吳越萱 吳黎宏

1.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.江西省人民政府辦公廳，江西 南昌 330036

近幾年來，隨著我國發(fā)展進入關(guān)鍵期，改革進入深水區(qū)，各種矛盾交織疊加，一些新的社會問題不斷涌現(xiàn)；一些行政機關(guān)及執(zhí)法人員在工作中未能堅持依法行政、依法辦事，對人民群眾的訴求不作為或亂作為；人民群眾的法律意識不斷增強，越來越多的公民與法人學(xué)會拿起法律武器來維護自己的正當(dāng)權(quán)益，“民告官”已經(jīng)成為社會常態(tài)，致使我國各地行政訴訟案例呈高比例增長態(tài)勢。

如何妥善應(yīng)對和處理行政訴訟，是各級行政機關(guān)及行政首長必須認真面對的一個問題。自新修訂的《行政訴訟法》施行以來，各級政府及其部門依法履行行政應(yīng)訴職責(zé)，行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴已經(jīng)從個別逐漸發(fā)展成為一種常態(tài)。但消極對待行政應(yīng)訴，行政機關(guān)負責(zé)人出庭率低，執(zhí)行法院生效裁判不到位、行政應(yīng)訴能力不強等問題仍然存在。一些行政機關(guān)首長害怕當(dāng)被告，不愿出庭應(yīng)訴，多是委托法律顧問或工作人員處理涉訴案件，往往是“出庭的不管事、管事的不出庭”；有的即使出庭了，“也多半是走過場，只停留在宣讀書面的答辯狀、最后陳述的層面，在法庭調(diào)查、辯論等重要環(huán)節(jié)上發(fā)言的很少”，[1]“出庭不出聲”的現(xiàn)象較為普遍，沒有妥善處理好行政應(yīng)訴工作。

行政機關(guān)首長不能妥善應(yīng)對行政訴訟，不利于及時化解行政爭議，不利于提高行政機關(guān)依法行政水平，不利于推進法治政府建設(shè)。行政機關(guān)首長不出庭應(yīng)訴，群眾“告官不見官”，不能與行政機關(guān)負責(zé)人之間正面交流溝通，訴求得不到正面回應(yīng)，訴訟案件就難以及時妥善處置。更為嚴重的是，行政機關(guān)首長和其他負責(zé)人不出庭應(yīng)訴，群眾會理所當(dāng)然地認為政府機關(guān)根本沒有誠意來解決問題，認為行政機關(guān)和法院官官相護，政府的公信力勢必會受到影響。這樣一來，群眾怨恨情緒越積越多，矛盾也越來越深，最終轉(zhuǎn)變成上訪鬧訪，有時甚至引發(fā)群體性事件。

行政機關(guān)首長未能積極主動地做好行政應(yīng)訴工作，原因是多方面的：

一是認識不到位，主觀上不重視。一些行政機關(guān)首長對通過行政訴訟規(guī)范行政行為的認識不夠，不重視行政訴訟。有的腦子里依然存在“官本位”思想和“權(quán)比法大”的觀念，認為領(lǐng)導(dǎo)干部是管理者，群眾是管理對象，官貴民輕，思想上很難接受被推上被告席的現(xiàn)實；有的認為勝訴與負責(zé)人是否出庭關(guān)系不大，關(guān)鍵在于證據(jù)和法律；有的認為法院與行政機關(guān)之間不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，法院無法在制度上對行政機關(guān)進行制約，不能從思想認識上引起重視。

二是法律素養(yǎng)不夠，法治能力不強。行政訴訟的參加人要做到從容出庭應(yīng)訴，需要具有豐富的行政法律知識和一定的行政司法經(jīng)驗為基礎(chǔ)。而大多數(shù)行政機關(guān)首長卻不具備這樣的素質(zhì)，他們不熟悉繁雜的行政法律法規(guī)，未對相關(guān)法律進行深入了解，不熟悉庭審流程，到了法庭上容易出洋相。由于自身不具備出庭應(yīng)訴的基本能力，就從內(nèi)心深處產(chǎn)生了怕當(dāng)被告、怕出庭、怕應(yīng)訴的畏難情緒。

三是過于看重面子，思想上有顧慮。有的行政機關(guān)首長怕當(dāng)被告，怕敗訴影響自己的政績，或認為行政審判會影響政府的權(quán)威，對行政訴訟持抵觸情緒；或是覺得上法庭打官司不光彩，認為當(dāng)被告尷尬難看，與老百姓對簿公堂失身份、丟面子；或是擔(dān)心庭審表現(xiàn)不佳，犯了錯誤或鬧了笑話得不償失，不愿意坐被告席。正是由于這些面子問題，嚴重影響了行政機關(guān)首長的出庭應(yīng)訴率。

其實，辯證地看問題，行政機關(guān)首長的依法出庭應(yīng)訴的積極意義是多方面的：

一是有利于及時化解行政爭議。行政機關(guān)首長參加應(yīng)訴，與原告平起平坐，引發(fā)行政相對人感覺受到應(yīng)有尊重，緩解行政相對人的對立情緒。層級審批制和首長負責(zé)制是行政行為的突出特點。行政首長比普通工作人員站位更高，對本機關(guān)行政行為各方面的情況更加熟悉，行政機關(guān)首長參加應(yīng)訴，便于對被訴行政行為作出具體合理的說明解釋，有利于行政機關(guān)提高舉證、質(zhì)證水平以及行政訴訟的質(zhì)量，提高應(yīng)訴的針對性；可以減少訴訟外的層層請示匯報，對糾紛做出實質(zhì)意義上的及時處理，避免延誤時間，提高訴訟效率。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，因其對被訴行政行為比較清楚，更能配合法院查明事實，更能理解法院的判決，有利于行政案件的執(zhí)行。

二是有利于增強行政機關(guān)依法行政意識。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，就代表行政機關(guān)負起了應(yīng)該負的法律責(zé)任，可以在本部門起到踐行法治的示范表率效應(yīng)，進而增強法治觀念，促使行政機關(guān)懂法守法，在法律的范圍內(nèi)行使權(quán)力；同時，行政機關(guān)首長“當(dāng)庭傾聽原告一方的訴請，便于行政機關(guān)檢視自身行政行為的合法性和正當(dāng)性，倒逼行政機關(guān)提高依法行政水平”[2]，尤其是對提高領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運用法治思維、法治方式認識問題、解決問題的意識和能力具有直接推動作用。

三是有利于提高群眾的法治信仰。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，可以拉近行政機關(guān)與人民群眾的距離，彰顯訴權(quán)平等、程序公正的理念?！疤貏e是在一些涉及重大公共利益、社會高度關(guān)注或者可能引發(fā)群體性事件的案件中，行政機關(guān)首長可以利用法庭這個莊嚴的場所，闡釋和說明重大公共決策的法律依據(jù)和科學(xué)根據(jù)，便于行政相對人和社會公眾理解政府決策，更加自覺地支持和擁護政府依法行政”，[2]讓行政訴訟案件成為定紛止?fàn)幍闹匾溃蔀橐惶蒙鷦拥钠辗ń逃n，對引導(dǎo)公民依法理性表達訴求，暢通公民權(quán)利保障機制，改進社會治理起到重要引領(lǐng)作用。

黨的十八屆四中全會明確要求，黨政主要負責(zé)人要履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)。2014年11月修訂、2015年5月1日施行的《行政訴訟法》第三條規(guī)定：“被訴行政機關(guān)負責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！毙姓C關(guān)首長要切實強化法律意識、責(zé)任意識和擔(dān)當(dāng)意識，妥善應(yīng)對和處理行政訴訟，不斷提升依法行政工作水平。

一是樹立法治思維，端正思想認識。樹立法律面前人人平等的觀念，“民告官”或“官應(yīng)訴”，都是法律賦予的權(quán)利，每個行政官員都應(yīng)自覺而堅定地遵守法律、維護法律，決不允許任何組織和個人凌駕于法律之上和超越法律之外。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴，是行政訴訟實踐中的一個重大突破，既是對法律的尊重，也是對人民群眾的尊重，是社會進步的必然。對行政訴訟要端正認識，改變思維定勢，把它當(dāng)作對行政管理工作合法性的一次檢驗。勝訴了說明本機關(guān)的行政管理工作經(jīng)得起檢驗；敗訴了可以促使對自身存在問題的反省，避免將來犯更大的錯誤。要從內(nèi)心樹立法治理念，自覺履行法律規(guī)定，養(yǎng)成出庭應(yīng)訴意識，摒棄“怕當(dāng)被告、怕出庭、怕應(yīng)訴”的心理障礙，以積極的心態(tài)當(dāng)好被告，心平氣和地應(yīng)對行政訴訟。

二是把握主次統(tǒng)籌安排，適度選擇應(yīng)訴案件。行政機關(guān)首長統(tǒng)管部門全面工作，政務(wù)繁忙，特別是勞動和社會保障、土地、林業(yè)、公安、計劃生育、拆遷、房屋登記等執(zhí)法領(lǐng)域，涉及的行政訴訟案件數(shù)量比較大，其部門行政首長不可能全部參加，也無必要。因此，如何確定參加庭審的行政訴訟案件應(yīng)訴者，自己參加哪一個或哪幾個案件，這需要行政首長統(tǒng)籌考慮、合理安排。“行政機關(guān)負責(zé)人并非一定是行政機關(guān)的法定代表人，還包括副職負責(zé)人。特別是分管某項業(yè)務(wù)的副職負責(zé)人對案件可能更為熟悉。《行政訴訟法》規(guī)定行政機關(guān)負責(zé)人‘應(yīng)當(dāng)’出庭應(yīng)訴，說明出庭應(yīng)訴是行政機關(guān)負責(zé)人的法定義務(wù)。但法律對‘應(yīng)當(dāng)出庭’的情形沒有作出具體規(guī)定”。[3]一般來說，對于社會影響重大復(fù)雜的案件、涉及本地區(qū)人民群眾生產(chǎn)、生活和社會穩(wěn)定的群體性案件、近年來多次發(fā)生的同類案件、法院建議行政首長出庭應(yīng)訴的案件，應(yīng)由行政首長親自出庭應(yīng)訴，不宜委托代理律師或工作人員出庭應(yīng)訴。

三是及時了解案件情況，認真做好出庭準備。只有慎重對待，準備充分，案情熟悉，才能在出庭應(yīng)訴時從容應(yīng)對，對答如流。如果不作準備，臨陣擦槍，甚至完全依賴具體執(zhí)法人員和代理律師，就會導(dǎo)致在庭審過程中對于法官的提問，把握不準關(guān)鍵，答不到點子上，就會出現(xiàn)慌亂和口誤，或者只有沉默不出聲。宜未雨而綢繆，毋臨渴而掘井。行政機關(guān)首長要掌握行政訴訟相關(guān)知識，提前熟悉案情，深入分析產(chǎn)生爭議的原因，準備若干套化解矛盾糾紛的方案，以備在庭審過程中根據(jù)行政相對人的請求作出相應(yīng)的應(yīng)對，切實做好出庭應(yīng)訴的各項準備工作。

四是自覺維護司法權(quán)威，配合法院做好開庭審理工作。行政機關(guān)首長出庭應(yīng)訴時，應(yīng)當(dāng)自覺遵守法庭紀律，服從法庭指揮，規(guī)范應(yīng)訴行為，不能倚仗自己的級別和身份，做出不尊重法庭和法官的言行。應(yīng)訴過程中，要做到答辯形式規(guī)范、說理透徹，提供證據(jù)全面、準確、及時；要敢于答辯出聲，對于行政機關(guān)依法行使職權(quán)要理直氣壯地予以維護；對于行政裁量權(quán)范圍內(nèi)的事項，要敢于表態(tài)，敢于拍板，既注意維護好國家利益和行政管理秩序，也注意及時化解矛盾糾紛；要自覺配合法院的審理、調(diào)解和裁判，積極協(xié)助法院依法開展調(diào)解工作，促進案結(jié)事了；對于法院的生效判決和裁定，應(yīng)當(dāng)依法履行到位。

五是以典型訴訟案例為警示，切實推進依法行政。行政機關(guān)首長要注意選擇典型案件，組織部門工作人員參加旁聽審理，現(xiàn)場觀摩庭審活動，發(fā)揮法庭訴訟審理的警示作用。及時對出庭應(yīng)訴案件進行綜合分析，舉一反三，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，及時發(fā)現(xiàn)本機關(guān)在依法行政中存在的問題，從而有的放矢地采取改進和補救措施，及時糾正失誤，加強法律知識培訓(xùn)，規(guī)范行政執(zhí)法行為，力爭每項行政管理工作做到依據(jù)充分、證據(jù)清楚、程序合法、處罰適度，從而扎實推進依法行政，保護人民群眾的正當(dāng)利益，從根源上預(yù)防和減少行政訴訟的發(fā)生。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]艾楚涵.淺析被訴行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴制度[EB/OL].http：//article.chinalawinfo.com/ArticleFullText.aspx?ArticleId=96828.

[2]賀小榮.行政首長出庭應(yīng)訴是堂法治課[N].人民日報，2016-08-19.

[3]梁鳳云.行政機關(guān)負責(zé)人出庭應(yīng)訴應(yīng)注意什么[N].學(xué)習(xí)時報，2015-07-09.