劉蕊+方雷

摘 要：執(zhí)政黨功能會(huì)因國別和所處社會(huì)歷史環(huán)境差異而不斷變遷，只有將執(zhí)政黨功能置于本國現(xiàn)實(shí)政治場域和時(shí)代境遇中進(jìn)行考察才能對其有正確認(rèn)識(shí)。當(dāng)前，地方治理中的執(zhí)政黨功能發(fā)揮面臨著理論層面上的調(diào)適壓力和實(shí)踐層面上的整合困境?；趦?nèi)外雙重壓力，執(zhí)政黨對自身功能定位應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)不斷調(diào)適，在地方治理中要遵循全面深化改革的內(nèi)在邏輯，找準(zhǔn)集中表達(dá)地方公共利益、科學(xué)決策地方發(fā)展規(guī)劃、統(tǒng)合動(dòng)員地方多元力量、大力構(gòu)建地方治理格局的恰適定位。把地方黨組織嵌入到地方治理結(jié)構(gòu)之中，發(fā)揮聚合民意、創(chuàng)設(shè)政策、指揮協(xié)調(diào)和組織培育功能，才能更好地促進(jìn)執(zhí)政黨與國家、社會(huì)之間物質(zhì)、能量、信息交換，切實(shí)提升黨在地方治理中的功能績效。

關(guān)鍵詞：地方治理；執(zhí)政黨功能；結(jié)構(gòu)優(yōu)化；功能調(diào)適

中圖分類號(hào)：D267文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2018）01-0048-06

執(zhí)政黨作為治理國家的主體力量，其自身在治理過程中的角色定位是否準(zhǔn)確、功能發(fā)揮是否恰當(dāng)，直接關(guān)乎其執(zhí)政能力和執(zhí)政績效，關(guān)乎國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)前中國正處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)軌的“雙轉(zhuǎn)型”進(jìn)程中，地方社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和分配方式等領(lǐng)域都面臨著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的急劇轉(zhuǎn)型，社會(huì)力量日益分化和多元化。在轉(zhuǎn)型時(shí)期，執(zhí)政黨既面臨著理論視域上功能調(diào)適的內(nèi)在壓力，同時(shí)也面臨著地方治理實(shí)踐場域中的外在整合困境，基于理論和實(shí)踐內(nèi)外雙重壓力，執(zhí)政黨如何在地方多元共治格局中發(fā)揮自身作用，如何因時(shí)而進(jìn)、因事而化地主動(dòng)進(jìn)行自我革新，尋求組織嵌入最佳路徑以應(yīng)對不斷變化的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，已成為黨在地方治理中亟需解決的重要問題。

一、執(zhí)政黨功能調(diào)適：地方治理視域中的邏輯要義

戴維·伊斯頓認(rèn)為，政治系統(tǒng)具有對外部環(huán)境做出反應(yīng)的特殊適應(yīng)能力，“政治系統(tǒng)累積形成了借以對付其環(huán)境的大量機(jī)制，運(yùn)用這些機(jī)制它就可以調(diào)節(jié)自己的行為，改變自己的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。”[1]執(zhí)政黨作為國家政治生活中重要政治系統(tǒng)，面對處于變化中的執(zhí)政環(huán)境也會(huì)從結(jié)構(gòu)、功能等方面相應(yīng)做出回應(yīng)性調(diào)適。各國政黨執(zhí)政實(shí)踐也印證了執(zhí)政黨功能會(huì)因國別和其所處社會(huì)歷史環(huán)境差異而不斷變遷。分析執(zhí)政黨功能，只有將其置于本國現(xiàn)實(shí)理論場域和時(shí)代境遇中進(jìn)行考察才會(huì)發(fā)生作用。當(dāng)前，中國共產(chǎn)黨在地方治理中面臨著利益關(guān)系深入調(diào)整、政黨角色深度轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的變革，準(zhǔn)確把握地方治理視域中的邏輯要義是正確認(rèn)識(shí)執(zhí)政黨功能調(diào)適理論的前提。

宏觀上，在世界政治經(jīng)濟(jì)格局變幻大潮中，執(zhí)政黨都會(huì)因時(shí)代主題變遷和所處政治生態(tài)環(huán)境的不同，不斷進(jìn)行政黨功能的調(diào)適以提高執(zhí)政能力、鞏固執(zhí)政地位。目前各國執(zhí)政黨都面臨著如何進(jìn)行從善政到善治的治理轉(zhuǎn)型，面臨著如何調(diào)適政黨功能以迎接自身治理現(xiàn)代化過程中的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，因而沒有哪一個(gè)執(zhí)政黨其政黨功能會(huì)長期一成不變。順應(yīng)時(shí)代主題進(jìn)行政黨功能調(diào)適則政黨興；反之，遲滯于政黨功能調(diào)適則政黨衰。面對世界范圍內(nèi)政黨治理現(xiàn)代化趨勢，中國共產(chǎn)黨開始著手對政黨、政府、市場和社會(huì)之間的關(guān)系進(jìn)行重新審視和調(diào)整，以激發(fā)各治理主體活力釋放其巨大治理效能。思想觀念、體制機(jī)制、運(yùn)作方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型是中國共產(chǎn)黨政黨治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)，而在各項(xiàng)轉(zhuǎn)型中政黨功能調(diào)適則是政黨自身治理現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)的前提條件。政黨要實(shí)現(xiàn)自身治理現(xiàn)代化，就必須通過政黨自我變革，不斷調(diào)適政黨功能以適應(yīng)已經(jīng)發(fā)生變化的外部社會(huì)，抓住了中國共產(chǎn)黨政黨功能調(diào)適這一環(huán)節(jié)，就掌握了政黨治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵要素。因此，正確認(rèn)識(shí)世界范圍的政黨自身治理現(xiàn)代化趨勢是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政功能調(diào)適的邏輯前提。

中觀上，無論是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立和完善，還是地方治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代社會(huì)建構(gòu)，都離不開執(zhí)政黨對自身功能的調(diào)適。具有強(qiáng)大權(quán)威的政黨不僅是推動(dòng)國家治理體系現(xiàn)代化取得成功的關(guān)鍵，也是促進(jìn)社會(huì)政治秩序安定有序的保證。作為連接公民與公共權(quán)力之間橋梁的執(zhí)政黨，在普通公民與政府之間發(fā)揮著溝通協(xié)調(diào)作用，也是推進(jìn)社會(huì)整合的重要力量。這種溝通協(xié)調(diào)和整合作用從理論上正是地方治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展完善的必然要求。當(dāng)前學(xué)界所共識(shí)的地方治理結(jié)構(gòu)主要包括科層治理體系、市場治理結(jié)構(gòu)和網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)等，但這些治理結(jié)構(gòu)在地方治理中并不是獨(dú)立地發(fā)揮單一作用，而是在處理公共事務(wù)時(shí)同時(shí)并存發(fā)揮著協(xié)同治理的效用，這種協(xié)調(diào)治理結(jié)構(gòu)的效用發(fā)揮離不開執(zhí)政黨的統(tǒng)籌引導(dǎo)和協(xié)調(diào)。執(zhí)政黨在當(dāng)前地方治理視域中，應(yīng)逐步改變并摒棄“一元體制”時(shí)代傳統(tǒng)管制型的執(zhí)政功能，選擇依靠社會(huì)組織等其他主體的引導(dǎo)型功能定位，以增強(qiáng)執(zhí)政黨對社會(huì)回應(yīng)彈性，最終達(dá)致政黨和社會(huì)兩者之間的良性互動(dòng)。因此，地方治理結(jié)構(gòu)不斷完善的內(nèi)在要求是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政功能調(diào)適的邏輯起點(diǎn)。

微觀上，地方“參與式治理”“協(xié)商治理”等治理理念的蓬勃發(fā)展，倒逼執(zhí)政黨在治國理政地方實(shí)踐中要及時(shí)進(jìn)行政黨功能調(diào)適，轉(zhuǎn)變改革開放以來逐漸形成并相對定型的“重發(fā)展、輕治理”改革模式，以適應(yīng)公民參與地方公共政策設(shè)計(jì)與規(guī)劃的要求?！皡⑴c式治理”作為一種改善公共服務(wù)的機(jī)制和深化民主實(shí)踐的戰(zhàn)略選擇，是一種將公民吸納進(jìn)公共政策過程，來促進(jìn)公共協(xié)商以推進(jìn)國家治理轉(zhuǎn)型的新興治理模式。一些已經(jīng)采用“參與式治理”的發(fā)展中國家的治理經(jīng)驗(yàn)表明：參與式治理有助于在塑造透明、負(fù)責(zé)任、公平和效能政府中增進(jìn)國家合法性和滿足民眾日益增長的參與訴求[2]。及時(shí)進(jìn)行政黨功能調(diào)適，才能準(zhǔn)確把脈民眾日益高漲的參與熱情并合理消解政治參與中的非理性行為。另外，20世紀(jì)90年代興起的“協(xié)商治理”理念，對執(zhí)政黨功能調(diào)適也產(chǎn)生了重要影響?！皡f(xié)商治理”注重多元主體（政府、公民、私營企業(yè)等）之間的協(xié)商與對話，強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與公共事務(wù)的治理，以發(fā)揮各個(gè)主體的資源稟賦，達(dá)致提高治理效能之目的。這些新興的地方治理理念都指向多中心治理方式，這就內(nèi)在要求執(zhí)政黨在地方治理中必須發(fā)揮好政治領(lǐng)導(dǎo)和指揮協(xié)調(diào)作用。只有執(zhí)政黨在地方治理視域中以服務(wù)為導(dǎo)向、以法治為手段，不斷推進(jìn)黨內(nèi)治理的民主化、科學(xué)化和現(xiàn)代化，不斷契合現(xiàn)代治理理念推進(jìn)執(zhí)政黨功能調(diào)適和轉(zhuǎn)型，才能建設(shè)一個(gè)真正的“服務(wù)型、法治型執(zhí)政黨”。因此，地方治理理念的蓬勃發(fā)展是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政功能調(diào)適的邏輯指向。endprint

二、整合困境：地方治理中執(zhí)政黨功能發(fā)揮的障礙

政黨政治時(shí)代，政黨執(zhí)政是現(xiàn)代社會(huì)整合的基本前提。執(zhí)政黨通過發(fā)揮利益表達(dá)、綱領(lǐng)制定和政治錄用等功能，架起國家與社會(huì)之間的通聯(lián)橋梁，扮演了現(xiàn)代社會(huì)整合工具的角色。但是新世紀(jì)以來，黨情、國情、世情不斷發(fā)展變化，特別是地方社會(huì)階層利益訴求日趨多樣、利益表達(dá)愈發(fā)復(fù)雜，社會(huì)力量分化趨勢顯著，這種社會(huì)生態(tài)環(huán)境的變遷，使一些黨組織在地方治理的大變革時(shí)代未能及時(shí)轉(zhuǎn)換角色，其社會(huì)整合能力遭遇困境，在執(zhí)政過程中出現(xiàn)了諸如黨的利益整合能力弱化、政策供給風(fēng)險(xiǎn)增多、動(dòng)員組織行動(dòng)滯后、政黨角色轉(zhuǎn)型遲緩等亟待解決的突出問題。

1.利益整合能力弱化，黨的執(zhí)政公信力流失現(xiàn)象凸顯。處于轉(zhuǎn)型期的中國社會(huì)各階層日益分化，“我國社會(huì)利益關(guān)系格局出現(xiàn)了利益主體多元化、利益來源多樣化、利益訴求全面化、利益表達(dá)公開化、利益觀念功利化、利益矛盾尖銳化、利益關(guān)系復(fù)雜化等重大變化?！盵3]在多元社會(huì)中如何真正關(guān)注民眾利益并通過政策加以實(shí)現(xiàn)，這對黨在地方治理中的利益表達(dá)和綜合功能提出了更高要求。在現(xiàn)實(shí)生活中，我國一些地方利益綜合表達(dá)機(jī)制的建設(shè)仍滯后于社會(huì)利益的多樣化訴求，還存在地方官員執(zhí)政績效與民眾實(shí)際利益方面的現(xiàn)實(shí)沖突。少數(shù)官員仍存有“GDP崇拜”的非理性政績觀，一些地方黨組織為完成既定發(fā)展目標(biāo)，常常會(huì)采用行政手段強(qiáng)制推動(dòng)一些項(xiàng)目，進(jìn)而造成對當(dāng)?shù)孛癖娂w利益的損害。實(shí)際上，“腐敗現(xiàn)象居高不下，收入分配差距不斷拉大，貧富階層分化、固化等，特權(quán)主義、官僚主義盛行，使得民眾的仇官、仇富心理凸顯，導(dǎo)致人們在一定程度上對黨的不信任，黨的威信和權(quán)威有所下降，削弱了黨和政府作為社會(huì)公共利益代表者的公信力?！盵4]現(xiàn)階段，黨組織公信力流失現(xiàn)象在基層有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢。執(zhí)政黨的公信力與政治權(quán)力的層級(jí)化差異一樣，都存在一個(gè)遞減效應(yīng)，公眾對高級(jí)別的中央政府的信任程度較高，而對縣市級(jí)的政權(quán)信任僅達(dá)到基本信任的標(biāo)準(zhǔn)。地方黨組織公信力是執(zhí)政黨公信力的重要組成部分，公眾對地方黨組織的政治信任降低會(huì)直接影響中央一級(jí)的政權(quán)公信力，從而影響整個(gè)執(zhí)政黨的公信力甚至危及黨的執(zhí)政合法性。

2.政策供給面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)日益增多。執(zhí)政黨如何依據(jù)形勢變遷適時(shí)地作出回應(yīng)并提供相應(yīng)政策是黨實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政的基本保證。在現(xiàn)代民主社會(huì)，政黨的重要職責(zé)之一就是“通過有組織的活動(dòng)，提出關(guān)于政黨內(nèi)部、國家權(quán)力運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各方面具體建議，并運(yùn)用政黨的影響力、控制力保證政黨決策在行政系統(tǒng)的實(shí)施，兌現(xiàn)政黨對黨員、公眾的承諾”[5]。當(dāng)前，執(zhí)政黨的政策供給面臨的外部風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)日益增多，決策前、決策中、決策后面臨的問題也更加復(fù)雜。特別是隨著公民參與意識(shí)的覺醒和現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)達(dá)，公眾已經(jīng)不再滿足于黨政官員封閉式的內(nèi)部決策，越來越多的利益相關(guān)者要求參與到與自身利益密切相關(guān)的決策之中。例如，杭州市已經(jīng)開始了一種真正意義上的民主決策即“開放式?jīng)Q策”，它通過邀請市民代表參加決策會(huì)議將普通公眾引入決策之中，把電話、書信、座談、聽證會(huì)等傳統(tǒng)的決策參與方式與短信、政務(wù)網(wǎng)站的公眾討論區(qū)、“民意中心”式集中展示區(qū)、網(wǎng)絡(luò)直播中的參與、微信群討論等網(wǎng)絡(luò)決策參與方式相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了公眾參與決策的普遍化[6]。如何合理引導(dǎo)廣大民眾理性平和地參與地方事務(wù)決策，是擺在地方黨組織面前一項(xiàng)重要而又緊迫的任務(wù)。另外，實(shí)踐中還有部分地方黨組織在處理一些涉及民眾切身利益的重大問題（如征地補(bǔ)償、拆遷安置、環(huán)境事件等）時(shí)，往往會(huì)優(yōu)先考慮政績考核或完成上級(jí)的指標(biāo)任務(wù)，出現(xiàn)未及時(shí)回應(yīng)民眾合理訴求的現(xiàn)象，造成一定程度的民眾與地方官員之間關(guān)系緊張，并引發(fā)不同程度的政治信任危機(jī)。因此，如何改進(jìn)和完善決策程序，合理引導(dǎo)公眾和社會(huì)有序參與決策，成為執(zhí)政黨在政策供給中需要深入研究的重要課題。國外許多政黨執(zhí)政失敗的教訓(xùn)表明，當(dāng)執(zhí)政黨所處的外部決策環(huán)境發(fā)生變化后，如果執(zhí)政黨未能及時(shí)進(jìn)行科學(xué)決策以回應(yīng)內(nèi)外環(huán)境變遷，就會(huì)導(dǎo)致政黨與社會(huì)之間的信息輸入和輸出系統(tǒng)發(fā)生障礙和梗阻，進(jìn)而可能演化成執(zhí)政危機(jī)甚至喪失執(zhí)政地位。

3.地方黨組織在動(dòng)員多元主體力量方面存在意識(shí)和行動(dòng)上的滯后性。當(dāng)前我國依然面臨著從傳統(tǒng)到現(xiàn)代的急劇轉(zhuǎn)型，社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益關(guān)系和分配方式等領(lǐng)域多樣化的挑戰(zhàn)日益增多，“原先單極的政府治理顯得力不從心，政府權(quán)力回歸社會(huì)與公民， 多方社會(huì)權(quán)力主體的介入不可避免。”[7]不同利益群體間的矛盾愈發(fā)公開，越來越多的民眾為維護(hù)自身合法利益，開始通過自身的力量及其社團(tuán)組織，參與政治實(shí)踐活動(dòng)并影響政治決策。20世紀(jì)90年代，全國每年發(fā)生的群體性事件平均1萬起左右，近些年來每年都在15萬起左右，翻了十幾倍[8]。這些群體性事件多是由個(gè)別突發(fā)性事情誘發(fā)，背后凸顯的卻是政治系統(tǒng)內(nèi)長期積聚的干群關(guān)系緊張和社會(huì)“仇官”心態(tài)。這種異常的社會(huì)心態(tài)和緊張的干群關(guān)系，稀釋了社會(huì)大眾的心理共識(shí)。如果這種心態(tài)長期得不到關(guān)注和化解，就會(huì)消解政治肌體自身活力，進(jìn)而破壞政治系統(tǒng)自我循環(huán)回路。一旦政治系統(tǒng)本身的自我循環(huán)被打破，就會(huì)影響政治系統(tǒng)的物質(zhì)能量信息的輸入輸出，使得政治肌體活力不足。當(dāng)多元利益沖突導(dǎo)致的干群關(guān)系緊張未得到有效釋放，社會(huì)群體性事件和個(gè)體極端事件的發(fā)生就不可避免。當(dāng)前在化解不同社會(huì)階層或利益群體間的利益沖突方面，一些地方黨組織還存在某種程度的意識(shí)和行動(dòng)滯后性，他們習(xí)慣了傳統(tǒng)社會(huì)中的利益協(xié)調(diào)工作方法，對于群體利益多元化的社會(huì)變革，在開展協(xié)調(diào)利益工作方面的意識(shí)轉(zhuǎn)變和工作積極性，都滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)利益協(xié)調(diào)需求。新興的社團(tuán)組織、民間組織等多元治理主體在平等參與社會(huì)治理的過程中，卻憑借其對現(xiàn)實(shí)問題的高關(guān)注度、靈活自愿的參與機(jī)制，在集聚精英、服務(wù)社會(huì)與民眾互動(dòng)等功能發(fā)揮上毫不比政黨遜色[9]。未來，地方黨組織只有積極主動(dòng)強(qiáng)化利益協(xié)調(diào)意識(shí)，更好地指揮協(xié)調(diào)動(dòng)員多元主體力量參與社會(huì)治理，才能避免政黨功能衰退。

4.地方黨組織的政黨治理角色轉(zhuǎn)型遲緩。伴隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)人口總數(shù)對農(nóng)村人口的比重優(yōu)勢日益凸顯，社會(huì)整體結(jié)構(gòu)也在分化中不斷重組，因而基于官僚權(quán)威的傳統(tǒng)管理方式越來越受到挑戰(zhàn)。與此同時(shí)，一些特定條件下形成的改革措施已成為我國進(jìn)一步深化改革的體制障礙，適應(yīng)性的改革和“打補(bǔ)丁”的做法難以為繼。創(chuàng)新社會(huì)治理體制，在法治基礎(chǔ)上強(qiáng)化對地方社會(huì)組織和地方民眾的組織和培育，構(gòu)建多元主體地方共同治理格局成為深化改革的必然。但是，面對世界范圍內(nèi)逐漸興起的治理浪潮，一些地方黨組織“仍然習(xí)慣于對社會(huì)組織和社會(huì)成員采取自上而下任務(wù)下達(dá)與政治動(dòng)員的剛性工作方式，對社會(huì)事務(wù)大包大攬，忽略了各種社會(huì)組織和公眾在社會(huì)治理中的主體地位和主力作用”[10]；或者執(zhí)政理念雖然轉(zhuǎn)變，但執(zhí)政黨的政黨角色還未完成徹底轉(zhuǎn)型，“全能型”威權(quán)政黨角色依然在發(fā)揮作用。雖然亨廷頓也主張?zhí)幱诂F(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的國家離不開強(qiáng)大政黨的參與，但當(dāng)今的地方治理實(shí)踐已無法繼續(xù)接受“掌舵者”的政黨角色，而是需要那種能夠充當(dāng)社會(huì)各治理主體“經(jīng)紀(jì)人”的政黨角色。當(dāng)前，黨的政黨治理角色轉(zhuǎn)型仍處于不斷調(diào)整之中，未來將執(zhí)政黨塑造成治理型的政黨或者是具有善治理念的政黨，是執(zhí)政黨在環(huán)境發(fā)生置換的情況下提高執(zhí)政力的比較有價(jià)值的舉措[11]，這樣黨才能在矛盾凸顯的社會(huì)轉(zhuǎn)型期有效組織與動(dòng)員社會(huì)資源，構(gòu)建起良好的地方治理格局，實(shí)現(xiàn)推動(dòng)制度變革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。只有執(zhí)政黨角色不斷理性化和合理化，才能為國家治理體系現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。endprint

三、嵌入路徑：地方治理中執(zhí)政黨功能的優(yōu)化向度

鑒于當(dāng)前地方治理中執(zhí)政黨功能發(fā)揮面臨的調(diào)適壓力和整合困境，黨在地方治理中應(yīng)不斷優(yōu)化自身定位，緊緊抓住戰(zhàn)略機(jī)遇創(chuàng)新執(zhí)政功能體系，把地方黨組織嵌入到地方治理結(jié)構(gòu)之中，發(fā)揮好聚合地方根本利益、科學(xué)定制地方發(fā)展航向、動(dòng)員整合地方多元主體、形塑地方治理格局等執(zhí)政功能，以逐步達(dá)致黨與國家、社會(huì)之間的物質(zhì)、能量、信息最優(yōu)化交換，完成黨在地方治理中的執(zhí)政使命，實(shí)現(xiàn)其執(zhí)政價(jià)值。

1.發(fā)揮聚合民意功能，集中表達(dá)地方公共利益。聚合民意功能是執(zhí)政黨在地方治理中的最基本功能。十八大以來，習(xí)近平特別強(qiáng)調(diào)要把維護(hù)人民利益作為黨的最高價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對我們黨來說，能否代表最廣大人民的根本利益，發(fā)揮好聚合民意的執(zhí)政功能，不僅關(guān)系到黨的發(fā)展壯大和執(zhí)政地位的鞏固，也關(guān)系到黨的生死存亡和國家的長治久安。首先，地方黨組織要對黨員及所代表的民眾利益和訴求進(jìn)行匯集分析、綜合研判。通過構(gòu)建制度化的利益吸納機(jī)制，把社會(huì)不同群體的利益整合到黨內(nèi)，在黨內(nèi)形成統(tǒng)一意志，然后通過法定程序向政府表達(dá)以滿足不同利益群體的多樣化需求。雖然多元社會(huì)中的利益訴求正日趨多樣化，但是執(zhí)政黨進(jìn)行民意聚合的標(biāo)準(zhǔn)卻應(yīng)該單一化，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是公共利益，它是一個(gè)地方民意聚合后形成的大多數(shù)人的公共意志，是地方政治生活合法性的基石。盧梭認(rèn)為，“公意永遠(yuǎn)是公正的，它只著眼于公共利益，且并非所有人的利益，唯有公意才能夠按照國家創(chuàng)制的目的（即公共幸福）來指導(dǎo)國家的各種力量。”[12]其次，地方黨組織在地方治理中還要做好利益協(xié)商工作。作為特定的利益評(píng)價(jià)系統(tǒng)和具備固有的決策機(jī)構(gòu)的執(zhí)政黨，其做出的利益綜合和表達(dá)決策往往具有特定選擇性，而無法囊括所有人各自不同的訴求。所以對涉及到群眾切身利益的重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，黨組織不但要把社會(huì)各個(gè)階級(jí)、階層或利益集團(tuán)的利益、愿望和要求表達(dá)出來，還要對本黨的黨員或者所聯(lián)系的社會(huì)群體的利益、愿望和要求加以綜合協(xié)調(diào)，同時(shí)做好少數(shù)因近期或局部利益服從長遠(yuǎn)或整體利益而造成的利益受損人員的解釋、說服和動(dòng)員工作，不斷提高黨組織在宣傳、組織和動(dòng)員群眾方面的能力。再次，要注意把代表維護(hù)人民根本利益作為考核執(zhí)政績效的重要指標(biāo)，比如幸福指數(shù)、人民的獲得感等可量化的指標(biāo)，同時(shí)對損害民眾利益的官員施行嚴(yán)厲的監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第33條明確提出，“對違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的，嚴(yán)重違紀(jì)被立案審查開除黨籍的，嚴(yán)重失職失責(zé)被問責(zé)的，以及發(fā)生在群眾身邊、影響惡劣的不正之風(fēng)和腐敗問題，應(yīng)當(dāng)點(diǎn)名道姓通報(bào)曝光?！蓖瑫r(shí)還提出，“無論是黨的各級(jí)紀(jì)檢部門還是普通黨員，都有對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主監(jiān)督，和及時(shí)向黨組織反映群眾意見和訴求的義務(wù)?！盵13]因此，地方黨組織要把維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大人民的根本利益作為開展各項(xiàng)工作的根本立場，一切以人民利益為準(zhǔn)繩，把全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨真正落實(shí)到每一件為群眾所辦的實(shí)事中，唯有此才能營造出和諧融洽的地方干群關(guān)系，增強(qiáng)地方黨組織的執(zhí)政公信力。

2.發(fā)揮創(chuàng)設(shè)政策功能，科學(xué)決策地方發(fā)展規(guī)劃。黨的路線、方針、政策，是黨和國家建設(shè)、發(fā)展的生命線。如何依據(jù)形勢的發(fā)展與要求，適時(shí)地做出科學(xué)決策，提供必要的政策輸出，這是黨實(shí)現(xiàn)有效領(lǐng)導(dǎo)和有效執(zhí)政的基本保證。黨在地方治理中的科學(xué)決策功能是由黨所處的歷史方位所決定的。從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到服務(wù)于群眾和社會(huì)的政黨功能優(yōu)化，這種歷史方位的變化，客觀上要求中國共產(chǎn)黨要履行好創(chuàng)設(shè)地方發(fā)展政策的職責(zé)，發(fā)揮好政黨科學(xué)決策功能。首先，要推進(jìn)決策機(jī)制科學(xué)化。堅(jiān)持完善集體領(lǐng)導(dǎo)制度，按照民主集中制原則依照法定程序制定政策，防止個(gè)人獨(dú)斷專行的家長制作風(fēng)干擾破壞決策進(jìn)程。不斷優(yōu)化決策的議事規(guī)則和程序，實(shí)行決策前充分聽取利益相關(guān)方意見的論證制，決策中經(jīng)過充分民主討論、協(xié)商的票決制，決策后嚴(yán)肅追究決策失誤主體責(zé)任的責(zé)任制。同時(shí)建立多層次、多學(xué)科的智囊機(jī)構(gòu)，多方面聽取專家學(xué)者的意見，逐步建立完善的科學(xué)化決策機(jī)制。其次，要推進(jìn)決策機(jī)制民主化。注意運(yùn)用地方治理先進(jìn)理念，廣泛吸納社會(huì)組織參與公共政策的制定或提供公共服務(wù)，不斷推進(jìn)決策的民主化進(jìn)程，適應(yīng)地方社會(huì)組織參與政策制定的積極性。再次，要推進(jìn)決策機(jī)制規(guī)范化。隨著全面深化改革的不斷推進(jìn)，中國共產(chǎn)黨在地方治理中要在依法制定黨的政策前提下，堅(jiān)持不懈地提高黨制定政策、推薦法律的能力，提高黨對重大社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題的分析判斷能力，以推動(dòng)黨的決斷力的總體增強(qiáng)，提高黨的決策規(guī)范化。地方黨組織在創(chuàng)設(shè)地方發(fā)展政策時(shí)，還需要把黨的政策制定功能和依法治國的根本要求統(tǒng)一起來，根據(jù)不同類型的公共事務(wù)，把依法治國和政策領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一起來，通過實(shí)施法律的方式貫徹黨的政策主張，以政策的優(yōu)點(diǎn)彌補(bǔ)法律的不足。

3.發(fā)揮指揮協(xié)調(diào)功能，統(tǒng)合動(dòng)員地方多元力量。首先，地方黨組織在地方治理中，要及時(shí)迅速動(dòng)員組織多元主體力量，發(fā)揮好政治資源整合功能。政治資源整合在執(zhí)政黨功能體系中有著相當(dāng)重要的位置，合理有效的政治資源整合，不僅關(guān)系到執(zhí)政黨權(quán)力本身能量的最大發(fā)揮，也是政治系統(tǒng)生命力的重要體現(xiàn)。當(dāng)公共危機(jī)事件發(fā)生時(shí)，地方黨組織要行動(dòng)迅速，組織并指揮協(xié)調(diào)各利益相關(guān)方參與危機(jī)事件處理，要把各種社會(huì)組織或社會(huì)群體吸納和整合進(jìn)政治體系或執(zhí)政黨活動(dòng)中，以形成發(fā)展合力，共同推動(dòng)執(zhí)政黨組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其次，要發(fā)揮好化解社會(huì)沖突的功能，完善公眾與地方權(quán)力機(jī)關(guān)的對話磋商機(jī)制。如果地方黨政部門能夠在事件發(fā)生后的第一時(shí)間與公眾進(jìn)行良好的溝通，那么就會(huì)降低群體性事件演變?yōu)楸┝κ录膸茁?，就能最大限度降低社?huì)損失和人員傷亡。再次，要發(fā)揮好促進(jìn)社會(huì)均衡發(fā)展的功能。一方面，地方黨組織在地方治理中要營造一種共享改革與社會(huì)發(fā)展成果的價(jià)值觀和輿論環(huán)境，讓各種貧困群體、低收入群體、邊緣化群體等都可以通過轉(zhuǎn)移支付制度和社會(huì)保障制度獲得支持，實(shí)現(xiàn)保障基本民生的需求。另一方面，地方黨組織堅(jiān)持地方政策和公共服務(wù)的普惠性、?；尽⒕然?、可持續(xù)的方向，不斷增加公共服務(wù)的供給，完善社會(huì)均衡發(fā)展機(jī)制，特別是設(shè)計(jì)好一系列有利于利益均衡的制度安排，比如信息獲得機(jī)制、要求表達(dá)機(jī)制、利益協(xié)商機(jī)制、矛盾解決機(jī)制等。endprint

4.發(fā)揮組織培育功能，大力構(gòu)建地方治理格局。地方治理的核心理念是多元主體共同治理，通過還權(quán)于社會(huì)來重建社會(huì)，形成執(zhí)政黨、政府、市場、社會(huì)相互配合的多元治理體系，讓各方主體都成為國家治理的參與力量，逐漸形成“大政府、大社會(huì)”的發(fā)展新格局[14]。為此，黨在地方治理中需要進(jìn)一步加快黨組織治理角色轉(zhuǎn)型，發(fā)揮好組織培育功能，大力構(gòu)建地方治理格局。首先，要大力發(fā)展培育地方社會(huì)組織。黨在地方治理中要以實(shí)現(xiàn)善治為治理的核心目標(biāo)，不斷提升黨組織在社會(huì)組織中的工作力度，為社會(huì)組織健康有序發(fā)展提供合理化的制度空間。其一，成立專門負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)組織的統(tǒng)籌規(guī)劃、培育發(fā)展、監(jiān)督管理等工作的社會(huì)組織管理局，大力引導(dǎo)專業(yè)性社會(huì)組織積極參與公共管理服務(wù)，鼓勵(lì)和支持社區(qū)居民組建社區(qū)組織，建立區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）三級(jí)社會(huì)組織服務(wù)管理體系，形成黨政領(lǐng)導(dǎo)、民政指導(dǎo)、街居協(xié)同、居民廣泛參與的工作新格局，不斷增強(qiáng)其自我服務(wù)能力。其二，建立政府向社會(huì)組織購買服務(wù)機(jī)制，逐步將部分具體社會(huì)事務(wù)管理職能，以及市場競爭機(jī)制能夠調(diào)節(jié)、社會(huì)組織能夠自律管理的事務(wù)轉(zhuǎn)移出去，為社會(huì)組織發(fā)展拓展空間。其次，要合理規(guī)范黨委、政府、社會(huì)組織和公眾在地方治理中的法律地位，并科學(xué)界定各自權(quán)力邊界。從理論上講，一個(gè)健康充滿活力的社會(huì)源于國家結(jié)構(gòu)中“權(quán)力、市場、社會(huì)”三種力量的平衡匹配。三種力量中任何一方力量過大，都會(huì)帶來國家治理的危機(jī)。如果市場和社會(huì)發(fā)育程度低而權(quán)力獨(dú)大，則會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用和失控，如果市場和權(quán)力的力量很強(qiáng)而社會(huì)發(fā)育很低，則會(huì)形成權(quán)錢結(jié)合的畸形治理模式。今后，要著力培育和壯大社會(huì)力量，借社會(huì)力量和市場力量形成對權(quán)力的有效監(jiān)督制約，并在法治基礎(chǔ)上規(guī)范地方黨委、政府主體、社會(huì)組織和公眾在地方治理格局中的法律地位與權(quán)力邊界。再次，要大力加強(qiáng)地方公眾的公民意識(shí)教育，推動(dòng)公民政治社會(huì)化進(jìn)程。現(xiàn)代社會(huì)，公民意識(shí)作為公民對自身權(quán)利義務(wù)和主體身份的自覺意識(shí)，既是公眾參與地方治理的人文基礎(chǔ)，也是發(fā)展社會(huì)主義民主政治的心理支撐。但公民意識(shí)不會(huì)自然生成，它需要公民在現(xiàn)代國家語境中接受系統(tǒng)教育。只有不斷培育和激發(fā)公民意識(shí)，才能培養(yǎng)出具有現(xiàn)代公民意識(shí)的合格公民，才會(huì)造就現(xiàn)代性的政黨。地方黨組織做好公民意識(shí)教育工作，其一，要選取契合時(shí)代要求和公民意識(shí)培育發(fā)展規(guī)律的教育內(nèi)容，把握好公民意識(shí)教育的延續(xù)性和側(cè)重點(diǎn)。其二，要不斷創(chuàng)新公民意識(shí)教育方法，注重從內(nèi)隱零散教育轉(zhuǎn)向外顯系統(tǒng)教育，探索公民意識(shí)教育與社會(huì)主義核心價(jià)值觀培育相契合的長效機(jī)制，推動(dòng)公民盡快養(yǎng)成自覺的主體意識(shí)、法治意識(shí)和參與意識(shí)。其三，要發(fā)揮好家庭、學(xué)校、傳媒、同輩群體等傳統(tǒng)載體的原有功能，同時(shí)進(jìn)一步激發(fā)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)等機(jī)構(gòu)政治社會(huì)化潛能，把傳統(tǒng)載體和新生載體、正式渠道和非正式渠道有機(jī)聯(lián)系起來，推動(dòng)政治社會(huì)化合力的生成。

結(jié)語

社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)繼續(xù)向前發(fā)展，離不開中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)核心作用的發(fā)揮和政黨功能的優(yōu)化。社會(huì)主義現(xiàn)代化的宏大內(nèi)涵本身就囊括了國家治理現(xiàn)代化和政黨治理現(xiàn)代化在內(nèi)的多領(lǐng)域現(xiàn)代化。國家和政黨治理現(xiàn)代化等方略能否得以落實(shí)，能否起到助推實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的作用，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨自身功能發(fā)揮和調(diào)適嵌入向度以及在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)過程中的自我完善和自我更新進(jìn)程。

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【責(zé)任編輯：張曉妍】endprint