韓文舉

摘要：國(guó)家為加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)濕地的保護(hù)力度空前嚴(yán)格，嚴(yán)格控制濕地總量規(guī)模，出臺(tái)濕地名錄，濕地劃定規(guī)模擴(kuò)大，劃定類型多樣。以大慶油田為例，分析了濕地保護(hù)對(duì)油氣田企業(yè)帶來(lái)了的影響，突出表現(xiàn)在油田探明可采儲(chǔ)量開(kāi)發(fā)受到限制、項(xiàng)目施工建設(shè)開(kāi)始時(shí)間需要后延、濕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題影響手續(xù)審批等問(wèn)題，提出了油氣田企業(yè)應(yīng)降低占用規(guī)模理順審批渠道、控制油氣開(kāi)發(fā)影響生態(tài)程度、爭(zhēng)取占補(bǔ)平衡過(guò)渡支持政策、縮小礦權(quán)范圍劃定濕地規(guī)模的應(yīng)對(duì)措施，做到在資源保護(hù)和資源使用方面找到平衡，做到在保護(hù)生態(tài)中開(kāi)發(fā)資源，在開(kāi)發(fā)資源中保護(hù)濕地生態(tài)，切實(shí)保障油氣項(xiàng)目占用濕地需求。

主題詞：濕地；生態(tài)保護(hù)；油氣田；影響；對(duì)策

一、引言

濕地具有巨大的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化功能，它不僅為人類的生產(chǎn)、生活提供多種資源，而且在保持水源、凈化水質(zhì)、蓄洪防旱、調(diào)節(jié)氣候、維護(hù)生物多樣性、應(yīng)對(duì)氣候變化方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，隨著人口的增加，工業(yè)化、城市化的快速推進(jìn)，濕地保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用之間的矛盾日益尖銳，濕地開(kāi)墾和改造、大規(guī)模開(kāi)發(fā)建設(shè)、水資源過(guò)度利用、無(wú)序種植養(yǎng)殖等不合理利用濕地資源的人類活動(dòng)，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了濕地生態(tài)系統(tǒng)的承載能力，致使?jié)竦孛娣e持續(xù)減少，功能不斷下降，不僅直接影響到水資源、糧食資源的安全，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，而且對(duì)整個(gè)地球生命支持系統(tǒng)帶來(lái)了嚴(yán)重影響。濕地保護(hù)已成為全球關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，中國(guó)實(shí)行了搶救性保護(hù)濕地的政策，其中的一個(gè)重要措施就是制定實(shí)施了《全國(guó)濕地保護(hù)工程實(shí)施規(guī)劃（2005-2010年）》，投入大量的資金，開(kāi)展了以恢復(fù)生態(tài)學(xué)理論為基礎(chǔ)的國(guó)家濕地保護(hù)與恢復(fù)工程建設(shè)。2006-2010年，全國(guó)共完成中央投資14億元，實(shí)施了205個(gè)濕地保護(hù)與恢復(fù)工程項(xiàng)目。2010年，國(guó)家林業(yè)局濕地保護(hù)管理中心委托國(guó)家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院開(kāi)展了工程項(xiàng)目的定性評(píng)估，評(píng)估表明，工程取得了明顯成效。為了更好地滿足工程管理的需要，從定量的角度提出一套具有可操作性的濕地保護(hù)與恢復(fù)工程評(píng)估指標(biāo)體系，開(kāi)展常態(tài)化科學(xué)化的工程評(píng)估，顯得尤為重要和迫切。

濕地生態(tài)系統(tǒng)為全球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，生產(chǎn)力極高。全球發(fā)展需求加劇了濕地壓力，濕地狀況的局部改善和整體惡化趨勢(shì)并存，嚴(yán)重削弱了自然資源基礎(chǔ)和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，也極大地?fù)p害了人類福祉。

濕地類油田是我國(guó)油氣資源主產(chǎn)區(qū)，廣泛分布在我國(guó)大慶、遼河、吉林、勝利、江蘇和江漢等油田區(qū)域。油氣開(kāi)發(fā)生產(chǎn)容易對(duì)濕地生態(tài)系統(tǒng)造成污染和破壞，這對(duì)濕地類油田生態(tài)系統(tǒng)的安全提出了挑戰(zhàn)。油田生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)是構(gòu)建油田生態(tài)安全的重要支撐，對(duì)該問(wèn)題的研究有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。采用PSR模型、模糊評(píng)價(jià)和系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)仿真等方法對(duì)濕地類油田生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，優(yōu)化了濕地類油田開(kāi)發(fā)管理策略。通過(guò)被列為《黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》與《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的主要開(kāi)發(fā)區(qū)域的濕地類油田典型代表——?jiǎng)倮吞镞M(jìn)行實(shí)例分析，在理論方法和應(yīng)用方面取得如下成果：將生態(tài)承載力概念引入到濕地類油田生態(tài)系統(tǒng)評(píng)價(jià)中，探討了生態(tài)承載力定性和定量評(píng)價(jià)的理論和方法。為了提高油田生態(tài)承載力，構(gòu)建了濕地類油氣資源一經(jīng)濟(jì)一生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)中的油氣資源、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境三個(gè)子系統(tǒng)進(jìn)行了系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)分析，優(yōu)化出油田開(kāi)發(fā)參數(shù)，克服了傳統(tǒng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)方法不能夠?qū)τ吞锷鷳B(tài)系統(tǒng)各因素之間的關(guān)系進(jìn)行準(zhǔn)確描述的缺點(diǎn)。提出了確保濕地類油田生態(tài)系統(tǒng)健康的管理政策，保障油田生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)發(fā)展。

濕地生態(tài)環(huán)境比較脆弱，油田開(kāi)發(fā)對(duì)濕地保護(hù)有著直接影響從油氣田開(kāi)發(fā)、建設(shè)過(guò)程看，對(duì)濕地生態(tài)的影響主要為氣體、土壤、水體、植被等方面。隨著國(guó)家加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，對(duì)濕地的保護(hù)日益重視。2015年4月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》（中發(fā)[2015]12號(hào)）文件，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出總體部署，明確濕地面積不低于8億畝的目標(biāo)；2015年9月，印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》（中發(fā)[2015]25號(hào)）文件，提出建立濕地保護(hù)制度，將所有濕地納入保護(hù)范圍；2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于印發(fā)濕地保護(hù)修復(fù)制度方案的通知》（國(guó)辦發(fā)[2016]89號(hào)）文件，規(guī)定要加快建立系統(tǒng)完整的濕地保護(hù)修復(fù)制度；2017年2月，中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》（廳字[2017]2號(hào)）文件，提出明確生態(tài)保護(hù)紅線可保護(hù)的濕地、草原、森林等生態(tài)系統(tǒng)數(shù)量，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線；2017年10月，黑龍江省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)黑龍江省濕地保護(hù)修復(fù)工作實(shí)施方案的通知》（黑政辦規(guī)[2017]61號(hào)）文件，對(duì)全省濕地保護(hù)修復(fù)工作制定了具體的實(shí)施方案，明確了總體布局和目標(biāo)任務(wù)。如何在生態(tài)保護(hù)和資源使用方面找到平衡，做到在保護(hù)生態(tài)中開(kāi)發(fā)資源，在開(kāi)發(fā)資源中保護(hù)濕地生態(tài)，是油氣田企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)考慮解決的問(wèn)題。

二、濕地劃定規(guī)模及特點(diǎn)

1.濕地劃定規(guī)模

根據(jù)國(guó)務(wù)院《濕地保護(hù)制度修復(fù)方案》，國(guó)家實(shí)行濕地面積總量管控，到2020年，全國(guó)濕地面積不低于8億畝，其中，自然濕地面積不低于7億畝，新增濕地面積300萬(wàn)畝，濕地保護(hù)率提高到50%以上。黑龍江省人民政府《關(guān)于印發(fā)黑龍江省生態(tài)環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃的通知》（黑政發(fā)[2016]47號(hào)）文件規(guī)定，到2020年，黑龍江省濕地保有量不低于556萬(wàn)公頃，約占全國(guó)濕地總量的10.42%。《黑龍江省濕地名錄》顯示，黑龍江全省已劃定濕地面積556萬(wàn)公頃，占全省國(guó)土面積的11.8%，包括沼澤、河流、湖泊和人工濕地等4大濕地類型，其中沼澤濕地面積427萬(wàn)公頃，河流濕地75萬(wàn)公頃，湖泊濕地35萬(wàn)公頃，人工濕地19萬(wàn)公頃，濕地中還包括全省已建立的138處濕地自然保護(hù)區(qū)，72處濕地公園和9處濕地保護(hù)小區(qū)。

2.濕地劃定特點(diǎn)

從黑龍江省劃定濕地情況看，一是濕地等級(jí)多樣，依據(jù)生態(tài)區(qū)位、生態(tài)系統(tǒng)功能和生物多樣性，濕地劃分為國(guó)家重要濕地（含國(guó)際重要濕地）、地方重要濕地和一般濕地；二是濕地類型多樣，面積8公頃（含8公頃）以上的湖泊濕地、沼澤濕地、人工濕地以及寬度10米以上，長(zhǎng)度5公里以上河流濕地等均被劃定為濕地范圍；三是濕地范圍擴(kuò)大，黑龍江省劃定濕地總量達(dá)556萬(wàn)公頃，尤其是以前未被列為濕地的部分土地也被界定為濕地范疇，如大慶油田具有土地使用權(quán)的果五泡、乘風(fēng)湖等103個(gè)斑塊被劃為濕地，面積達(dá)2.38萬(wàn)公頃；四是礦權(quán)范圍內(nèi)濕地比重大，在大慶市轄區(qū)內(nèi)，已劃定濕地涉及大慶油田33個(gè)采礦權(quán)，濕地斑塊達(dá)757個(gè)，濕地面積達(dá)22.48萬(wàn)公頃，占礦權(quán)面積22.09%，占大慶市劃定濕地面積45.16%。

三、濕地保護(hù)對(duì)油氣田開(kāi)發(fā)建設(shè)的影響

1.油田探明可采儲(chǔ)量開(kāi)發(fā)受到限制

目前，國(guó)家正在組織開(kāi)展生態(tài)紅線劃定工作，生態(tài)保護(hù)紅線原則上按禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。嚴(yán)禁不符合主體功能定位的各類開(kāi)發(fā)活動(dòng)，嚴(yán)禁任意改變用途。對(duì)自然保護(hù)區(qū)的力度也在加強(qiáng)，要求探礦權(quán)、采礦權(quán)依法退出自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)，嚴(yán)格禁止社會(huì)資本進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)探礦，保護(hù)區(qū)內(nèi)探明的礦產(chǎn)只能作為國(guó)家戰(zhàn)略儲(chǔ)備資源，上述規(guī)定將使油氣田企業(yè)已探明可采儲(chǔ)量今后開(kāi)發(fā)生產(chǎn)受到限制。如2018年，大慶油田擬建區(qū)塊中有近1300口井位于濕地內(nèi)，若不能順利開(kāi)工建設(shè)，將影響原油產(chǎn)量64.81萬(wàn)噸，測(cè)算產(chǎn)值達(dá)24.42億元。

2.項(xiàng)目施工建設(shè)開(kāi)始時(shí)間需要后延

受地下油藏發(fā)育條件不確定性的影響，油氣田企業(yè)一直采取滾動(dòng)模式開(kāi)發(fā)油氣資源。國(guó)家考慮油氣開(kāi)發(fā)的特殊性，給予了“先臨時(shí)、后永久”的優(yōu)惠用地政策，油田先辦理臨時(shí)用地手續(xù)，后進(jìn)行施工建設(shè)，再最終辦理永久用地手續(xù)，有效規(guī)避了由于鉆遇尖滅區(qū)、水淹層等原因?qū)е碌乃魍恋責(zé)o法利用的問(wèn)題。生態(tài)保護(hù)紅線劃定后，按照規(guī)定，項(xiàng)目建設(shè)需要調(diào)整的，須由省級(jí)政府組織論證，提出調(diào)整方案，經(jīng)國(guó)家環(huán)保部、發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門提出審核意見(jiàn)，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，導(dǎo)致油氣田企業(yè)辦理審批手續(xù)所需時(shí)間進(jìn)一步延長(zhǎng)，對(duì)已經(jīng)運(yùn)行多年的滾動(dòng)開(kāi)發(fā)模式產(chǎn)生影響，由于東北地區(qū)黃金施工期較短，將直接影響當(dāng)年基本建設(shè)工程正常開(kāi)工建設(shè)。

3.濕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題影響手續(xù)審批

按照征占用濕地施行“先補(bǔ)后占，占補(bǔ)平衡”的原則，油氣田開(kāi)發(fā)項(xiàng)目占用濕地時(shí)，需要油氣田企業(yè)自行完成濕地占補(bǔ)平衡工作。一是目前濕地占補(bǔ)平衡僅停留在政策要求層面，國(guó)家和地方林業(yè)主管部門并未制定濕地占補(bǔ)平衡具體操作性文件；二是根據(jù)以往實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡的經(jīng)驗(yàn)，油氣田企業(yè)完成濕地占補(bǔ)平衡，需要與地方政府及國(guó)土、林業(yè)等多個(gè)業(yè)務(wù)主管部門共同配合完成，相關(guān)的配套性政策文件不健全，地方業(yè)務(wù)主管部門沒(méi)有可供執(zhí)行的操作流程和規(guī)定；三是國(guó)家和地方林業(yè)主管部門目前還未建立補(bǔ)充濕地儲(chǔ)備庫(kù)，企業(yè)不能采取購(gòu)買指標(biāo)方式完成濕地占補(bǔ)平衡。若無(wú)法解決濕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題，油氣項(xiàng)目占用濕地審批工作將會(huì)受到影響，進(jìn)而影響項(xiàng)目建設(shè)正常開(kāi)展。

四、解決措施建議

1.源頭控制，降低占用規(guī)模理順審批渠道

油氣田企業(yè)應(yīng)將企業(yè)發(fā)展融入到國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)中，在源頭上控制占用濕地規(guī)模，采取優(yōu)化項(xiàng)目選址、建設(shè)叢式井場(chǎng)、聯(lián)合建站、管線同溝鋪設(shè)等多項(xiàng)集約節(jié)約用地措施，減少項(xiàng)目用地點(diǎn)源和規(guī)模，尤其是占用濕地規(guī)模，以減輕用地手續(xù)辦理工作量，降低投資強(qiáng)度。同時(shí)，積極主動(dòng)與各級(jí)政府業(yè)務(wù)主管部門結(jié)合，將油田的建設(shè)規(guī)劃與濕地規(guī)劃等相融合，找到契合點(diǎn)，確定油氣項(xiàng)目紅線邊界，以避免不必要的設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)與各級(jí)政府及國(guó)土、林業(yè)等主管部門關(guān)系，建立起良好的溝通問(wèn)題解決機(jī)制，獲得政府領(lǐng)導(dǎo)及主管部門的理解和支持，為順利用地創(chuàng)造條件。

2.多措并舉，控制油氣開(kāi)發(fā)影響生態(tài)程度

隨著油氣田開(kāi)發(fā)建設(shè)的不斷深入，油氣田企業(yè)油水井?dāng)?shù)逐年增多，生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，應(yīng)積極推行無(wú)污染作業(yè)和施工，實(shí)現(xiàn)原油不落地、污水不外排。一是控油，對(duì)生產(chǎn)作業(yè)井全部采取鋪設(shè)防滲布，安裝污水回收裝置等環(huán)保措施，實(shí)現(xiàn)清潔化作業(yè)，做到原油不落地；二是控水，建設(shè)全密閉的集輸工藝流程，處理污水全部回注油層，實(shí)現(xiàn)含油污泥的無(wú)害化處理和資源化循環(huán)利用，做到污水不外排；三是控電，采取立體節(jié)能措施，在油田開(kāi)發(fā)的油藏工程、采油工程、地面工程等三大系統(tǒng)中開(kāi)展節(jié)能管理，降低用電消耗量；四是控氣，大力推行低溫集輸技術(shù)，降低生產(chǎn)伴熱資源消耗，推廣鉆井柴油發(fā)電改為工業(yè)電網(wǎng)供電模式，減少?gòu)U氣排放量。

3.積極攻關(guān)，爭(zhēng)取占補(bǔ)平衡過(guò)渡支持政策

從目前國(guó)家保護(hù)生態(tài)環(huán)境政策形勢(shì)和執(zhí)行力度可以研判，濕地占補(bǔ)平衡政策將會(huì)堅(jiān)定不移地執(zhí)行下去，在這樣的背景下，油氣田企業(yè)應(yīng)積極向政府及業(yè)務(wù)主管部門匯報(bào)所遇困難，爭(zhēng)取獲得支持，推動(dòng)濕地占補(bǔ)平衡管理辦法加快出臺(tái)，便于企業(yè)操作和執(zhí)行。同時(shí)，由于濕地占補(bǔ)平衡政策的制定和出臺(tái)都需要時(shí)間，政策出臺(tái)后，油氣田企業(yè)按照管理辦法實(shí)施濕地占補(bǔ)平衡也需要一定時(shí)間，在油田產(chǎn)能建設(shè)不能停下的情況下，應(yīng)爭(zhēng)取國(guó)家或省政府給予一定時(shí)間的緩沖期，爭(zhēng)取占補(bǔ)平衡過(guò)渡期支持政策，采取“由油田作出承諾，待具體操作辦法出臺(tái)后及時(shí)完成占補(bǔ)平衡義務(wù)”的方式，先保證油田產(chǎn)能項(xiàng)目占用濕地需求。

4.努力爭(zhēng)取，縮小礦權(quán)范圍劃定濕地規(guī)模

從目前濕地劃定情況看，既有位于油田具有使用權(quán)的土地上，也有處于油田采礦權(quán)范圍內(nèi)油田不具有土地使用權(quán)的區(qū)域，將在一定程度上影響油氣資源開(kāi)采。目前，各級(jí)政府部門正在組織實(shí)施城市空間規(guī)劃編制工作，這為調(diào)整濕地劃定范圍提供了機(jī)遇，油氣田企業(yè)應(yīng)向各級(jí)政府積極爭(zhēng)取，從支持企業(yè)發(fā)展需要的角度出發(fā)，在國(guó)家和省濕地保護(hù)政策允許的情況下，將濕地生態(tài)紅線范圍與油田礦權(quán)范圍進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，把采礦權(quán)范圍內(nèi)的部分濕地從省濕地名錄中調(diào)出，實(shí)現(xiàn)油氣資源開(kāi)發(fā)與城市空間規(guī)劃的充分優(yōu)化結(jié)合，為企業(yè)爭(zhēng)取更多的生存和發(fā)展空間。