雷諾德·伊戈里圖

介 紹

在代表制議會系統(tǒng)中，選民通常期待他們決定的候選人不僅能夠在當選后表達他們的顧慮，同時也希望其能夠為自己帶來一種在主要國家機關擔任官員才能夠帶來的服務與其他產品。大量研究已經(jīng)就新當選官員的行為做出解釋。比如，他們?yōu)槭裁词紫惹抑饕诖秊槌錾磉x區(qū)工作，為后者確保新的利益，同時阻止選區(qū)失去既得利益。選區(qū)選民因此可以產生巨大的期待。通常，單選議員為所屬選區(qū)選民帶來好處的義務，高于他們的總體立法工作表現(xiàn)，或者監(jiān)督其他政府分支的義務。

在有助于民選代表為其當選選區(qū)提供周期性利益的立法工具中，就包括區(qū)級別的發(fā)展基金和其他“豬肉罐”開支項目。對于“豬肉罐”政治的一種貶義描述就是，全國級別的官員利用獲得的特殊政府基金（或稱“豬肉”），來資助有利于本人所屬地方選區(qū)的項目。他們通過重新分配政府稅收資源——“豬肉，”向自己的出身區(qū)域轉移利益。在這一過程中，期待建立一種忠誠選民組成的代理人，尋求連任。全世界充斥反對分配政治和豬肉罐計劃的批評意見。豬肉罐開支是腐敗的通道，也強化選舉代理人主義、政治座主關系，造成公共資金浪費，也導致政治人物無心聚焦全國性決策工作。

然而，緬甸最近再度發(fā)現(xiàn)豬肉罐項目的實用性和重要性。2014年，鞏發(fā)黨領導的聯(lián)邦國會通過一項旨在創(chuàng)建“選區(qū)發(fā)展基金”的新立法。昂山素季的民盟2015年11月選舉獲勝執(zhí)政后，新執(zhí)政黨選擇延續(xù)選區(qū)發(fā)展基金計劃。①2013-2014年提交討論時，鞏發(fā)黨國會中的民盟議員并未反對選區(qū)發(fā)展基金提議。詳見“自由亞洲之聲”2013年12月18日的報道《昂山素季表示總統(tǒng)不應拒絕國會資助計劃》。根據(jù)近期的田野調查和對當選國會議員的采訪，本文將調查緬甸在鞏發(fā)黨政府（2014-2016）和民盟政府（2016-2017）兩個時期“豬肉罐”政治的初始形態(tài)。

本論文從簡要回顧“豬肉罐”政治的相關文獻，以及關于選區(qū)級別發(fā)展基金的國際辯論開始。而后分析選區(qū)發(fā)展基金如何被引入后軍政府時代的緬甸，勾勒其特征，并提供選區(qū)發(fā)展基金如何在全國實行的初始證據(jù)。最后，本文將調查選區(qū)發(fā)展基金是否與世界其他地區(qū)類似現(xiàn)象的發(fā)展軌跡一致，并特別關注其導致腐敗、低效、公共資金浪費以及緬甸后軍政府時代議會政治宏觀層面代理人化現(xiàn)象增加的潛在可能。

何為豬肉罐政治？

“豬肉罐”立法允許立法組織及其成員瓜分政府資金并轉移到本人的地理區(qū)劃選區(qū)，而非造福全國公民。“豬肉罐”的說法源自1824年美國國會通過的、旨在資助國內水道和港口建設的《里弗斯和哈波特法》（the Rivers and Harbots Act）。在19世紀第一個10年的美國，鹽漬豬肉和腌肉被儲存在巨大的桶罐中，這種產品被視為貧困家庭和奴隸社區(qū)的美食?！疤峁┴i肉”或者“帶腌肉回家”很快成為“從上頭”，比如種植園主或者施主，即政客處收取好處和利益的比喻。

豬肉罐開支歷來成為一種貶義的隱喻，指代慷美國聯(lián)邦之慨，以及民選代表向本地選區(qū)分配政府資助的服務或者物品，通常意在交換后者的政治支持。國會議員歷來習慣動用其在國會山的影響力修改法案，或者推動新立法，擴大豬肉款開支，以施惠本人所在選區(qū)，行動目的通常意在爭取連任。豬肉罐項目和其他類似的分配計劃通常涉及本地化的公共作業(yè)以及小規(guī)模的發(fā)展項目，如港口現(xiàn)代化、路橋建設、供水衛(wèi)生改善、提升醫(yī)院和學?；蛘呔S護軍事基地。這類立法和相關的立法和黨派政治由于3種弊端，歷來飽受抨擊。

首先，人們普遍認為，豬肉罐政治與選舉周期密切相關。分配“豬肉”和向選區(qū)轉移政府資金被普遍視為創(chuàng)造票箱紅利的舉措。而能夠精明宣稱為所屬選區(qū)帶來有形利益的代表也有望在下一輪選舉中連任。因為項目資金主要來自國庫，搗騰豬肉罐項目的代表和獲益的選民所費不大。但對美國以外區(qū)域的實證研究顯示，分配“豬肉”和成功連任的關系并不明顯，特別是在多成員選區(qū)的國會體制里。

其次，尤其是在政治國家能力軟弱的發(fā)展中國家，分配政治以及豬肉配給經(jīng)常為腐敗、侵吞公款、財政欺詐和賄賂提供了巨大的方便。在執(zhí)行和監(jiān)控豬肉罐相關資金的工作中，透明化、責任制以及公平競爭經(jīng)常缺位。然而，豬肉罐項目經(jīng)常被議員群體視為必要的惡魔，并被議員群體視為開展代議工作的關鍵資產。盡管公民和選民可能具有更宏觀的意識形態(tài)和政治關注點，但他們也存在具體的需求，比如道路、醫(yī)院、學校以及能夠帶來就業(yè)機會的工廠。政治屬于地方，這個道理從未改變。

同時，無論在發(fā)展中的還是富裕的現(xiàn)代經(jīng)濟體，豬肉罐資助的項目經(jīng)常導致大規(guī)模浪費并增加國家債務。民選代表經(jīng)常為了連任，或者啟動分配計劃，選擇不必要或者低效的項目。由于預算通常來自國庫而非地方納稅人，豬肉罐的提供者因此往往缺乏動力壓縮成本，或者減少浪費性動議。

在威斯敏斯特型的議會體系中，“豬肉”政治分配通常采取名為“選區(qū)發(fā)展基金”的公共開支項目形式。這些資金向全國性立法組織的成員分配預算資源，使其能夠每年具體投資所在選區(qū)的國家資助項目。在不同國家，選區(qū)發(fā)展基金計劃、豬肉罐立法及其他形式的分配政治差異顯著。

在印度，國會議員推動分配計劃作為在其所屬選區(qū)分配公共服務的主要工具，特別是在邊遠選區(qū)，或者與中央政府政治關系緊張的選區(qū)，這類舉措尤為突出。數(shù)十年來，日本和韓國的政治人物也采用分配“政府豬肉”的舉措。這被證明是政府派系建立和鞏固政治關系戶忠誠的關鍵工具。后者愿意在一次次投票中支持特定政治派系以換取政府的施舍。豬肉罐實踐在菲律賓和所羅門群島遭到嚴厲批評，兩地的政治代理關系、腐敗、公共資金浪費現(xiàn)象無處不在。

緬甸后軍政府時代選區(qū)發(fā)展基金介紹

后殖民時代的緬甸對于發(fā)展基金政策并不陌生。根據(jù)1952年吳努領導的第一屆后獨立時代政府通過的《樂土計劃》（Pyidawtha Plan）?！皹吠敛昧炕稹北挥糜谫Y助各種地方開發(fā)項目，比如灌溉、打井以及橋梁和學校建設。每年撥付各市鎮(zhèn)的公共資金總數(shù)達到50,000緬元。隨后又通過法律建立或者重新界定了多個其他類型的發(fā)展基金，包括：“區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基金”（1960年制定，2014年廢除）、“減少貧困基金”、“地區(qū)發(fā)展基金”和“農村發(fā)展基金。”其中，最后一項農村發(fā)展基金由柰溫領導的革命會議于1962年創(chuàng)建。沒有一個基金直接源自民選議會。這類基金全部由各級行政部門官員管理。

選區(qū)層級的發(fā)展基金項目目前始于2013年的討論。早在軍政府解散2年后，新的聯(lián)邦國會就啟動了有關討論。據(jù)傳，首屆后軍政府下院（代表院）議長吳瑞曼在2011年末訪問印度議會的旅程中獲得啟發(fā)。2013年4月，代表院批準建立選區(qū)發(fā)展基金的第一部法律草案。隨后草案被送交民族院，后者于同年晚些時候通過一個類似文本。

隨后，立法建議遇到意料之外的抵制。兩院中的軍方委任議員投票反對初始議案，法案同時也遭遇聯(lián)邦政府的強硬抵制。登盛總統(tǒng)質疑法案的合憲性并拒絕完成簽署批準程序。行政權分支和軍方代表并不反對法案的理念本身，但他們擔心具體議員個人，進而是立法組織全體，將因此執(zhí)行通常屬于行政部門的權力，且可能不受監(jiān)督。正如法案的最初文本規(guī)定，民選代表將被允許利用公共服務和地方行政開設銀行賬戶，并在所屬選區(qū)內執(zhí)行公共工程項目。這被總統(tǒng)下屬官員視為對分權原則的破壞。鞏發(fā)黨內部的個人恩怨，特別是瑞曼與登盛之間的摩擦也有助于解釋新選區(qū)發(fā)展基金計劃出現(xiàn)漫長爭議的原因。

一份新法案于鞏發(fā)黨國會第9次例會提出，并于2014年2月由民族院通過。修正版本最終由總統(tǒng)于1個月以后簽署成為法律。法律增建了嚴格的財政指導，并且明確了行政總局（General Administration Department, GAD）參與選區(qū)發(fā)展基金付款流程的角色。有關資金將處于內比都代表院的財政部監(jiān)督之下。全國及次國家議員、各城鎮(zhèn)的行政和市政結構，根據(jù)授權，向審計總辦公室（the Office of the Auditor General）以及聯(lián)邦立法機構報告資金分配和使用事宜。

選區(qū)發(fā)展基金管理工作將委任一個“市政發(fā)展執(zhí)行委員會”負責監(jiān)督工作，從而回應登盛辦公室的初始顧慮。市政級別的委員會由4名國會代表（代表院和民族院代表各1名，及兩名次國家級別議會代表），以及來自地方行政機構的代表（總行政部、農村發(fā)展部、仰光和曼德勒的市政官員）組成。每個委員會還可以選擇信托人。委員會由1名代表院議員擔任主席。每年，議員可以自由選擇項目。下至村莊級別的次級委員會可以討論發(fā)展項目，盡管有關內容已有法律規(guī)定。無需贅言，這種市政級別的聯(lián)合管理結構伴隨激烈的討價還價和妥協(xié)，尤其是在同一個市鎮(zhèn)區(qū)委員會的4名議會代表分屬不同黨派的情況下。

法律規(guī)定聯(lián)邦預算中每年撥款330億緬元（約合3300萬美元）投入選區(qū)發(fā)展基金，并規(guī)定基金平均分配給全國330個鎮(zhèn)區(qū)。因此，每個選區(qū)將獲得1億緬元（100,000美元）用于公共開支。目前選區(qū)發(fā)展基金項目聚焦以社區(qū)為核心的電力接通、潔凈水；以及基礎設施建設，如學校、道路和橋梁。由建設部、國家承包商以外的社區(qū)個體承接的個別項目，費用封頂為年均500萬緬元（5000美元），無法在1年內實現(xiàn)的項目不得在兩個連續(xù)財政年度內接受資助。憑借每年1億緬元的財政撥款，國會議員由此可在每個財政年度內，在其選區(qū)范圍內啟動最少20個項目。

軍方國會議員再度投票反對2014年提交國會的修正案。理由是行政和立法分支都沒有遵循適當?shù)牧⒎C制。令人驚訝的是，資金計劃已經(jīng)在2013年提交并執(zhí)行，也就是在選區(qū)發(fā)展基金法案獲得通過并于2014年3月被簽署，正式生效，成為法律之前。據(jù)前總統(tǒng)發(fā)言人吳葉圖（U Ye Htut，2013-2016年任職）與作者本人2017年4月27日在新加坡的談話披露，一個獨立的預算已經(jīng)納入 2013-2014財政年度。一系列新的修正案于 2014年10月通過，明確審計項目機制，要求省審計總長辦公室（the Office of the Audito General）必須在面對任何監(jiān)督或者審計發(fā)展計劃報告的要求時，向聯(lián)邦立法機構和總統(tǒng)辦公室同時報告。

向選區(qū)分配利益：2014年以來的實證證據(jù)

憑借豬肉罐式的立法，民選議員能夠迅速為所屬選區(qū)帶來可見、實在的利益。2014年初選區(qū)發(fā)展基金立法以來，大批受訪的緬甸聯(lián)邦、邦和省級議員都對這筆撥款反應正面，并試圖盡可能利用這個機會。許多人自豪地為自己利用新?lián)芸钣媱濋_展的選區(qū)工作辯護。在2015年勝選以后，新當選的全國民主聯(lián)盟政府決定延續(xù)這項制度。實際上，根據(jù)2013年12月8日“自由亞洲”的報道——《昂山素季表示總統(tǒng)不應反對國會的資金計劃》，早在2013年國會討論選區(qū)發(fā)展基金時，與會的民盟議員就無反對意見。盡管面對國際社會的批評，但緬甸國內認為，選區(qū)發(fā)展基金直接增加民選代表的權力，使之能夠提供重要的公共產品和貨物。

如果獲得正確指導，小規(guī)模、快速執(zhí)行且高效的地方項目能夠顯示新當選的官員擁有給社會帶來變革的權力。以往在人們眼里，這種權力遙不可及。2010年當選的鞏發(fā)黨撣邦彬得亞（Pindaya）選區(qū)代表吳舒貌（U Shu Maung）表示，“我努力服務自己的選區(qū)?！雹偎?015年11月謀求連任，但被同選區(qū)的民盟候選人擊敗。他驕傲地表示，他曾經(jīng)指令鋪設道路，增加選區(qū)與偏南部旅游區(qū)東枝（Taunggyi，撣邦首府）、格勞（Kalaw）及茵萊湖（Inle Lake）的交通聯(lián)系。另一位在后軍政府時代首屆議會中，來自仰光的甘馬育選區(qū)（Kamaryut）的鞏發(fā)黨議員，也炫耀多個他在當?shù)貑拥闹械纫?guī)模的項目。多數(shù)屬于道路鋪設、建設下水道和免費公廁。他表示，這些發(fā)展工作使其獲得當?shù)孛癖姷恼J可?！拔易鳛閲鴷h員而非鞏發(fā)黨成員與民眾對話?！雹谒?015年退休，沒有謀求連任。

克欽邦統(tǒng)一與民主黨的克欽族議員達杜布（Daw Dwe（Doi）Bu），也同樣對她為選區(qū)帶來的利益感到極度自豪。憑借她爭取的選區(qū)發(fā)展基金，她為鄰近中緬邊境的偏遠克欽市鎮(zhèn)Injangyang爭取到了太陽能板。她還為當?shù)亟ㄔ炝?所小學。但她2015年2月在內比都接受訪問時也抱怨，這點工作不夠，除非國家能提供訓練有素的老師管理這些新建學校的學生。恩鵬三（N’ Hpung San），一位來自克欽邦馬倉堡的阿儂族，利用選區(qū)發(fā)展基金為教師提供住房，這些教師被分配到他位于喜馬拉雅山腳下的邊遠市鎮(zhèn)承擔教學工作。2012年在北仰光一個選區(qū)當選的民盟資深政治人物杜漂漂?。―aw Phyu Phyu Thin）擴大了當?shù)氐慕】捣铡?015年新國會選舉以后，這種局勢繼續(xù)發(fā)展。杜季比亞（Daw Kyi Pyar），一位屬于民盟，在仰光議會當選的、精通技術的年輕女性，支持在其所屬市鎮(zhèn)選區(qū)的破敗街區(qū)安裝閉路電視。她表示，使用閉路電視的決定意在減少犯罪率，增加婦女的安全感。

采訪內容顯示，選區(qū)發(fā)展基金的機制似乎逐年完善。市鎮(zhèn)級別委員會和分街區(qū)（quarter）、鎮(zhèn)區(qū)（ward）次級委員會的討論在許多領域日益常態(tài)化和模式化。民選議員在決定資助的發(fā)展項目以前，全年咨詢工程師、建筑師、私營企業(yè)以及村莊的頭領和代表已經(jīng)成為常態(tài)。但這并未能阻止涉及資金使用效率，以及議員和市鎮(zhèn)官員對項目年度評選和管理的批評出現(xiàn)。

實際上，在部分偏遠選區(qū)，對話依然有限，具有明顯的自上而下命令式特點。本地官僚機構依然懶散，或者被行政總局及軍方機構完全控制。此外，選區(qū)發(fā)展基金根據(jù)法律每年平均用于各個鎮(zhèn)區(qū)。來自貧困、包含數(shù)百個村莊的農村選區(qū)民選代表開始抱怨，認為他們的選區(qū)應當獲得比富裕地區(qū)，比如仰光黃金谷（Bahan選區(qū)）更多的發(fā)展資助。議員們的確經(jīng)常強調區(qū)域不平衡。③這似乎是具有雙重性的主張，盡管不絕于耳，因為還有其他專用于農村地區(qū)的發(fā)展基金，比如“農村發(fā)展基金”和“區(qū)域發(fā)展基金。”后者由軍方掌握的邊防事務部負責分配。議員，特別是新當選的議員還發(fā)現(xiàn)，整個年度項目遴選和篩選、報告以及維持財政記錄的程序何等遲緩、費時。但是，國際專家和監(jiān)督治理改善的群體就選區(qū)發(fā)展基金普遍存在兩個重要關注議題，包括：豬肉罐政治帶來的腐敗和根深蒂固的政治裙帶主義，似乎并沒有引起緬甸目前的立法和政治精英的關注。

選區(qū)發(fā)展基金和腐敗

對于國會使用選區(qū)發(fā)展基金和其他豬肉罐項目的國際性研究早已發(fā)現(xiàn)這種制度的幾個弊端，包括腐敗可能。國際組織和公民社會組織近年來積極參與關于在發(fā)展中國家制定選區(qū)發(fā)展基金的研究和主張。世界上但凡出現(xiàn)選區(qū)發(fā)展基金制度的地方，總會伴生欺詐性財務報告、賄賂、獲選項目承包人的回扣以及其他各種類型的腐敗實踐。專家因此指出，必須為更透明、符合道德地使用這類資金，建立更有力的指導。緬甸議員于2013年開始討論這種新穎的選區(qū)發(fā)展基金計劃時，他們已經(jīng)得到國際資助人和非政府組織領域的先期預警。

不過，在計劃執(zhí)行的頭3個財政年度里，緬甸的選區(qū)發(fā)展基金項目并沒有引發(fā)任何已知的重大違法事件。不過，各種地方性腐敗案件的謠言逐漸浮現(xiàn)，2016年民盟執(zhí)政以后情況尤其突出。2017年2月，執(zhí)政黨宣布已經(jīng)對黨內的約150名當選議員啟動內部調查。2017年2月23日《伊洛瓦底江報》采訪黨內領導人吞吞時，后者承認，指向民盟的批評信件和公開反對言論日漸聚焦選區(qū)發(fā)展基金。不過截止2017年5月，尚無案件進入司法程序，或者有人被采取懲戒措施。在一個謠言四起的社會中，批評經(jīng)常毫無依據(jù)，包括那些由公民直接遞交給國會的信件。

不過，近期的采訪披露緬甸各地，特別是農村地區(qū)，存在大量濫用和不當使用的逸聞。每年一旦國會議員敲定選區(qū)發(fā)展基金項目，獲得市政層級發(fā)展委員會批準，就會啟動一個旨在選擇承包人的招標系統(tǒng)。腐敗的機會通常也就始于這一刻。建設項目和公共建設項目通常屬于欺詐性成本溢價、賄賂政府官員和裙帶關系頻現(xiàn)的灰色生意。一位2015年當選的民盟成員在一次采訪中笑稱，“此前”一個價值5,000,000緬元的工作中，400,000緬元的回扣司空見慣。鑒于緬甸的低經(jīng)濟發(fā)展水平、深入且普遍的腐敗以及糟糕的法治狀況，惡習幾乎在所難免。

然而，也不應忽視初始階段的正面動態(tài)，尤其是在緬甸固有的威權主義傳統(tǒng)下。目前，公民個人以及地方社區(qū)為基礎的協(xié)會已經(jīng)能夠而且實際提出了各種批評，或者尋求明確基金的管理。這是一種走向更多地方參與性治理的正面現(xiàn)象。如果執(zhí)政黨領導層或者國會議員個人也能夠指出或者阻止任何地方層面的選區(qū)發(fā)展基金財政管理不當，這也將成為值得歡迎的進步。目前已有議員，特別是聯(lián)邦層級的議員已經(jīng)深入學習。2017年3月，采訪下院內比都、仰光市民盟議員的內容顯示，市政官員編制的，涉及選區(qū)發(fā)展基金使用和開支的年度財政報告內容日益詳細，議員的認識也更深刻。情況顯示，至少在國會議員層面，他們對于選區(qū)發(fā)展基金的最佳使用方式以及善治的實踐，了解更深入。

此外，來自審計總長辦公室的緬甸官員已經(jīng)依法參與選區(qū)發(fā)展基金的設計和監(jiān)管。他們每年就選區(qū)發(fā)展基金的管理，向國會提交報告。審計總長辦公室的17個區(qū)域分支獲得同等授權，在分權化結構中，對所有選區(qū)發(fā)展基金項目開展監(jiān)督工作。最后，緬甸的非政府組織和公民社會組織以及國際社會資助群體也日益呈現(xiàn)出提供協(xié)助的意愿，為以往被國際社會視為腐敗根源的各種選區(qū)發(fā)展計劃提供監(jiān)督建議。

選區(qū)發(fā)展基金與關系戶政治

導致選區(qū)發(fā)展基金及其他豬肉罐開支項目遭遇國際社會批評的另一大因素在于，這類開支可能有助于形成選舉關系戶主義和政治庇護關系。根據(jù)斯泰因（Stein）和比克斯（Bickers）對于美國政治“分配性利益價值”（distributive benefits count）的分析，人們的確普遍認為，任何能夠宣稱為所在區(qū)域帶來有形利益的政治人物，容易獲得選票和連任，即便其舉措可能損害全國納稅人或者其他選區(qū)。這在買票可以成為主要選舉政治動員手段的選舉威權主義和弱民主體制中尤其明顯。

更宏觀層面而言，學者們已經(jīng)指出，不同的議會體系背景下，選區(qū)發(fā)展基金將如何強化選舉代表與其所在選區(qū)的關系戶關系層面。在一個選區(qū)只有一名代表（單一代表區(qū)）而非兩名代表（多成員區(qū)）的系統(tǒng)之中，這種情況尤其突出。在這種情況下，分配利益即便不涉貪污，也屬于政治人物的自益而非利他工具。世界各地存在大量證據(jù)顯示，給予議員年度裁量性基金作為“個人好處費”，巧妙地建立選舉基礎，吸引政治支持。但是，現(xiàn)有觀點也認為，豬肉罐資金或選區(qū)發(fā)展基金不必然產生座主政治以及關系戶行為。相反，這種舉措只是在歷來就存在于各種社會、政治代理人主義的社會中，傾向強化已有的座主/代理人關系。

發(fā)展中國家與現(xiàn)代化國家類似，政治庇護性的范圍通常涉及公共服務或者公共資源缺位，也可能是缺乏分配公共產品和利益的強制規(guī)范。但是，有如當代緬甸的案例所示，還有多種其他因素，如個別人物的魅力，所屬種族和宗教的強制力量或各種標識物，也可能推動代理人主義、庇護政治形成。盡管選舉過程中可能發(fā)現(xiàn)代理人主義存在的證據(jù)，但難以就此評估政治庇護關系的影響程度。因此，經(jīng)常需要一種縱向分析用于理解利益分配對選民的潛在影響，以及購買選票做法是否存在以及存在的程度。這就需要徹底研究多輪選舉。

在后軍政府時代的緬甸，還沒有足夠的選舉記錄能夠協(xié)助衡量各種形式的代理人主義對于重建后選舉制度的影響。多個近期研究顯示，緬甸新立法政治中已經(jīng)再度出現(xiàn)代理人主義行為，但并未深入調查庇護政治如何自2010年以來影響政治人物和他們的選民。目前還無法根據(jù)2014年選區(qū)發(fā)展基金立法通過以后，唯一的一次自由、公平選舉得出肯定結論，論證關于分配性政治、近期運用選區(qū)發(fā)展基金以及后來的連任之間關系。實際上，2015年11月舉行的選舉是第一次自由選舉，重要的是旨在反對軍方背景的精英，同時也是一次對昂山素季示好的全民投票。、為選民謀求有形利益很少成為緬甸在任議員的有效競選戰(zhàn)略。實際上，不到13%的2010年當選民選議員在5年后連任。

根據(jù)2015年8月在仰光對鞏發(fā)黨民族院議員的采訪，多數(shù)現(xiàn)任議員，尤其是來自鞏發(fā)黨的議員，曾經(jīng)在5年任期中通過個人的庇護關系網(wǎng)絡、黨庫或者2014年以后選區(qū)發(fā)展基金計劃，對選區(qū)慷慨投入。但是軍方支持的議員卻在2015年的選舉中幾乎被橫掃，僅在兩院中獲得41個席位。沒有幾位現(xiàn)任議員，包括來自非緬民族政黨的議員能夠實現(xiàn)連任，即便此前他們能夠利用選區(qū)發(fā)展基金支持的地方發(fā)展項目提供利益，同時公開宣稱自己首次為所屬選區(qū)帶來了這些迫切需要的公共服務。其他要素也必須納入考慮。

此前提到的鞏發(fā)黨Pindaya選區(qū)代表吳舒貌（U Shu Maung）就沒能保住其在民族院的席位，盡管他已經(jīng)為所屬的市鎮(zhèn)區(qū)爭取了大量發(fā)展項目。其他龐大的庇護關系網(wǎng)絡以及他所建基的非緬民族政治活動（吳舒貌是一名退役軍官，屬于所在選區(qū)的多數(shù)民族 Danu族）也沒能夠使其在2015年戰(zhàn)勝民盟競選對手。同樣，2015年2月在內比都的采訪顯示，克欽邦統(tǒng)一與民主黨的達杜布也為自己能為飽經(jīng)戰(zhàn)亂的所屬選區(qū)——克欽邦的因姜揚（Injangyang）爭取到的公共工程而自豪，包括太陽能板。然而，她也在2015年的選舉中失去代表院席位。還有其他許多偶然證據(jù)顯示，選區(qū)發(fā)展基金對于現(xiàn)任議員在 2015年 7月連任的直接影響較少。不過在步入2015年大選的過程中，吳基文（U Chit Win）有不同觀點。他認為，選區(qū)發(fā)展基金項目有利于來自鞏發(fā)黨的在任議員。

以后的選舉也許能夠就有效的工作與緬甸后座議員開展選區(qū)服務（包括通過選區(qū)發(fā)展基金提供公共產品）、他們的個人庇護網(wǎng)、與黨的關系、國家選舉周期以及投票模式之間的關系，提供更多堅實的實證指標。在50年的軍事統(tǒng)治以后，國家仍然存在形成庇護關系的巨大潛力，這也是一種在東南亞司空見慣的現(xiàn)象。緬甸從直接軍事統(tǒng)治到“某種其他形態(tài)”的持續(xù)轉型的確已經(jīng)在一種有利于權力人格化的環(huán)境中發(fā)生于社會的各個層面，這種環(huán)境同時也有利于傳統(tǒng)的代理人關系以及社會和政治依賴。但是，當前緬甸政治代理人關系的意義、形式和功能依然有待考察。其對當前后軍政府時代政治進程的影響尚不為人知，只能猜測。

此外，緬甸當前政治中的偉人因素，也就是昂山素季很可能還將繼續(xù)影響以后的選舉。只要她還是國內政治舞臺上的關鍵人物，全國選舉的結果就將繼續(xù)取決于她的地位而非地方性代理人主義和議員個人的表現(xiàn)。此外，目前緬甸的次國家和全國層面選舉同時舉行，每5年一次，這是一種較長的選舉周期。較短的選舉周期，以及地方和全國選舉分開舉行的安排，傾向增加豬肉罐政治的影響力和可見性。

因此難題在于，代理人主義和選舉庇護關系將不會成為影響分配公共產品，以及通過選區(qū)發(fā)展基金項目關聯(lián)服務的主要因素。這并不意味著選區(qū)發(fā)展基金對緬甸未來的選舉進程，以及政治領導人的選擇毫無影響。受歡迎的候選人仍然能夠連任，因為他們掌握為地方共同體爭取有形資源的聲譽，在非緬民族選區(qū)，該因素更加重要。同樣，在任政治人物可能由于無法充分回應地方需要出局；也可能由于濫用選區(qū)發(fā)展基金的相關指控辭職。過多的“豬肉”，提供“劣質豬肉”，或者濫用豬肉罐基金都可能危及參選政黨或者候選人。比如，盡管幾十年來對選區(qū)成功分配豬肉，二戰(zhàn)后的日本優(yōu)勢政黨自由民主黨在幾年內顯著萎縮。此外，一批逐步面世的研究顯示，在新生的民主政治中，一點政治代理人關系有助于通過增加接觸消息靈通的選民，推動政治參與進程。他們不必然卷入庇護關系政治，但也會通過有意識的選擇，支持一位政治人物，以換取特定利益。

結論：我們從這走向哪？

和其他已經(jīng)引入選區(qū)層級發(fā)展資助項目的發(fā)展中社會一樣，緬甸聯(lián)邦2014年所采用的選區(qū)發(fā)展基金計劃逐步成為一種得到民選議員高度歡迎的工具。目前的研究只是關于緬甸正在成型的豬肉罐實踐的初始報告，但已經(jīng)指出新型選區(qū)發(fā)展基金計劃為緬甸的新一代議員建立與選區(qū)的關系提供了固定基礎。它為討論全國各個市鎮(zhèn)區(qū)域的基礎設施與發(fā)展需要提供了新機遇。也鼓勵代表同一選區(qū)，但分屬不同級別議會的區(qū)域和全國性代表增進對話。不過，并不是全國每個區(qū)域都存在這樣的正面發(fā)展趨勢。許多市鎮(zhèn)區(qū)依舊受制于沖突和過度軍事化，或者完全無法得益于本區(qū)民選議員的活動。

此外，對于這類豬肉罐資助計劃也充滿了批評。國會議員、市政級別行政人員以及各種聯(lián)邦級別組織，如審計總長和兩院制議會，對基金的了解迅速增加，尤其表現(xiàn)在對選區(qū)發(fā)展基金的年度審核以及財政報告方面。此外，各種參與選區(qū)發(fā)展基金的政治和行政主體也都普遍意識到，這類豬肉罐項目在世界各地的實踐中普遍存在的弊端。國際非政府組織和研究改善治理結構的群體提供了越來越多的資料，用于改善對緬甸選區(qū)發(fā)展基金的監(jiān)管；并敦促針對潛在的陋習，建立更好的防范機制。

分配“豬肉”是年輕、新興議會成員喜歡的舉措。由此能為各自的選區(qū)帶來雖然可能規(guī)模不大，但精準、有形的利益，而無需增加選區(qū)的稅負。由當選議員分配公共服務或者發(fā)展計劃通常是一種選民可見且能夠理解的現(xiàn)象。展示效果遠遠超過國會院墻內進行的、深奧的年度預算文件審核，或國會委員圍繞與選區(qū)無關事項草案進行的閉門討論。盡管面對批評，但怪事就是選區(qū)發(fā)展基金還將在民盟領導的緬甸以及未來的其他政府治理時期延續(xù)。

因此，為了解決這類分配項目的常見不足，可以通過一系列新的修訂強化立法，同時通過涉及選區(qū)發(fā)展基金管理的國際能力建設訓練計劃推廣最佳實踐，從而改善緬甸境內的經(jīng)費管理。在選擇過程中尋找最佳問責形式，同時審查可能或者已經(jīng)完成的項目將構成這項舉措持續(xù)的關鍵。

透明化、歸責制以及負責審計和監(jiān)督選區(qū)發(fā)展基金的機構的權力，必須且能夠強化。此外，在選民信息不暢以及機構（包括政黨）機制軟弱的領域，購買選票和代理人主義可能滋生，出現(xiàn)腐敗的幾率也較大。緬甸境內的信息公開、公眾參與以及監(jiān)督工作，特別是在市鎮(zhèn)到村莊或者街區(qū)層面的工作必須擴大。總之，選區(qū)發(fā)展基金可能為緬甸公民帶來參與本地社區(qū)發(fā)展的罕見機遇，在經(jīng)歷了多年的威權統(tǒng)治以后，推動新穎的“自下而上”治理參與。同時對提高民眾對緬甸決策者的問責制度，也是一種有價值的工具。