于 “城市棚戶區(qū)”，學(xué)界的定義為 “城區(qū)建成時(shí)間悠久、城市生態(tài)環(huán)境退化的老城區(qū)，多位于城市的老中心區(qū)、老工業(yè)區(qū)和老礦區(qū)，是由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和體制改革形成的低收入城市戶籍人口住區(qū)，在老工業(yè)基地城市表現(xiàn)最為突出”[2]。棚戶區(qū)居民大多比較貧困，又存在環(huán)境臟、亂、差等問題，因此一般又是貧困區(qū)，在城市中二者密不可分。

作者分別從沈陽市皇姑區(qū)、大東區(qū)、鐵西區(qū)摘取若干案例綜合分析棚戶區(qū)貧困的形成機(jī)理及治理路徑。

一、文獻(xiàn)綜述

孫霞(2007)從物質(zhì)屬性及資源屬性分析了一些棚戶區(qū)存在的建筑密度大、人口居住復(fù)雜、治安管理混亂、公共服務(wù)缺乏、居住環(huán)境差等問題，同時(shí)也指出在濟(jì)南的棚改進(jìn)程中存在過度關(guān)注近期與局部利益、市場盈利導(dǎo)向、及審批程序冗雜等問題[3]。王麗青(2013)則從大同的工礦棚戶區(qū)改造中發(fā)現(xiàn)資金來源匱乏、安置居民生活成本高、公共服務(wù)設(shè)施缺乏等問題[4]。趙紅梅(2005)以長春市為個(gè)案指出棚戶區(qū)私搭亂建、擁擠破舊及臟亂差的外在表現(xiàn)，鑒于長春市曾是偽滿洲國都，趙紅梅則重點(diǎn)從文化保護(hù)的角度研究了棚改問題[5]。另外劉晶[6](2015)針對北京市棚戶區(qū)、斐婷婷[7](2014)針對內(nèi)蒙古棚戶區(qū)、周大為[8](2014)針對南昌棚戶區(qū)、吳俊范[9](2014)針對上海棚戶區(qū)的研究都從不同層次不同角度闡述了棚戶區(qū)具有的不良問題。縱觀以上研究，大多是集中于城市規(guī)劃及城市環(huán)境視域?qū)Τ鞘信飸魠^(qū)的改造與治理問題進(jìn)行探究，而從內(nèi)城貧困區(qū)的角度來研究內(nèi)城棚改問題的學(xué)者則不是很多。作者在知網(wǎng)上檢索CSSCI發(fā)現(xiàn)關(guān)于棚戶區(qū)貧困的文獻(xiàn)僅有10篇，其中以孟翔飛、蘇春艷(2010)《莫地的變遷——內(nèi)城貧困區(qū)整體改造與社區(qū)治理研究》最具代表性與說服力。其以撫順莫地社區(qū)為個(gè)案，運(yùn)用個(gè)案拓展法，闡述了莫地棚戶區(qū)改造前后其中居民生活的巨大變化與貧困現(xiàn)象的巨大改觀[10]。但是作為一個(gè)世界性的話題，貧困問題尤其是棚戶區(qū)的貧困不可能通過一兩位學(xué)界大師的聲援與呼吁就會徹底改觀，所以對于城市棚戶區(qū)尤其是有“集中營”稱號的東北棚戶區(qū)的研究更應(yīng)該保持“進(jìn)行時(shí)”。

鑒于此，筆者走訪了沈陽市皇姑區(qū)、大東區(qū)、鐵西區(qū)的若干內(nèi)城貧困棚戶區(qū)，實(shí)地考察了其現(xiàn)狀，通過這些個(gè)案來分析貧困棚戶區(qū)的演變邏輯并探討相關(guān)治理路徑。以期能與其他學(xué)者一道在棚戶區(qū)改造與城市貧困問題的改善上產(chǎn)生共鳴，達(dá)到王四炯(2015)提出的提升城市承載能力、帶動群眾資產(chǎn)增值、推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提升社會管理水平、提升城市綜合競爭力、實(shí)現(xiàn)幸福宜居城市等良好局面[11]。

二、棚戶區(qū)成因分析及改造進(jìn)展

如果把遼寧省大規(guī)模實(shí)施棚戶區(qū)改造的2005年作為開端，那么2016年乃至以后的改造只能算作“修修補(bǔ)補(bǔ)”。從2005年開始，僅幾年的時(shí)間，集中連片的棚戶區(qū)難題就得到了破解，但是在沈陽市仍然殘存著若干棚戶區(qū)。生活在這些區(qū)域的居民仍然飽受低矮破舊、危墻殘?jiān)木幼…h(huán)境的煎熬，夏天房屋漏雨、冬天四壁白霜。

表1 沈陽市內(nèi)城棚戶區(qū)分布現(xiàn)狀②

從表1中可以看出沈陽市內(nèi)城零星地殘存著棚戶區(qū)，并可以簡略地看出，這些棚戶區(qū)構(gòu)成原因復(fù)雜。它們主要是單位制的變遷所遺留的棚戶區(qū)及居民樓房破舊、老化的樓房棚戶區(qū)。為了進(jìn)一步探究棚戶區(qū)形成的內(nèi)在邏輯，本文采用訪談紀(jì)要的方法重點(diǎn)從以下個(gè)案來闡述。

綜上調(diào)研及分析可知，沈陽內(nèi)城棚戶區(qū)是歷史形成的。向工街42、44號為單位體制變遷下的樓房棚戶區(qū)，對其改造也成為危樓改造；延河街90、98號為家屬樓棚戶，其演變亦是基于單位的變遷但與向工街42、44號又有所不同，延河街90、98號的房屋產(chǎn)權(quán)歸個(gè)體所有，對于俄羅斯建筑的棄留存在爭議，所以其改造才延遲至今；塔山路巷棚戶區(qū)的存在更多是歷史遺留，其地下防空洞的結(jié)構(gòu)因素、房地產(chǎn)開發(fā)商的逐利取向因素等使其殘存至今。綜合幾種棚戶種類，對其成因分析如下。

成因之一，宏觀產(chǎn)業(yè)的變遷。遼寧之所以被稱為“共和國長子”，與其對新中國的貢獻(xiàn)分不開。其中之一就是20世紀(jì)50、60年代中國工業(yè)的發(fā)展，東北借助天然的資源優(yōu)勢，制造企業(yè)迅速崛起。但是到了20世紀(jì)80、90年代，隨著國家整體走向富強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)上與國際接軌，東北地區(qū)在產(chǎn)業(yè)升級的過程中出現(xiàn)了批次性的下崗潮。與西方國家相似，從工業(yè)社會向后工業(yè)社會調(diào)整和轉(zhuǎn)型的過程中,一、二產(chǎn)業(yè)的整體經(jīng)濟(jì)效益下滑,使得大批企業(yè)尤其是國企陷入困境,低技能崗位減少,產(chǎn)生大量的下崗人員,從而導(dǎo)致城市棚戶區(qū)貧困化日益嚴(yán)重。第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，服務(wù)業(yè)在創(chuàng)收及保障方面的滯后也使處于貧困境地的居民更加困難。

成因之二，單位體制的變遷。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，東北的國有單位相對較多。官方數(shù)據(jù)顯示，僅國有企業(yè)在遼寧地區(qū)一度高達(dá)1069家占全國的十分之一③。這就導(dǎo)致傳統(tǒng)工業(yè)單位體制承擔(dān)了本應(yīng)由政府承擔(dān)的社會職能，比如住房、保險(xiǎn)、福利、退休離職、子女教育等。工業(yè)單位體制多形成一種“工廠-社區(qū)”的居住模式，這種一體化的“工廠-社區(qū)”多是粗鄙的、不精致的，但是在20世紀(jì)50、60年代確實(shí)是很多人夢寐以求的家。雖然“工廠-社區(qū)”也發(fā)揮了前所未有的正功能，匯聚了工人力量、促進(jìn)了工業(yè)化、城市化發(fā)展進(jìn)程，但是隨著社會的發(fā)展，單位體制過多的社會職能反而制約了企業(yè)的發(fā)展，國有工人及其家屬對企業(yè)的感情也使相關(guān)政策難以執(zhí)行。時(shí)代的發(fā)展，社會的進(jìn)步，政府行政管理人才的匯集逐步地推動社會的變革，單位體制的變遷也相應(yīng)地順應(yīng)潮流。隨著單位體制的變遷，像風(fēng)動工具廠、衡器廠這樣的單位就使部分工人的社會保障難以為繼。最明顯的就是住房問題，離開單位住房之后，很多貧困工人都蜷縮在狹窄的小房子里，昆山社區(qū)塔山路64歲大爺?shù)纳罹骄秤辛Φ刈C實(shí)了這一點(diǎn)。

成因之三，單位體制潛在的影響。單位制最重要的特點(diǎn)是單位占有大量資源，并代表國家向成員分配，該模式下整個(gè)社會形成了一種自下而上的依賴性結(jié)構(gòu)，即個(gè)人對單位的依賴。這種依賴心理使過多人員的思維仍傾向于“上班”，雖然上班本身并沒有錯(cuò)，但會影響人們的人生觀與價(jià)值觀。這就導(dǎo)致長期居住在城市貧困區(qū)的居民形成了思維定勢和“等、靠、要”的依賴心理，缺乏主動性、創(chuàng)新精神以及自我選擇的能力與素質(zhì)?？梢哉f符合劉易斯的貧困文化理論，即形成一種不愿意規(guī)劃未來、安于現(xiàn)狀的貧困文化。這兩點(diǎn)都從理論上闡釋了棚戶區(qū)居民貧困的原因?，F(xiàn)實(shí)的例子是，2005年以來遼寧省惠及千家萬戶的棚改成果的良好社會影響，導(dǎo)致一些棚戶區(qū)的居民產(chǎn)生了只要坐等政府回遷就可以過上好日子的僥幸心理，這就從實(shí)踐上延緩了他們脫離貧困區(qū)的速度。

成因之四，“市場之手”天然的弊端。作為棚戶區(qū)改造另一主力的房地產(chǎn)商，其逐利的天然取向使其對待改區(qū)實(shí)行內(nèi)在的優(yōu)先排序，那些經(jīng)濟(jì)效益相對差的區(qū)域自然被排在了末端。市場經(jīng)濟(jì)的“無形之手”就將部分下崗人員永久性地排斥在勞動市場之外。如同馬克斯·韋伯勞動的“天職”觀所表述的，資產(chǎn)階級把資本投入市場理應(yīng)收到回報(bào)，資本為達(dá)到既定的收益在市場中精簡人員留強(qiáng)汰弱都是情理之中的。但內(nèi)城棚戶區(qū)的改造如果沿用市場逐利的邏輯則會使情況更加惡化。

由此可見，內(nèi)城棚戶區(qū)是市場、單位、政府、社會多重力量共同作用的產(chǎn)物，如何改造與治理是眾多專家、學(xué)者埋頭深究的課題與主題。其中對于棚戶區(qū)治理模式的探討又是專家學(xué)者研究的核心，傳統(tǒng)上多趨向于單一主體治理模式。而2005年以來的遼寧棚改，逐漸改變了單一的模式，而是由政府主導(dǎo)，動員社會、市場的力量來共同治理棚戶區(qū)，解決城市貧困。

三、內(nèi)城棚戶區(qū)單一主體治理模式的探討

埃莉諾·奧斯特羅姆夫婦在研究公共事務(wù)治理的過程中發(fā)現(xiàn)自主治理以及治理模式多元化異常重要[12]，因此現(xiàn)代城市的多中心規(guī)劃、社會事務(wù)的紛繁復(fù)雜以及利益主體的多樣性都要求社會治理不能單一化而是要多中心、多元化。德國社會學(xué)家尼科拉斯·盧曼從系統(tǒng)的角度指出：“這個(gè)世界相當(dāng)復(fù)雜，它的可能性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過系統(tǒng)能夠應(yīng)對的能力，人類能夠且必須發(fā)展出一種可以減少復(fù)雜性的有效方法”④。內(nèi)城棚戶區(qū)的形成、改造是一個(gè)系統(tǒng)也是一個(gè)復(fù)雜的組合，需要一套組合的策略——“政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作”來應(yīng)對。

(一)單一的政府調(diào)控模式不符合市場經(jīng)濟(jì)的主流

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制最大的特點(diǎn)就是政府主導(dǎo)、完全的計(jì)劃配置，作為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制持續(xù)最久的地區(qū)，東北產(chǎn)生了大量的國有單位。在社會轉(zhuǎn)型期，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及民主化進(jìn)程的推進(jìn)，越來越多的員工走出了單位體制、走向了市場。基于此，棚戶區(qū)的改造如果仍然沿用單一的政府主導(dǎo)模式，只會陷入拆舊建新的怪圈，公共部門提供的公共產(chǎn)品的非排他性和非競爭性也很容易陷入無效率和尋租的境地。

(二)單一市場治理模式不能解決內(nèi)城貧困問題

亞當(dāng)·斯密在《國富論》中很早就提出了“看不見的手”的說法，他的確是在為資本主義發(fā)展做辯護(hù)。資本逐利的本性從西方國家嚴(yán)重的貧富分化就能體現(xiàn)出來，中國的房地產(chǎn)開發(fā)商同樣沒有服務(wù)棚戶區(qū)居民的義務(wù)，同樣對于樓盤的開發(fā)也是以逐利為本，而對于內(nèi)城小規(guī)模的棚戶區(qū)往往視而不見。單一的市場手段也無法達(dá)到眾學(xué)者一致評述的帕累托最優(yōu)。另外，中國政府為人民服務(wù)的宗旨也決定了在棚戶區(qū)改造上不能單憑市場來運(yùn)作。作者在皇姑區(qū)華山路325巷集體宿舍棚戶區(qū)調(diào)研時(shí)，一位35歲的大哥訴說了房地產(chǎn)開發(fā)商的精打細(xì)算：“這次動遷雖然給了75平米的補(bǔ)償，公攤電梯走廊就達(dá)20平米，實(shí)際住的面積也就55平米，而且物業(yè)費(fèi)要按75平米繳納，物業(yè)費(fèi)是1.28元每平米，我這一戶物業(yè)費(fèi)就是1000多元，回遷居民這塊有400多戶，你看僅這物業(yè)費(fèi)一項(xiàng)開發(fā)商就撈多少”。戶主對房地產(chǎn)商的物業(yè)收費(fèi)的評述，也從一個(gè)側(cè)面反映了市場逐利的天然傾向難以使棚改居民的滿意。

(三)單一的社區(qū)治理模式不能解決社區(qū)治理問題

從沈陽棚戶區(qū)的成因上看，部分是單位體制的消解遺留問題，比如向工街42、44號，部分是產(chǎn)業(yè)的升級轉(zhuǎn)型問題比如重工街棚戶區(qū)，部分是歷史文物的保留爭論問題比如大東路培育巷。原因各異，所以棚改的推進(jìn)也要具體問題具體分析，選擇社區(qū)模式是要本著社區(qū)是“社會”和“地區(qū)”結(jié)合的理念，多思路多角度構(gòu)建新型棚戶社區(qū)。

四、對內(nèi)城棚戶區(qū)多主體協(xié)同治理模式的探索

東北棚戶區(qū)問題是一個(gè)集政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會為一體的綜合性問題，是隨著城市的發(fā)展及單位體制的變遷和市場經(jīng)濟(jì)的自由組合而形成的綜合結(jié)果，是貧困人口聚居的地方。根據(jù)城市棚戶區(qū)形成邏輯，要想給沈陽的城市棚戶區(qū)“解鈴”還是需要從“系鈴人”處著手。

在內(nèi)城棚戶區(qū)改造中由政府主導(dǎo)，就是由政府牽頭主持棚改大局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、劃定棚改范圍、確定居民動遷補(bǔ)償及回遷之前的一系列補(bǔ)貼政策，并審核參與競標(biāo)的房地產(chǎn)商資質(zhì)，對拆遷改造過程進(jìn)行監(jiān)督。市場運(yùn)作是根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)的原則，按照資本逐利的本性，讓房地產(chǎn)商在完成對棚戶區(qū)改造、回遷的基礎(chǔ)上獲利，從而在整體上拉動經(jīng)濟(jì)的一種方式。市場運(yùn)作能合理配置資源，房地產(chǎn)商作為棚改的主體之一，既有效緩解了政府資金壓力，又激活了市場的潛力。

政府主導(dǎo)的優(yōu)越性。政府主導(dǎo)體現(xiàn)了中國特色社會主義制度的優(yōu)越性，也符合為人民服務(wù)的宗旨，政府也有能力、有資源來進(jìn)行宏觀的指導(dǎo)。在黨委的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)同下，相關(guān)部門通過聽證會、社會征求意見、專家論證等方式，能夠科學(xué)地制定相應(yīng)的公共政策。

市場運(yùn)作的優(yōu)越性。貧困都是由外部(政治、經(jīng)濟(jì)、社會)因素與個(gè)人(知識、技術(shù)、競爭能力)因素共同導(dǎo)致的，市場運(yùn)作在棚改過程中也有其天然的優(yōu)勢。十八屆三中全會對市場決定性作用的定位，足見市場的地位。丹東、遼陽、葫蘆島、營口等城市通過市場運(yùn)作進(jìn)行棚改的先例也足以證明市場的力量不可小覷。因此在棚戶區(qū)貧困治理過程中必須采取內(nèi)外結(jié)合的模式，既要治標(biāo)又需治本。治標(biāo)就是治理城市貧困的外在性、顯性化的問題，而治本是治理其隱性問題，尤其是改變貧困群體的消極心理、樹立他們脫貧的愿望與志向。

“政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作”的內(nèi)城棚戶區(qū)治理模式既在理論上符合協(xié)同治理理論的要義，又在實(shí)踐上能有效克服單一主體治理模式的不足，進(jìn)而高效改造內(nèi)城貧困區(qū)。

五、內(nèi)城棚戶區(qū)的協(xié)同治理與社區(qū)治理

城市治理的主題從來都是熱點(diǎn)，城市棚戶區(qū)作為城市的一個(gè)特殊組成部分自然地成為專家學(xué)者關(guān)注的對象。剛剛落幕的2016中國城市規(guī)劃年會，提出了沈陽城市的“兩主中心三副中心”的模式。所謂多中心就是政府不再是唯一權(quán)威主體，而是公共權(quán)威的多元化和社會治理的多中心安排，城市是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，兩主三副中心治理其實(shí)就是要各中心之間協(xié)同治理。

英國學(xué)者格里·斯托克提出治理是出自政府但又不限于政府的多元主體以自主管理、自治管理的方式找尋答案的過程[10]。羅伯特·羅茲認(rèn)為治理強(qiáng)調(diào)相互依賴、資源交換、信任、協(xié)商等5個(gè)方面。文森特·奧斯特羅姆的多中心治理思維就是發(fā)揮多元的思維，在多個(gè)中心之間實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理，它在現(xiàn)實(shí)中最大的應(yīng)用價(jià)值是在政府公共管理中打破單一的政府治理模式,構(gòu)建政府、市場和社會的三元框架。多中心治理理論應(yīng)用到城市棚戶區(qū)改造上就是要各區(qū)域政府根據(jù)本區(qū)域內(nèi)城棚戶區(qū)的現(xiàn)狀和問題自主地選擇治理對策。自2005年以來遼寧一系列成功的棚改項(xiàng)目如撫順市莫地社區(qū)的棚改，及由此引發(fā)的一系列棚改的多米諾骨牌效應(yīng)，如北京西苑棚戶區(qū)、陜西東窯坊樂天街棚戶區(qū)、青島培育巷棚戶區(qū)等都說明了多中心協(xié)同治理理論在實(shí)際應(yīng)用中的巨大價(jià)值。

(一)內(nèi)城棚改的協(xié)同進(jìn)行

協(xié)同治理理論作為一種新興的理論，形成于協(xié)同論與治理論的交叉綜合。李漢卿(2014)在理論月刊上探討了協(xié)同治理理論，他認(rèn)為協(xié)同治理有以下幾個(gè)特征：(1)治理主體的多元，不僅政府組織，民間組織、企業(yè)、家庭及公民個(gè)人都可以參與進(jìn)來。(2)各子系統(tǒng)之間的協(xié)同性，社會是一個(gè)大系統(tǒng)，有各個(gè)小系統(tǒng)組成，協(xié)同治理就是要各個(gè)系統(tǒng)主體之間平等協(xié)作。(3)自組織的組織間協(xié)同，自組織的重要性在于自由和對自己負(fù)責(zé)，政府作為嵌入社會的組織具有巨大社會作用力，各自組織需要協(xié)同才能更好維護(hù)權(quán)益[12]。(4)共同規(guī)則的制定，協(xié)同治理過程就是制定規(guī)則并達(dá)成一致從而認(rèn)可規(guī)則的過程。孫萍，(2013)也指出：我國學(xué)者對協(xié)同治理主體研究強(qiáng)調(diào)主體多元性，并探討治理過程中“協(xié)同”問題[13]。

在內(nèi)城棚戶區(qū)改造這一項(xiàng)目上，如果把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府的運(yùn)作看作“單中心”，那么政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作就屬于非單中心，可以說是協(xié)同治理。

協(xié)同治理的優(yōu)點(diǎn)在于公共決策的民主性和有效性，政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作集政府智慧與民間的智慧為一體，充分考慮到人民的所難、所需、所想。它的合理性在于有效利用地區(qū)性的時(shí)間、地點(diǎn)信息來作出明智的決策。內(nèi)城棚戶區(qū)改造就要堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持市場導(dǎo)向，既要把原來的棚戶穩(wěn)妥地拆遷了，又要通過科學(xué)的方式搭建一個(gè)合理的安樂窩。

協(xié)同治理優(yōu)化了公共產(chǎn)品或公共服務(wù)提供的不足或過量問題，這不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“一個(gè)蘿卜一個(gè)坑”，通過市場運(yùn)作可以實(shí)現(xiàn)資源的合理配置、科學(xué)配置。在棚改上通過政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作邏輯既能實(shí)現(xiàn)棚戶居民的全部回遷，又能適度實(shí)現(xiàn)居民、政府和市場三者的共贏。

(二)內(nèi)城棚戶區(qū)的社區(qū)治理

政府是棚戶區(qū)改造的主體,政府的推進(jìn)是棚戶區(qū)得以“舊貌變新顏”的主導(dǎo)力量。經(jīng)調(diào)研得知，沈陽市鐵西區(qū)重工街道肇工社區(qū)贊工街已經(jīng)動遷規(guī)劃完畢，政府為了百姓能住好、吃好、過好費(fèi)了不少心。至于老百姓對此是否滿意，一位商店老板說：“肯定不是全部都那么稱心，總體來講政府的規(guī)劃還是較好的，比如誰先簽合同誰就先入住，動遷棚改這事情就如同吃飯也是眾口難調(diào)，整個(gè)改造過程，從通知到簽合同到拆遷政府流程做得挺好的”。另外，已改造完畢的向工街42、44號和建成但未回遷的延河街90、98號的受訪者的回應(yīng)與商店老板的說法不謀而合。但就棚改問題而言,人們往往忽視的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是社區(qū)。社區(qū)是“社會”和“地區(qū)”的結(jié)合,是聚居在一定的地域中具有相同或相似的規(guī)則、信任、聲望及資源的人群形成的生活共同體。棚改具有顛覆性與開創(chuàng)性,顛覆了“城市村莊”,開創(chuàng)了新型社區(qū)，但是如何完善新型社區(qū)是棚改完成后值得探索的新空間。

在西方國家，內(nèi)城至少存在四種不同的社區(qū)類型，即寄宿型社區(qū)、以種族為主村落、貧民窟地區(qū)和其他灰區(qū)(San1877)。中國城市社區(qū)的主要類型有街道社區(qū)與跨街道社區(qū)、城市中心社區(qū)與城市邊緣社區(qū)、獨(dú)立式單位社區(qū)與復(fù)合式單位社區(qū)、單一功能社區(qū)與綜合功能社區(qū)等[10]。從行政導(dǎo)向的社區(qū)逐漸向參與、合作、自治導(dǎo)向的社區(qū)轉(zhuǎn)變是東北內(nèi)城社區(qū)的演變邏輯，而政府職能的轉(zhuǎn)變是社區(qū)自治的前提和基礎(chǔ)。伴隨著社區(qū)的發(fā)展,中國未來的社區(qū)治理模式將是由社區(qū)居民參與的社區(qū)+政府的合作治理。

內(nèi)城棚戶區(qū)的改造與單位型社區(qū)向參與型社區(qū)的轉(zhuǎn)變密不可分。單位體制的變遷與社區(qū)的包容是此消彼長的，在棚改進(jìn)展中社區(qū)無疑是棚戶居民最為向往的家園，城市中社區(qū)最為掛念的也是城市貧困區(qū)的居民，發(fā)揮社區(qū)的治理作用在棚改中有較為現(xiàn)實(shí)的意義。簡·庫伊曼(J.Kooiman)和范·弗利埃特(M.Van.Vliet)認(rèn)為治理可以被看作一種在社會政治體系中出現(xiàn)的模式或結(jié)構(gòu)，它是所有被涉及的行為者互動參與的“共同”結(jié)果或者后果[10]。如果把政府主導(dǎo)+市場運(yùn)作的協(xié)同治理下棚戶區(qū)改造比喻為“建新房”，那么在建好新房之后的“房屋裝修”就應(yīng)該歸屬于社區(qū)治理。

社區(qū)治理在棚改后尤為重要，因?yàn)椋?/p>

其一，棚改動遷之前居民的居住特點(diǎn)是“碎片化、自由化”，這里的碎片化是指內(nèi)城貧困區(qū)成點(diǎn)狀分布在城市的小巷子里，管理歸屬各異。自由化是指動遷前居民在其長期生活的地方，對其鄰里關(guān)系、居住空間、周圍環(huán)境等都比較熟悉，生活比較自由。棚改后，以往破爛不堪的平房棚戶區(qū)、危樓棚戶區(qū)變成了錯(cuò)落有致、整齊劃一的高樓大廈，不僅具備了回遷居民翹首以盼的好房子，還有嶄新的環(huán)境，并且擁有健全的圖書閱覽、健身、棋牌、醫(yī)療等公共設(shè)施。這些基本的社區(qū)服務(wù)設(shè)備都需要社區(qū)的管理及治理。

其二，棚改首先建成的是回遷樓，陸續(xù)才能有配套設(shè)施如社區(qū)基本生活設(shè)施、社區(qū)車棚、宣傳欄、垃圾桶安置等。調(diào)研中了解到對于回遷后的物業(yè)問題，居民普遍反映的是房子質(zhì)量問題。關(guān)于棚改后可能發(fā)生的一系列問題都需要居民的“家長”——社區(qū)來管理及治理。

六、結(jié)論與展望

東北城市棚戶區(qū)的存在與單位體制的變遷、產(chǎn)業(yè)的興衰密切相關(guān)，它們的演變是政府、市場、單位、社會多重力量綜合作用的結(jié)果。長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在東北的“盤踞”、市場經(jīng)濟(jì)天然的弊端、社會力量的無力等多方面的因素導(dǎo)致了東北棚戶區(qū)貧困的局面。

隨著棚改的推進(jìn)，越來越多的棚戶區(qū)將舊貌換新顏，在后棚改階段社區(qū)管理與治理將會融入每一個(gè)新社區(qū)居民的生活中。單一的政府治理模式、單一的市場運(yùn)作模式及單一的社區(qū)模式將逐漸退出歷史舞臺，而以政府、非政府組織、社會中介組織、社區(qū)組織、市場力量等多個(gè)主體達(dá)成的協(xié)同治理模式將長期發(fā)揮有效的作用。

注釋：

①城市貧困區(qū)尤其是內(nèi)城貧困區(qū)不同于城市單一方面的貧困，而是城市中整體的貧困，其表現(xiàn)特征就是城市棚戶區(qū)與城中村，而在內(nèi)城多表現(xiàn)為棚戶區(qū)。內(nèi)城棚戶區(qū)分為單位棚戶區(qū)(樓房棚戶區(qū)、家屬樓棚戶區(qū))混合棚戶區(qū)(平房棚戶區(qū))。對棚戶區(qū)的治理很大程度上可以理解為對內(nèi)城貧困區(qū)的治理。

②數(shù)據(jù)來源：作者實(shí)地考察后整理。

③沈榮華、曹勝，《政府治理現(xiàn)代化》第138、129頁。

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