王釗 譚建湘

摘 要：借鑒激勵理論研究廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的理論基礎(chǔ)、具體辦法、實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施程序與主體責(zé)任。從實(shí)施效果來看，財(cái)政補(bǔ)貼措施有效提升了廣州市公共體育場館公益性開放的服務(wù)效率，也符合國家政策的發(fā)展方向。研究認(rèn)為：廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼措施的成功經(jīng)驗(yàn)包括健全體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的政策保障，建立財(cái)政補(bǔ)貼的統(tǒng)一管理體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，做好財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督管理和規(guī)范引導(dǎo)工作，逐步完善和創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼措施4個(gè)方面。

關(guān) 鍵 詞：公共體育場館；公益性開放；財(cái)政補(bǔ)貼；激勵理論

中圖分類號：G80-05 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1006-7116（2018）06-0073-06

Abstract： By referring to the stimulation theory， the authors studied the theoretical foundation， specific methods， implementation standards， implementation procedures and subject responsibilities with respect to financial subsidies for the public welfare opening of public sports venues in Guangzhou. From the perspective of implementation effect， financial subsidy measures effectively improved the service efficiency of the public welfare opening of public sports venues in Guangzhou， and are in conformity with the national policy development direction. The authors concluded that the successfully experience of financial subsidy measures for the public welfare opening of public sports venues in Guangzhou include such 4 aspects as completing policy assurance for financial subsidies for the public welfare opening of sports venues， establishing a unified financial subsidy management system and evaluation standards， doing a good job in financial subsidy supervision management and standardized guidance， and gradually perfecting and innovating on financial subsidy measures.

Key words： public sports venue；public welfare opening；financial subsidy；stimulation theory

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾已成為社會的主要矛盾。這一主要矛盾也體現(xiàn)在人民對公共體育場館的需求與公共體育場館服務(wù)供給不足上。公共體育場館指國家投資或籌集社會資金興建的，屬國家各級體育行政部門管理的，用于開展社會體育活動，滿足廣大群眾進(jìn)行體育鍛煉或觀賞運(yùn)動競技以及運(yùn)動員訓(xùn)練、競賽需求的體育活動場所[1]。長期以來，公共體育場館主要是以經(jīng)營性開放的形式為群眾提供健身服務(wù)，但在全民健身上升為國家戰(zhàn)略的背景下，要求公共體育場館在經(jīng)營性開放之外，以免費(fèi)或低收費(fèi)的方式向社會群眾提供公益性開放，培育和滿足群眾參加體育健身的需求。廣州市在亞運(yùn)會后就著手公共體育場館對群眾公益性開放的嘗試，是國內(nèi)最早出臺財(cái)政補(bǔ)貼措施提高公共體育場館公益性開放服務(wù)效率的城市。因此，廣州市的成功經(jīng)驗(yàn)可為體育公共服務(wù)理論創(chuàng)新和國內(nèi)其他城市的實(shí)踐應(yīng)用提供較好的借鑒作用。

1 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的背景

六運(yùn)會、九運(yùn)會和亞運(yùn)會3次重大賽事的舉辦，不僅為廣州市留下了豐富的體育遺產(chǎn)，也逐步完善了體育場館設(shè)施條件。為破解廣州市體育場館賽后利用效率與效益問題，2011年6月廣州市專門制定《廣州市亞運(yùn)場館賽后利用總體方案》，提出公共體育場館從滿足競賽需求轉(zhuǎn)移到提供全民健身服務(wù)上來，著力增強(qiáng)公共服務(wù)功能[2]。隨后，廣州市持續(xù)頒布《廣州市體育惠民總體方案》《廣州市全民健身?xiàng)l例》等一系列措施和政策，通過公共體育場館免費(fèi)、低收費(fèi)的方式向群眾公益性開放，力圖用公共體育設(shè)施為市民提供優(yōu)質(zhì)、豐富的體育公共服務(wù)。根據(jù)相關(guān)政策要求，廣州市公共體育場館日常開放時(shí)間不得少于12小時(shí)，其中公益性開放每天優(yōu)惠2小時(shí)、免費(fèi)2小時(shí)[3]。

廣州市公共體育場館公益性開放時(shí)段分為忙時(shí)和閑時(shí)兩類，忙時(shí)是指工作日16：00～22：00的時(shí)段以及節(jié)假日的全天開放時(shí)間，閑時(shí)就是指忙時(shí)之外的其他時(shí)段。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市公共體育場館公益性開放的時(shí)段以閑時(shí)為主。2016年市屬22家體育場館公益性開放時(shí)間超過18萬小時(shí)，占總開放時(shí)間45.47%；公益性開放服務(wù)人次超過240萬人次，占總進(jìn)場人數(shù)55.95%。隨著公益性開放服務(wù)人次和服務(wù)時(shí)間的增加，導(dǎo)致公共體育場館的能耗、人員等經(jīng)濟(jì)成本增長。所以如何激勵公共體育場館持續(xù)做好公共服務(wù)供給，是廣州市亟需破解的難題。雖然廣州市已出臺相關(guān)政策并明確通過財(cái)政補(bǔ)貼的形式予以一定的補(bǔ)償，以此提高體育公共服務(wù)供給效率，但苦于缺乏具體的補(bǔ)貼措施，使其難以實(shí)施。廣州市財(cái)政部門也提出傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼方式，由于缺乏合理依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以撥付經(jīng)費(fèi)。在此背景下，2013年廣州市針對公共體育場館公益性開放財(cái)政資金補(bǔ)貼措施進(jìn)行研制。

2 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的理論運(yùn)用

公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼需要破解的核心問題在于通過合理的補(bǔ)貼措施和標(biāo)準(zhǔn)，在政府與公共體育場館之間建立新型的市場關(guān)系，體現(xiàn)公共體育場館公益性開放的綜合績效，著力提高公共體育場館公益性開放服務(wù)效率?，F(xiàn)有研究表明，可采用財(cái)政直接撥款、發(fā)放優(yōu)惠券或憑單制度補(bǔ)貼的公共服務(wù)補(bǔ)貼措施，但都僅局限于理論探討，可操作性不強(qiáng)。

早在19世紀(jì)90年代瑞典經(jīng)濟(jì)學(xué)家維克塞爾（Knut Wicksell）就從激勵的角度審視公共產(chǎn)品的配置問題，他認(rèn)為隨著消費(fèi)者數(shù)量增加，公共產(chǎn)品的供給過程存在嚴(yán)重的激勵問題[4]。在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，激勵理論已被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。在公共服務(wù)領(lǐng)域，當(dāng)公共產(chǎn)品的供給主體與資金管理者之間形成了一種“委托-代理關(guān)系”，這種“委托-代理關(guān)系”就存在激勵問題。進(jìn)入20世紀(jì)以來，學(xué)術(shù)界從不同角度對激勵理論應(yīng)用于公共產(chǎn)品的有效供給展開討論。從利益角度切入激勵理論，弗雷德里克·泰勒（Frederick Taylor）提出用“金錢激勵”，哈佛大學(xué)教授麥克利蘭（David·C·McClelland）強(qiáng)調(diào)“成就激勵”以及羅伯特·豪斯（Robert J. House）的“綜合激勵”[5]，其實(shí)質(zhì)都是通過資金支付標(biāo)準(zhǔn)和措施滿足員工自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的問題。由于事業(yè)單位自身的組織、價(jià)值和運(yùn)行方式特殊性，決定了傳統(tǒng)的事業(yè)預(yù)算補(bǔ)貼方式難以建立起激勵方案。泰若勒（Tirole）從組織激勵角度認(rèn)為，公共部門提供服務(wù)的激勵作用有限，其主要原因是難以準(zhǔn)確體現(xiàn)人員業(yè)績和缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)[6]。公共體育場館事業(yè)體制對其公益性開放服務(wù)的激勵作用有限，又缺乏財(cái)政補(bǔ)貼的具體辦法和標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致難以衡量公益性服務(wù)供給過程中的經(jīng)濟(jì)成本，從而導(dǎo)致服務(wù)效率普遍低下。普倫德加斯特（Prendergast）從服務(wù)反饋角度，通過考察消費(fèi)者投訴對公務(wù)員的激勵作用，認(rèn)為消費(fèi)者對公共服務(wù)和公共物品質(zhì)量不滿并進(jìn)行投訴，這有利于對公共部門和公務(wù)員形成激勵[7]。這也反映了在公共體育場館公益性開放補(bǔ)貼實(shí)施過程中，體現(xiàn)消費(fèi)者的反饋機(jī)制也是十分必要的。

廣州市大多數(shù)公共體育場館屬于事業(yè)單位性質(zhì)，由于制度性缺陷本身就存在員工服務(wù)意識不足、積極性不強(qiáng)的問題。尤其在公共體育場館公益性開放過程中，缺乏合理的補(bǔ)貼措施，場館服務(wù)工作量增大和運(yùn)行成本難以測算，導(dǎo)致公益性開放服務(wù)效率較低。目前，公共體育場館的公益性開放還處在較低水平，主要方式是對群眾健身免費(fèi)、低收費(fèi)開放為主，公益性開放機(jī)制有待完善。長期以來以財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼方式為主，由于缺乏客觀性和標(biāo)準(zhǔn)化，難以體現(xiàn)其績效。從公共組織角度分析，公益性開放任務(wù)增加了場館的運(yùn)營成本，傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算補(bǔ)貼方式難以體現(xiàn)場館的服務(wù)成本和個(gè)人價(jià)值。因此，公共體育場館人員公益性開放服務(wù)的積極性不高，效率低下。從服務(wù)質(zhì)量的角度分析，群眾是享受體育場館公共服務(wù)的受惠者，也是反饋者，補(bǔ)貼核算未能與群眾滿意度結(jié)合，不能體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量。因此，通過合理的財(cái)政補(bǔ)貼方式和措施體系，既客觀上體現(xiàn)體育場館實(shí)際成本，又將服務(wù)質(zhì)量納入補(bǔ)貼考核，激勵組織和個(gè)人提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，從而達(dá)到提升公益性開放服務(wù)水平的目的。

3 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的指導(dǎo)思想和基本原則

3.1 指導(dǎo)思想

為貫徹落實(shí)《廣州市全民健身實(shí)施計(jì)劃》《廣州亞運(yùn)場館賽后利用總體方案》和《廣州市體育設(shè)施向社會開放管理辦法》的政策要求，加強(qiáng)公共體育服務(wù)體系建設(shè)，滿足人民群眾日益增長的體育需求，充分發(fā)揮公共體育場館保障人民群眾參加體育健身活動權(quán)益的重要作用，通過政府財(cái)政補(bǔ)貼提高公共體育場館公益性開放的服務(wù)效率，保障人民群眾基本體育需求，豐富人民群眾精神文化生活，形成健康的生活方式，促進(jìn)社會和諧進(jìn)步。

3.2 基本原則

1）科學(xué)性原則。

為體現(xiàn)廣州市公共體育場館公益性開放補(bǔ)貼措施的合理性、客觀性，補(bǔ)貼指標(biāo)的選擇、數(shù)據(jù)的收集、補(bǔ)貼的方法都要建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，充分考慮補(bǔ)貼措施的科學(xué)性、數(shù)據(jù)收集的及時(shí)性、測試方法的有效性、測算程序的合理性。

2）真實(shí)性原則。

真實(shí)性原則是指補(bǔ)貼方式應(yīng)當(dāng)以體育場館公益性開放服務(wù)內(nèi)容、項(xiàng)目、服務(wù)群體為依據(jù)，如實(shí)地反映開放時(shí)間、服務(wù)場次、受益人次、服務(wù)質(zhì)量等因素，客觀測算補(bǔ)貼費(fèi)用，做到內(nèi)容真實(shí)、數(shù)字準(zhǔn)確、資料可靠。

3）操作性原則。

補(bǔ)貼措施不能僅從理論上的最優(yōu)化出發(fā)，還應(yīng)考慮到體育場館公益性開放的實(shí)際情況、政府財(cái)政補(bǔ)貼的程序、體育部門監(jiān)管的手段等因素，力求客觀、全面評價(jià)與體育場館經(jīng)營管理相關(guān)的所有行為。從體育場館的實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)區(qū)別對待、分類實(shí)施，核算手段、方法簡便易行，便于實(shí)施。

4）一貫性原則。

一貫性原則是補(bǔ)貼的方法、標(biāo)準(zhǔn)和程序，不得隨意變更，原則上是對公共體育場館公益開放的成本實(shí)施補(bǔ)貼。要求體育部門、財(cái)政部門盡可能采用較為穩(wěn)定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼程序，便于體育場館公益性開放的橫向比較和縱向比較，但并不否認(rèn)因市場因素變動對補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼程序作適當(dāng)調(diào)整。

4 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的具體辦法

4.1 財(cái)政補(bǔ)貼具體辦法的提出

補(bǔ)貼的具體辦法是指計(jì)算最終政府補(bǔ)貼金額的方法。廣州市公共體育場館公益性開放過程中形成了公共體育場館生產(chǎn)服務(wù)和消費(fèi)者享受服務(wù)的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，故財(cái)政補(bǔ)貼具體辦法主要也是圍繞生產(chǎn)和消費(fèi)兩端展開。在市場消費(fèi)前提下，群眾進(jìn)入體育場館享受健身服務(wù)的前提是購買門票或支付場租，門票就是消費(fèi)者與公共體育場館之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系的憑證，也是群眾單次健身消費(fèi)的實(shí)際費(fèi)用。因此，從群眾健身消費(fèi)的角度可以采用門票補(bǔ)貼或健身卡補(bǔ)貼兩種具體辦法。反之，從服務(wù)生產(chǎn)的角度，對公共體育場館生產(chǎn)公益性開放服務(wù)的實(shí)際成本予以貼補(bǔ)，可采用實(shí)際成本補(bǔ)貼或綜合成本補(bǔ)貼兩類方法。

1）票價(jià)補(bǔ)貼法。

廣州市公共體育場館公益性開放主要是以免費(fèi)、低收費(fèi)的形式提供公益服務(wù)，而消費(fèi)者參加全民健身通常以購買門票的方式進(jìn)入公共體育場館。在公益性開放補(bǔ)貼過程中，可以考慮對消費(fèi)者的門票消費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，這種直接補(bǔ)貼到個(gè)人消費(fèi)的方法可以實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政經(jīng)費(fèi)使用的最大效應(yīng)。該類核算方法的最大優(yōu)點(diǎn)，就是可以根據(jù)體育場館公益性開放的實(shí)際服務(wù)人數(shù)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼，而且可以將財(cái)政補(bǔ)貼的經(jīng)費(fèi)直接落實(shí)到個(gè)人。但是門票價(jià)格包括成本和利潤兩個(gè)指標(biāo)，又難以劃分清楚，而財(cái)政補(bǔ)貼的核心是成本補(bǔ)貼。因此，有必要設(shè)立一個(gè)“財(cái)政折扣”指標(biāo)進(jìn)行完善。具體辦法如下：補(bǔ)貼金額=（免費(fèi)開放補(bǔ)貼+優(yōu)惠開放補(bǔ)貼）×財(cái)政折扣，免費(fèi)開放補(bǔ)貼=正常票價(jià)×人次（或場次），優(yōu)惠開放補(bǔ)貼=正常票價(jià)×人次（或場次）×價(jià)格下調(diào)幅度。

然而，票價(jià)補(bǔ)貼法也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)：第一，體育場館全民健身開放門票價(jià)格一般是由成本和利潤兩部分構(gòu)成，而財(cái)政資金補(bǔ)貼主要是以成本貼補(bǔ)為主，所以如何通過財(cái)政折扣把握好補(bǔ)貼的尺度，有一定的難度；第二，在公益性開放過程中，如何對公共體育場館實(shí)際服務(wù)人次進(jìn)行監(jiān)管、避免體育場館虛報(bào)人數(shù)，也存在一定的難度。

2）健身卡補(bǔ)貼法。

健身卡補(bǔ)貼法主要是考慮將公共體育場館公益性開放與市場開放兩個(gè)服務(wù)體系分離，使其互不干擾。通過場館公益性開放項(xiàng)目、場館數(shù)量、接待人次等情況，編制相應(yīng)數(shù)量的體驗(yàn)卡、健身卡，對群眾定點(diǎn)發(fā)放并根據(jù)體驗(yàn)卡使用和回收情況給予補(bǔ)貼。健身卡、體驗(yàn)卡通常以折扣優(yōu)惠券的形式提供，可按照體育場館周邊社區(qū)人口的比例印發(fā)。這種補(bǔ)貼方式可以讓大多數(shù)公眾尤其是弱勢群體優(yōu)先享受體育場館的公共服務(wù)，并且便于對服務(wù)的運(yùn)作過程進(jìn)行監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)。目前，浙江慈溪學(xué)校體育場館已采用健身卡核算公共服務(wù)的數(shù)量，并取得了一定的成效[8]。此外，蘇州也推出“陽光健身卡”服務(wù)，持卡群眾已超過7萬多人，定點(diǎn)開放服務(wù)場館近100個(gè)。實(shí)踐證明，這種核算方式具有可行性和操作性，可在大范圍長期推廣。但是在實(shí)際操作過程中，可能會存在拿到健身卡的人不一定來體育場館健身，而真正熱愛運(yùn)動的人拿不到健身卡的問題。

3）實(shí)際成本補(bǔ)貼法。

實(shí)際成本法是從公共體育場館公益性開放服務(wù)生產(chǎn)的角度出發(fā)，對其公益性開放的成本實(shí)施補(bǔ)貼。這補(bǔ)貼方式首先要明確公共體育場館公益性開放過程的成本構(gòu)建因素，再提出具有操作性的補(bǔ)貼方式。體育場館提供公益性開放過程中成本項(xiàng)目眾多，通過與各場館高層管理人員、體育行政管理人員的訪談，建議將水、電、氣、人工（非在編人員）、清潔、安?；蚝牟?大項(xiàng)成本納入測算指標(biāo)，最終補(bǔ)貼費(fèi)用為各項(xiàng)成本之和。實(shí)際成本補(bǔ)貼的客觀性較強(qiáng)，但其成本測算和計(jì)量的工作較為繁重，特別是公共體育場館社會服務(wù)過程中具有經(jīng)營性開放和公益性開放的二重性，因此如何剝離出公益性開放的實(shí)際成本存在一定的難度。

4）綜合成本補(bǔ)貼法。

綜合成本補(bǔ)貼法是在實(shí)際成本補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，結(jié)合公益性開放的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)一步完善補(bǔ)貼措施。在補(bǔ)貼實(shí)施過程中，既要考慮體育場館公益性開放的成本因素，又要考慮公益性開放的質(zhì)量因素，能較好體現(xiàn)補(bǔ)貼方法的合理性，也能促進(jìn)體育場館公共服務(wù)質(zhì)量的提升。若體育場館公益性開放服務(wù)質(zhì)量優(yōu)秀，可以在補(bǔ)貼基礎(chǔ)上給予體育場館單位一定的獎勵；反之，若服務(wù)質(zhì)量不合格則可進(jìn)行一定的懲罰，這種核算方法的目的是促進(jìn)體育場館提高服務(wù)水平和質(zhì)量。根據(jù)專家研討意見，可根據(jù)制定公益性開放標(biāo)準(zhǔn)或服務(wù)滿意度對服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行評分，體育場館公益性開放的質(zhì)量系數(shù)取值區(qū)間為（-10%<質(zhì)量系數(shù)<10%）。質(zhì)量系數(shù)取值區(qū)間可以根據(jù)評分結(jié)果確定，評分結(jié)果可分為5個(gè)等級：優(yōu)秀（90≤A≤100）、良好（76≤B<90）、合格（60≤C<76）、較差（30≤D<60）、差（0≤D<30），質(zhì)量系數(shù)取值分別對應(yīng)為0.08≤質(zhì)量系數(shù)≤0.1、0.04≤質(zhì)量系數(shù)<0.08、0≤質(zhì)量系數(shù)<0.04、-0.05≤質(zhì)量系數(shù)<0、-0.10≤質(zhì)量系數(shù)<-0.05。具體計(jì)算方法為：財(cái)政補(bǔ)貼金額=開放實(shí)際成本+開放實(shí)際成本×質(zhì)量系數(shù)。

4.2 財(cái)政補(bǔ)貼具體辦法的確定

上述4類補(bǔ)貼辦法，雖然都可以較好體現(xiàn)廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的指導(dǎo)思想和基本原則，但也各有利弊。票價(jià)補(bǔ)貼法在實(shí)施過程可能會存在公共體育場館夸大服務(wù)人次，獲取更多財(cái)政補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)；健身卡補(bǔ)貼法可能會存在健身卡發(fā)放與群眾健身需求信息不匹配的風(fēng)險(xiǎn)；實(shí)際成本補(bǔ)貼法可能會存在公益性開放服務(wù)質(zhì)量難以保障的風(fēng)險(xiǎn)。廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施過程中，不僅要考慮對實(shí)際成本進(jìn)行核算，更希望保障服務(wù)質(zhì)量。經(jīng)比較，廣州市主要采用的是綜合補(bǔ)貼法，并在其基礎(chǔ)上再次優(yōu)化，進(jìn)一步完善公益性開放服務(wù)質(zhì)量系數(shù)的確定。通過借鑒廣州市體育局制定的《廣州市體育系統(tǒng)公共體育場館管理服務(wù)水平評價(jià)方法》，通過對公共體育場館的服務(wù)水平評分體現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量差異，質(zhì)量系數(shù)可以根據(jù)對公共體育場館服務(wù)水平的最終評分確定。由于廣州市體育場館公益性開放措施主要包括免費(fèi)開放和優(yōu)惠開放，故核算成本主要考慮補(bǔ)貼金額是免費(fèi)時(shí)段成本、優(yōu)惠時(shí)段成本、場館服務(wù)質(zhì)量補(bǔ)扣金額3項(xiàng)總和，具體方法如下：（1）補(bǔ)貼金額（C）=免費(fèi)時(shí)段成本（C1）+優(yōu)惠時(shí)段成本（C2）+場館服務(wù)質(zhì)量補(bǔ)扣金額（C3）；（2）免費(fèi)時(shí)段補(bǔ)貼金額（C1）=單片（場）場地開放每小時(shí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)×開放場地?cái)?shù)量（N）×免費(fèi)開放時(shí)間（T1）；（3）優(yōu)惠時(shí)段補(bǔ)貼金額（C2）=單片（場）場地開放每小時(shí)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)×開放場地?cái)?shù)量（N）×優(yōu)惠開放時(shí)間（T2）×優(yōu)惠折扣（F）；（4）管理服務(wù)水平補(bǔ)扣金額（C3）=（免費(fèi)時(shí)段補(bǔ)貼金額+優(yōu)惠時(shí)段補(bǔ)貼金額）×體育場館管理服務(wù)水平系數(shù)（S）；公共體育場館服務(wù)質(zhì)量系數(shù)（S）取值范圍為-0.1～0.1之間。

5 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)、程序與責(zé)任

5.1 補(bǔ)貼實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是財(cái)政補(bǔ)貼額度計(jì)算的依據(jù)。在公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施過程中，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定是最為重要的環(huán)節(jié)，也是對不同運(yùn)動項(xiàng)目公益性開放成本的客觀體現(xiàn)。成本補(bǔ)貼是財(cái)政補(bǔ)貼的主要原則，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的確定主要是根據(jù)統(tǒng)計(jì)體育場館公益性開放的實(shí)際成本，并測算出每片場地單位時(shí)間開放成本。在制定具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過程中，首先，將體育場館單位時(shí)間開放的成本簡化為每塊場地單位時(shí)間成本。其次，將不同體育場館同類運(yùn)動項(xiàng)目的場地時(shí)間開放成本匯總后，計(jì)算出該項(xiàng)目每片場地單位時(shí)間的平均成本。最后，根據(jù)市場因素、專家意見對各項(xiàng)目的核算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)際調(diào)整。通過廣州市體育局、公共體育場館管理人員、體育場館領(lǐng)域?qū)＜液褪胸?cái)政局專題研討，最終確定《廣州市公共體育場館惠民開放貼補(bǔ)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)》。在實(shí)際操作過程中，公共體育場館地段、設(shè)備新舊、規(guī)模等因素會影響公益性開放價(jià)格，但是區(qū)域能源成本、人工單位成本費(fèi)用相對穩(wěn)定，對公益性開放總成本影響不明顯，特別是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)既要考慮到體育場館個(gè)體差異，又要考慮到實(shí)施的一致性。因此，經(jīng)多次座談會討論，廣州市在實(shí)施過程中沒有將上述因素納入成本考慮范圍。

5.2 補(bǔ)貼實(shí)施程序

體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼措施實(shí)施程序是指從公共體育場館申報(bào)政府財(cái)政補(bǔ)貼至資金下?lián)艿娜^程。為保障補(bǔ)貼程序的合理性和規(guī)范性，根據(jù)《大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》和《廣州市體育設(shè)施向社會開放管理辦法》，參考政府購買公共服務(wù)的基本規(guī)范，結(jié)合廣州市實(shí)際情況提出補(bǔ)貼程序，具體如下：各公共體育場館單位向廣州市體育局報(bào)送當(dāng)年申報(bào)材料，廣州市體育局相關(guān)職能部門對各體育場館單位的申報(bào)材料進(jìn)行審核，廣州市體育局最終核定后上報(bào)市財(cái)政部門，最后經(jīng)廣州市財(cái)政局審批后列入公共體育場館年度財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算。由于財(cái)政本級撥付的要求，廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼對象主要是對22家市屬公共體育場館，同時(shí)也建議區(qū)屬公共體育場館參照本標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)貼。

5.3 實(shí)施主體責(zé)任

1）財(cái)政部門。

在公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施過程中，財(cái)政部門主要負(fù)責(zé)保障體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的資金。作為公共財(cái)政部門，不僅需要保證資金提供，還需要強(qiáng)化公益性開放補(bǔ)貼的資金管理，其具體責(zé)任如下：一是審核和匯總體育場館公益性開放的項(xiàng)目、內(nèi)容及補(bǔ)貼資金計(jì)劃，并納入部門年度預(yù)算；二是結(jié)合績效管理的要求，在制定年度補(bǔ)貼預(yù)算時(shí)，審核和確定年度體育場館公益性開放補(bǔ)貼的績效目標(biāo)、支付方式和考核辦法；三是根據(jù)財(cái)政資金使用和管理的要求，規(guī)范補(bǔ)貼資金管理，簡化補(bǔ)貼資金撥付程序，保證補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)足額、按時(shí)撥付；四是配合相關(guān)部門做好體育場館公益性開放補(bǔ)貼資金使用的監(jiān)督與評估工作。

2）體育行政部門。

在體育場館公益性開放補(bǔ)貼實(shí)施過程中，體育行政部門應(yīng)著重履行以下職能：一是制定體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼及資金管理的政策、措施；二是作為政府在體育公共服務(wù)領(lǐng)域的主管部門，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來制定體育場館公益性開放方案；三是積極培育社會體育場館承擔(dān)公益性開放服務(wù)，既包括營利性機(jī)構(gòu)，也包括非營利性機(jī)構(gòu)，促進(jìn)體育場館公共服務(wù)的主體多元化；四是對體育場館提交的公益性開放補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核，并報(bào)送財(cái)政部門；五是將體育場館公益性開放的服務(wù)監(jiān)管交由第三方非政府組織，引入服務(wù)競爭機(jī)制，由“生產(chǎn)者”變成“購買者”，并且進(jìn)行相應(yīng)的指導(dǎo)與監(jiān)督管理；六是對體育場館公益性開放質(zhì)量和實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)管。

3）公共體育場館。

公共體育場館是公共服務(wù)具體的生產(chǎn)者，也是公益性開放的具體實(shí)施者，既要實(shí)現(xiàn)政府的公共服務(wù)要求，又要使群眾滿意。體育場館在提供公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼過程中應(yīng)該承擔(dān)以下任務(wù)：一是根據(jù)體育場館的資源和特點(diǎn)，生產(chǎn)群眾需要的公共服務(wù)產(chǎn)品并保障公益性開放質(zhì)量；二是根據(jù)體育行政部門制定的補(bǔ)貼政策和措施，測算體育場館公益性開放的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)；三是按要求將體育場館公益性開放所需補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)上報(bào)給體育行政部門；四是接受財(cái)政部門和體育行政部門對公益性開放質(zhì)量和資金的監(jiān)管。

6 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施結(jié)果與效果

6.1 實(shí)施的結(jié)果

國家財(cái)政部和國家體育總局于2014年頒布了《大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》，通過中央財(cái)政資金對體育部門所屬的體育館、體育場、游泳館等大型體育場館公益性開放實(shí)施補(bǔ)貼，旨在提高大型體育場館的開放效率和服務(wù)水平。該項(xiàng)措施的補(bǔ)貼對象包括2萬座以上體育場、3 000座以上體育館和1 500座以上游泳館等大型公共體育場館，補(bǔ)貼方式是根據(jù)大型公共體育場館座位數(shù)量分為甲、乙、丙3類實(shí)施分類補(bǔ)貼。2014—2017年，中央財(cái)政已累計(jì)安排補(bǔ)助資金35億元，其中2017年國家補(bǔ)貼資金達(dá)9.3億元，支持體育部門所屬1 257個(gè)大型體育場館公益性開放[9]。這說明廣州市開展公共體育場館公益性開放補(bǔ)貼措施的研究與國家通過財(cái)政補(bǔ)貼推動體育場館服務(wù)社會的整體思路是相吻合的。

廣州市公共體育場館公益性財(cái)政補(bǔ)貼措施的實(shí)施，既與國家體育總局、財(cái)政部頒發(fā)的《大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》補(bǔ)貼范圍一致，又不局限于大型體育場館；既考慮公共體育場館的服務(wù)成本，又結(jié)合服務(wù)質(zhì)量。在補(bǔ)貼措施實(shí)施過程中，為防止各場館單位虛報(bào)成本，體育行政部門采用現(xiàn)行財(cái)政制度，對各場館的年度開放成本實(shí)施監(jiān)控，保障補(bǔ)貼辦法的順利實(shí)施。在補(bǔ)貼效果的檢驗(yàn)過程中，采用與原財(cái)政預(yù)算制補(bǔ)貼下?lián)芙?jīng)費(fèi)對照的方法進(jìn)行檢驗(yàn)。2014年市屬體育系統(tǒng)公共體育場館惠民開放補(bǔ)貼下達(dá)經(jīng)費(fèi)753.5萬元，采用上述核算方法補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)總額為672.7萬元，體育行政部門、財(cái)政部門、公共體育場館單位也都認(rèn)為采用上述新的補(bǔ)貼措施更具合理性。因此，2014年起廣州市公共體育場館惠民開放補(bǔ)貼已按上述措施實(shí)施。

6.2 實(shí)施的效果

為全面掌握廣州市公共體育場館財(cái)政補(bǔ)貼措施實(shí)施的效果，本研究對市屬公共體育場館公益性服務(wù)的人次與時(shí)間進(jìn)行長期監(jiān)控。數(shù)據(jù)顯示，市屬公共體育場館公益性開放的服務(wù)人次和服務(wù)時(shí)間整體呈增長趨勢。其中2013—2015年，公益性開放服務(wù)人次和服務(wù)時(shí)間均呈明顯增長趨勢，說明財(cái)政補(bǔ)貼措施實(shí)施以后對廣州市公共體育場館公益性開放服務(wù)效率的推動作用明顯。但是，2015—2017年的數(shù)據(jù)顯示，在公益性開放時(shí)間相對穩(wěn)定的條件下公益性開放服務(wù)的人次呈現(xiàn)輕微下降的趨勢，說明廣州市群眾已不滿足于免費(fèi)、低收費(fèi)開放的服務(wù)模式，免費(fèi)、低收費(fèi)開放的服務(wù)供給模式面臨進(jìn)一步優(yōu)化和升級。今后從追求公益性開放服務(wù)數(shù)量要轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ψ?wù)內(nèi)容和質(zhì)量的追求，而建立在免費(fèi)、低收費(fèi)服務(wù)方式上的財(cái)政補(bǔ)貼措施也面臨進(jìn)一步創(chuàng)新。

7 廣州市公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施的啟示

7.1 健全體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的政策保障

完善的政策法規(guī)是體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼的有力保證，它可以規(guī)范雙方的職責(zé)，約束雙方的行為。一方面可以防止政府濫用權(quán)力，影響體育場館公益性開放服務(wù)的正常履行和市民享有公共服務(wù)的權(quán)利，另一方面又可以促使體育場館盡心盡力，優(yōu)質(zhì)高效地提供公共服務(wù)。相比法制較為健全的西方發(fā)達(dá)國家，我國在這方面表現(xiàn)出明顯的不足。目前從國家層面上只是2014年由國家財(cái)政部和國家體育總局聯(lián)合頒發(fā)了《大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金管理辦法》，對大型體育場館公益性開放資金補(bǔ)貼做出基本要求，補(bǔ)貼資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政共同承擔(dān)。建議有條件的城市體育部門和財(cái)政部門可聯(lián)合制定體育場館公益性開放補(bǔ)貼的辦法或措施。

7.2 建立財(cái)政補(bǔ)貼的統(tǒng)一管理體系和評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

各地公益性開放主是以公共體育場館為實(shí)施主體，但其規(guī)模、類型、條件差異性較大?？紤]到公益性開放的項(xiàng)目、內(nèi)容日益豐富，為提高開放和財(cái)政補(bǔ)貼的效率，建議有條件的城市可以成立區(qū)域性體育場館管理中心，對體育場館公共服務(wù)實(shí)施統(tǒng)一管理，制定統(tǒng)一的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及監(jiān)督機(jī)制等，可以破解因管理單位不同而造成的信息溝通不及時(shí)，以及核算標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不一致而造成的開放質(zhì)量不高等問題。

7.3 做好財(cái)政補(bǔ)貼監(jiān)督管理和規(guī)范引導(dǎo)工作

體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)施過程中可能會存在體育場館弄虛作假、服務(wù)質(zhì)量缺乏監(jiān)管的問題。為了保障公共體育場館公益性開放的財(cái)政補(bǔ)貼資金有效使用，需要對上述潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)避，建立監(jiān)管體系和服務(wù)規(guī)范，制定補(bǔ)貼流程和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格執(zhí)行以事定費(fèi)、以質(zhì)定價(jià)的補(bǔ)貼原則，更重要的是防止公共體育場館回到“等、靠、要”的“老路”。公益性開放補(bǔ)貼的目的是鼓勵體育場館服務(wù)社會，努力做好規(guī)范引導(dǎo)工作，促進(jìn)體育場館市場化經(jīng)營與公益性開放并重，提高綜合服務(wù)效益。

7.4 逐步完善和創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼措施

事物發(fā)展積累到一定階段必須轉(zhuǎn)向質(zhì)的提升，這是客觀規(guī)律的使然。當(dāng)前我國社會主要矛盾發(fā)生了變化，人民群眾對物質(zhì)文化生活提出了更高要求，對公共體育服務(wù)的內(nèi)容、模式、質(zhì)量的要求也日益增加。在國內(nèi)率先建立公共體育場館公益性開放財(cái)政補(bǔ)貼措施的廣州，也遇到高質(zhì)量創(chuàng)新發(fā)展的考驗(yàn)。財(cái)政補(bǔ)貼措施是建立在公共體育場館服務(wù)特定發(fā)展階段保障機(jī)制的基礎(chǔ)上，具有一定的局限性，所以必須隨著公共體育場館公益性開放服務(wù)的發(fā)展不斷創(chuàng)新和完善，否則會引起新的公共體育服務(wù)供需矛盾。只有根據(jù)公共體育場館公益性開放服務(wù)發(fā)展的客觀規(guī)律，逐步完善和創(chuàng)新財(cái)政補(bǔ)貼措施，才能真正構(gòu)建現(xiàn)代化公共體育服務(wù)供給機(jī)制。

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