張 虹

溫州醫(yī)科大學(xué)，浙江 溫州 325000

一、域外災(zāi)害防治法考察的意義

全球范圍內(nèi)的氣候異?，F(xiàn)象，諸如全球變暖、極端天氣發(fā)生頻率增加等眾多異常天氣現(xiàn)象頻頻發(fā)生。2013年我國(guó)遭遇了持續(xù)時(shí)間最久、范圍最廣的高溫天氣，多地高溫天氣記錄被突破。據(jù)科學(xué)家預(yù)計(jì)，氣候變暖將逐漸嚴(yán)重，中國(guó)南旱北澇的氣象格局或?qū)⒊蔀槌B(tài)，這是一個(gè)非常危險(xiǎn)的信號(hào)。

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建成小康社會(huì)和全面推進(jìn)依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，防災(zāi)減災(zāi)直接關(guān)系到人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，面對(duì)日趨嚴(yán)峻的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)各項(xiàng)工作。圍繞“科學(xué)減災(zāi)依法應(yīng)對(duì)”這一主題，科學(xué)分析和研究防災(zāi)減災(zāi)，充分發(fā)揮法治對(duì)防災(zāi)減災(zāi)的重要理論支撐作用。

中國(guó)是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的少數(shù)幾個(gè)國(guó)家之一。中國(guó)的自然災(zāi)害種類(lèi)多，發(fā)生頻率高，災(zāi)情嚴(yán)重。中國(guó)自然災(zāi)害的形成深受自然環(huán)境與人類(lèi)活動(dòng)的影響，有明顯的南北不同和東西分異。自然災(zāi)害頻繁，災(zāi)害的破壞性導(dǎo)致災(zāi)民的廣泛出現(xiàn)和需要國(guó)家救助的必要性。《憲法》規(guī)定公民有獲得物質(zhì)幫助的公民基本權(quán)利，這也是實(shí)現(xiàn)公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的必然要求。災(zāi)害防治保障了災(zāi)民的基本人權(quán)，解決了其因?yàn)樽匀粸?zāi)害造成的生存問(wèn)題。目前災(zāi)害防治的法學(xué)研究?jī)?nèi)容雜亂，觀(guān)點(diǎn)模糊和體系不完整，尚未成為一個(gè)獨(dú)立學(xué)科。如果對(duì)其進(jìn)行深入理論研究，并能結(jié)合實(shí)際情況推進(jìn)，必能對(duì)其內(nèi)涵的豐富提供有力的理論支持，為國(guó)家的災(zāi)害防治法律體系的構(gòu)建做出積極的貢獻(xiàn)。

災(zāi)害全球化的趨勢(shì)，使現(xiàn)有的傳統(tǒng)的單一型的災(zāi)害防治工作面臨更多的挑戰(zhàn)，中國(guó)的災(zāi)害防治救助法律體系必然要符合社會(huì)變化的需要，成為全球型、合作型、計(jì)劃型的災(zāi)害防治法律體系，以減少災(zāi)害對(duì)人類(lèi)的損害，實(shí)現(xiàn)其災(zāi)害防治的社會(huì)意義?？箵魹?zāi)害，拯救生命，不僅是中國(guó)政府需要研究的重要課題，就全球范圍而言，也是每個(gè)國(guó)家需要解決的主要任務(wù)。

二、馬來(lái)西亞的災(zāi)害防治救助法律法規(guī)內(nèi)容

馬來(lái)西亞地處太平洋地震帶之外，地震、海嘯、火山爆發(fā)等特大自然災(zāi)害侵襲較少。但是雨季山體塌方、洪水爆發(fā)、濃霧等災(zāi)害常有發(fā)生，2014年由于嚴(yán)重洪水馬拉西亞疏散超過(guò)14萬(wàn)人；1999年2月2日，薩巴山打跟山崩造成17人死亡，4家住房被毀。1997年森林大火引起濃霧給國(guó)家生命財(cái)產(chǎn)造成巨大損失；1996年12月熱帶風(fēng)暴光顧薩巴克寧奧，有238人喪生。

(一)馬來(lái)西亞災(zāi)害防治救助管理機(jī)構(gòu)

根據(jù)馬來(lái)西亞安全理事會(huì)發(fā)布的第20號(hào)命令和國(guó)家安全局第19號(hào)文件，馬來(lái)西亞災(zāi)害防治相關(guān)機(jī)構(gòu)是馬來(lái)西亞國(guó)家安全司、災(zāi)害管理和救災(zāi)委員會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)控制指揮所、特別救災(zāi)營(yíng)救隊(duì)(SMARI)、氣象局和排水、灌溉局等。

馬來(lái)西亞國(guó)家安全司由總理辦公室負(fù)責(zé)，它管理，并協(xié)調(diào)各有關(guān)機(jī)構(gòu)形成統(tǒng)一的防治管理系統(tǒng)，確保有關(guān)災(zāi)害防治機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)一致，決定和調(diào)配警察、消防、衛(wèi)生醫(yī)療及有關(guān)配合單位部門(mén)的應(yīng)急服務(wù)。災(zāi)害管理和救災(zāi)委員會(huì)具體履行國(guó)家安全司所有有關(guān)救災(zāi)活動(dòng)的義務(wù)，對(duì)聯(lián)邦、州和縣實(shí)行三級(jí)管理，負(fù)責(zé)備災(zāi)、抗災(zāi)、救災(zāi)和災(zāi)后重建?，F(xiàn)場(chǎng)控制指揮所主要任務(wù)是對(duì)災(zāi)害的初期情況做評(píng)估，報(bào)告災(zāi)情，協(xié)調(diào)各機(jī)構(gòu)的的災(zāi)害防治和營(yíng)救工作，同時(shí)確定災(zāi)害防治需要的設(shè)備和后勤器材。現(xiàn)場(chǎng)控制指揮所開(kāi)設(shè)在災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)，該指揮所的指揮由主管內(nèi)部安全和公共秩序的皇家警察部隊(duì)的總監(jiān)指揮，也可以由縣警察局長(zhǎng)指揮。

特別救災(zāi)營(yíng)救隊(duì)(SMARI)建于1995年，負(fù)責(zé)災(zāi)害的防治營(yíng)救工作。該營(yíng)救隊(duì)配備有災(zāi)害防治營(yíng)救特殊裝備，成員來(lái)自消防營(yíng)救部門(mén)的工作和皇家馬來(lái)西亞警察和武裝部隊(duì)的軍官。其人員會(huì)到新加坡等國(guó)外接受自然災(zāi)害營(yíng)救的專(zhuān)業(yè)訓(xùn)練。氣象局在災(zāi)害防治營(yíng)救工作中負(fù)責(zé)氣象預(yù)報(bào)和信息提供工作，并成立了氣象總站，密切關(guān)注暴雨、熱帶風(fēng)暴相關(guān)的氣候動(dòng)態(tài)。排水、灌溉局則是負(fù)責(zé)洪水災(zāi)害的防治工作。

(二)災(zāi)害防治救助法治措施

1.制定災(zāi)害防治救助計(jì)劃

馬來(lái)西亞災(zāi)害防治相關(guān)機(jī)構(gòu)依法制定災(zāi)害防治救助計(jì)劃，包括長(zhǎng)期計(jì)劃和短期計(jì)劃。重點(diǎn)制定特定的自然災(zāi)害的防備救助措施，如抗山崩措施、滅火驅(qū)霧行動(dòng)計(jì)劃。

長(zhǎng)期規(guī)劃是指，提供財(cái)政援助、給予災(zāi)民贈(zèng)款、補(bǔ)貼災(zāi)害造成的莊稼和牲畜的損失；短期計(jì)劃僅是為災(zāi)民提供食品和臨時(shí)住所等直接暫時(shí)性措施?？股奖来胧┦侵?，對(duì)于山體容易崩塌地區(qū)實(shí)施普查，指定設(shè)計(jì)和建筑代碼，確保山體的穩(wěn)定性；同時(shí)修改國(guó)內(nèi)法律，包括修改土地保持法和環(huán)境影響評(píng)估規(guī)定等。

2.提高民眾抗災(zāi)防災(zāi)意識(shí)

為提高民眾抗災(zāi)防災(zāi)意識(shí)，做好公眾隨時(shí)抗災(zāi)的準(zhǔn)備工作，馬來(lái)西亞政府的民防部門(mén)和紅十字會(huì)積極進(jìn)行抗災(zāi)防災(zāi)教育，通過(guò)電臺(tái)廣播在內(nèi)的各種媒體，對(duì)民眾進(jìn)行安全警示教育，讓民眾認(rèn)清自然災(zāi)害的危害，并教授民眾在自然災(zāi)害中保護(hù)自己的生命財(cái)產(chǎn)的方法。

3.開(kāi)展國(guó)際合作

在災(zāi)害防治救助中，馬來(lái)西亞注意與國(guó)際合作，增加本國(guó)的災(zāi)害防治救助能力。為和印度尼西亞合作共同撲滅森林火災(zāi)，1997年11月11日，馬來(lái)西亞和印度尼西亞簽訂了《救災(zāi)合作救援諒解備忘錄》。

在森林火災(zāi)災(zāi)害防治救助方面，馬來(lái)西亞和印度尼西亞共同合作撲滅森林火災(zāi)，雙方簽訂了《救災(zāi)合作救援諒解備忘錄》，《備忘錄》指出：兩國(guó)政府互相交流防災(zāi)、減災(zāi)、災(zāi)后重建等的專(zhuān)門(mén)知識(shí)和信息；培訓(xùn)應(yīng)急管理人才；交流陸上和海上搜索的經(jīng)驗(yàn)；通過(guò)研討會(huì)或者出版物交流災(zāi)害管理經(jīng)驗(yàn)；對(duì)防治特定災(zāi)害影響的公共衛(wèi)星進(jìn)行合作研究。

馬來(lái)西亞政府和法國(guó)政府簽訂協(xié)議，就災(zāi)害防治救助和管理、公共安全等方面開(kāi)展合作。雙方共享公共衛(wèi)生經(jīng)驗(yàn)，特別是針對(duì)化學(xué)的、工業(yè)的和環(huán)境災(zāi)害的經(jīng)驗(yàn)，交流災(zāi)害防治救助相關(guān)的法律法規(guī)，互派專(zhuān)家等。

三、泰國(guó)的災(zāi)害防治救助管理法律法規(guī)內(nèi)容

泰國(guó)位于中南半島東南部，與柬埔寨、老撾、緬甸、馬來(lái)西亞接壤，面積513，115平方公里，海岸線(xiàn)長(zhǎng)2600公里。屬熱帶季風(fēng)氣候，年平均氣溫24-30℃。泰國(guó)是個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，地震、山體滑坡、洪災(zāi)、旱災(zāi)、熱帶風(fēng)暴和森林火災(zāi)經(jīng)常會(huì)來(lái)襲。由于泰國(guó)的農(nóng)村比較貧困，自然災(zāi)害的防治救助能力有限，因此頻發(fā)的災(zāi)害經(jīng)常會(huì)造成重大的生命和財(cái)產(chǎn)損失。

(一)泰國(guó)災(zāi)害防治救助管理機(jī)構(gòu)

泰國(guó)與減災(zāi)相關(guān)的法律有《民防法》、《消防控制法》、《建筑控制法》等。根據(jù)以上災(zāi)害防治救助管理法律法規(guī)，負(fù)責(zé)災(zāi)害防治救助管理機(jī)構(gòu)分為戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)和職能機(jī)構(gòu)兩大類(lèi)。

災(zāi)害防治救助的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)是國(guó)防委員會(huì)，負(fù)責(zé)制定災(zāi)害防治救助的政策措施。國(guó)防委員會(huì)由國(guó)防部、農(nóng)業(yè)合作部、眾共衛(wèi)生部、國(guó)家警察局、內(nèi)閣指定專(zhuān)家等有關(guān)部的代表組成，共計(jì)17名成員。

災(zāi)害防治救助的職能機(jī)構(gòu)分成國(guó)家級(jí)、地方級(jí)、內(nèi)務(wù)部地方行政局(民防局)三類(lèi)機(jī)構(gòu)。國(guó)家民防中心隸屬泰國(guó)政府內(nèi)務(wù)部指揮，負(fù)責(zé)處理經(jīng)常發(fā)生的嚴(yán)重災(zāi)害。

(二)災(zāi)害防治救助法治措施

1.政策制定層面

泰國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)(NSCT)、國(guó)家民防委員會(huì)(NCDC)、國(guó)家安全理事會(huì)(NSC)要從不同角度授權(quán)制定防治救助管理政策措施。該些政策的制定要遵循政府有關(guān)突發(fā)事故、自然災(zāi)害和人為災(zāi)害以及國(guó)家安全的有關(guān)政策法規(guī)。具體分工是，泰國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)(NSCT)負(fù)責(zé)制定突發(fā)事故的政策措施；國(guó)家民防委員會(huì)(NCDC)負(fù)責(zé)制定公共災(zāi)害的政策措施；國(guó)家安全理事會(huì)(NSC)負(fù)責(zé)制定國(guó)家緊急狀態(tài)的政策措施。

2.政策執(zhí)行層面

民防秘書(shū)處負(fù)責(zé)災(zāi)害防治救助管理的政策與措施的執(zhí)行，制定國(guó)家民防規(guī)劃。該規(guī)劃包括各職能機(jī)關(guān)災(zāi)害防治救助的指導(dǎo)原則。此外，民防秘書(shū)處還負(fù)責(zé)提供救災(zāi)器材、工具和技術(shù)援助并負(fù)責(zé)訓(xùn)練地方機(jī)構(gòu)救災(zāi)人員。

3.運(yùn)作層面

根據(jù)泰國(guó)民防計(jì)劃災(zāi)害防治救助管理分災(zāi)前、受災(zāi)、災(zāi)后三個(gè)階段。(1)災(zāi)前階段各職能部門(mén)的任務(wù)是負(fù)責(zé)減災(zāi)、備災(zāi)的措施，力求災(zāi)害發(fā)生時(shí)把損失減少到最低程度。減災(zāi)措施為許多政府機(jī)構(gòu)采取的為達(dá)到減災(zāi)目的的結(jié)構(gòu)性措施與非結(jié)構(gòu)性措施，比如氣象局的天氣警報(bào)項(xiàng)目、皇家灌溉局修水庫(kù)和水壩等行為；備災(zāi)措施主要目標(biāo)是要把災(zāi)害降低到最小的程度，一旦出現(xiàn)災(zāi)害，能夠及時(shí)搶救，備災(zāi)比減災(zāi)措施更接近預(yù)防災(zāi)害的影響。(2)受災(zāi)階段由內(nèi)務(wù)部地方行政局民防秘書(shū)處辦公室負(fù)責(zé)提供緊急援助，協(xié)調(diào)武裝部隊(duì)、志愿人員和后援機(jī)構(gòu)的援助工作，減少可能兩次損失。(3)災(zāi)后階段由民防秘書(shū)處和其他機(jī)構(gòu)一起負(fù)責(zé)災(zāi)害安置重建活動(dòng)，提供財(cái)政援助、技術(shù)信息、恢復(fù)重建等。

(三)國(guó)際合作及災(zāi)害教育

1.泰國(guó)與亞洲國(guó)家在減災(zāi)上的合作

亞洲國(guó)家的自然災(zāi)害類(lèi)型相似，且災(zāi)害?？鐕?guó)橫行，開(kāi)展國(guó)際合作，共享經(jīng)驗(yàn)與災(zāi)害信息非常重要。泰國(guó)政府認(rèn)識(shí)到與亞洲各國(guó)開(kāi)展區(qū)域性合作的重要性，頻頻派出代表團(tuán)出席各類(lèi)國(guó)際性會(huì)議，尋求國(guó)際間的合作與發(fā)展。

2.泰國(guó)的減災(zāi)教育

泰國(guó)因?yàn)榈匦蔚鼐壍?，不像孟加拉和菲律賓那樣多災(zāi)多難，毀滅性災(zāi)害不常見(jiàn)，因此泰國(guó)人民往往忽視防災(zāi)和備災(zāi)。為此，民防秘書(shū)處致力于對(duì)政府官員和民防人員的教育，許多災(zāi)害管理機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)了與災(zāi)害有關(guān)的課程。比如為城市和衛(wèi)生區(qū)政府官員開(kāi)設(shè)基本高級(jí)消防常識(shí)課程；為學(xué)生、青年和民防志愿人員開(kāi)設(shè)的基本營(yíng)救常識(shí)課程；為市消防人員、衛(wèi)生區(qū)官員開(kāi)設(shè)《防火指導(dǎo)課程》等。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]應(yīng)松年，林鴻潮.談?wù)劮罏?zāi)減災(zāi)中的“科學(xué)”和“法治”[J].中國(guó)減災(zāi)，2015(5).

[2]韓大元，莫于川主編.應(yīng)急法制論——突發(fā)事件應(yīng)對(duì)機(jī)制法律問(wèn)題研究[M].北京：法律出版社，2005.

[3]Starfield Barbara.Primary Care：Concept，Evaluation，and Policy[M].USA：Oxford University Press，1992.