何利良

支農惠農政策,是指政府為了保障農業(yè)發(fā)展、增加農民經(jīng)濟收入和生活水平、推進農村可持續(xù)發(fā)展而對農業(yè)、農民和農村給予的政策傾斜和優(yōu)惠。改革開放以來,黨中央、國務院制定了一系列的支農惠農政策,極大地推動了全國農業(yè)生產的迅速發(fā)展,促進了我國農村居民的收入水平普遍提高。但從全國范圍整體分析,長期積累和形成的城鄉(xiāng)巨大差距很難短時間消除,城鄉(xiāng)差距依然巨大,農村居民的收入仍然相對很低,農村在基礎設施建設、公共服務、社會保障等各方面還遠遠落后于城市。因此,一方面政府需要制定實施更全面的支農惠農政策,另一方面如何創(chuàng)新農村經(jīng)濟運行機制,把黨和國家的支農惠農政策不折不扣地貫徹落實并充分利用到位應成為各級涉農部門當前和今后較長時間內的研究解決的重要課題。

一、支農惠農政策的必要性

（一）農業(yè)的基礎性

農業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎產業(yè),直接影響國計民生,經(jīng)濟社會的健康平穩(wěn)有序發(fā)展離不農業(yè)的穩(wěn)定；農業(yè)是生存之本、衣食之源,為人類的生存提供了最基本的物質保證。農產品,尤其是日常生活必需的大宗農產品的生產供應會給國家政治、社會、經(jīng)濟的穩(wěn)定和發(fā)展帶來巨大影響。對于這樣一個對一國社會經(jīng)濟發(fā)展起決定作用又非常依賴自然的基礎產業(yè),更需要政府部門為其提供支持政策以抵御種種風險促進其穩(wěn)定發(fā)展,這對保障國家糧食安全、維護社會繁榮穩(wěn)定以及促進經(jīng)發(fā)展都有重大意義。

（二）農業(yè)的弱質性

農業(yè)是我國經(jīng)濟社會中的薄弱產業(yè)部門,它的薄弱性體現(xiàn)在：第一,作為基礎產業(yè)的農業(yè),是唯一集自然生產與經(jīng)濟生產于一身的產業(yè)部門,生產經(jīng)營的周期也比較長,導致農業(yè)的生產經(jīng)營過程面臨市場風險和自然風險的雙重影響。第二,由于農業(yè)技術進步相對緩慢,同時要求土地、勞動力等要素投入較大,導致農業(yè)的比較效益相對低下,形成了農業(yè)“高風險,低收益”的局面。第三,我國的農業(yè)生產仍以傳統(tǒng)、分散的小農經(jīng)營為主,生產規(guī)模狹小、生產率低下、抗風險能力差以及吸收社會資本能力不足等特征也使農業(yè)薄弱性更加突出。對于這些薄弱性,農業(yè)產業(yè)很難依靠自身部門的力量解決,也無法依靠市場而生存和發(fā)展,政府的干預和支持也就變得非常的必要。其實政府對農業(yè)的薄弱性的干預和支持政策在發(fā)達國家也比較普遍,而對于發(fā)展中的國家,政府出臺相關政策對農業(yè)進行支持和保護也就顯得更加重要。

（三）社會的公平性與效率性

根據(jù)福利經(jīng)濟學的理論,政府可以通過改變資源的配置方式來影響不同群體的福利水平。公平和效率是配置資源過程中的兩大重要考量。新中國剛成立,我國就通過掠奪農業(yè)的方式實現(xiàn)工業(yè)化道路的起步,進一步擴大了城鄉(xiāng)收入的差距。由于城鄉(xiāng)收入差距的加劇擴大,農民無法增收,再加上農民無法享受到一個公民有權利享受的醫(yī)療、教育等方面的政府公共產品和公共服務,直接導致了社會矛盾和公共風險的積聚,對社會穩(wěn)定和改革的深入產生了不良的影響。在這種情況下,我們應該放棄一味追求社會總福利最大化的目標,轉而尋求城鄉(xiāng)居民收入的均等化目標,為經(jīng)濟增長增加新的動力和活力。根據(jù)我國的現(xiàn)實狀況,只有通過支農惠農政策縮小貧富差距,消解社會矛盾,才能有助于逐步形成國內城鄉(xiāng)統(tǒng)一的消費市場,實現(xiàn)城鄉(xiāng)的良性互動。

（四）農業(yè)的多功能性

根據(jù)農業(yè)多功能性的理論,農業(yè)生產經(jīng)營具有提供勞動就業(yè)和社會保障、確保糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、促進文化多樣性、發(fā)展休閑農業(yè)等功能,可以說在社會、政治、生態(tài)、文化等方面都發(fā)揮了重要作用,這表明農業(yè)生產經(jīng)營活動具有正外部性效應。但是大量的國外實踐和研究表明,如果沒有政府支持,農業(yè)生產經(jīng)營活動將很難發(fā)揮出其多功能的外部性效應,高成本的國家農業(yè)公共品,如糧食安全生產、農業(yè)人文景觀、自然生態(tài)效應等的供給將會出現(xiàn)日益短缺和稀少。同時,在公共經(jīng)濟學的視角下,農村大量存在著的農業(yè)公共品無法通過市場機制實現(xiàn)合理交易和資源配置,必須通過政府的有效干預和政策支持,才能改善農業(yè)生產中的投入不足和管理不善的問題,充分發(fā)揮農業(yè)的多功能效應。

二、當前支農惠農政策體系

支農惠農政策是促進農村進步、農業(yè)發(fā)展、農民小康、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要。改革開放以來,政府制定了一系列的支農惠農政策,構建了新時期政府支持農業(yè)政策的基本框架：一是解決民生問題的利民政策；二是拉動內需增長的經(jīng)濟政策；三是促進農業(yè)發(fā)展的產業(yè)政策；四是解決農村問題的社會政策。具體地說包括以下幾個方面內容。

（一）不斷加大“三農”投入，加強農業(yè)農村基礎設施建設

加強農村農業(yè)基礎設施建設,既是當前鄉(xiāng)村振興、改善農村民生的重大舉措,也是促進農業(yè)農村可持續(xù)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化進程的戰(zhàn)略要求。近幾年,國家持續(xù)加大對諸如大型商品糧基地和優(yōu)質糧食產業(yè)工程、大型灌區(qū)基建配套與節(jié)水排澇泵站改造、種養(yǎng)業(yè)良種、“水、氣、路、電”等多項農業(yè)農村基礎設施建設的資金投入,但是由于歷史欠賬過多,農業(yè)基礎脆弱、后勁不足的問題依然十分突出。

（二）不斷完善對“三農”的強惠政策，實施更加精準化補貼

2017年中央一號文件中重點提出了要加大農業(yè)發(fā)展,完善農業(yè)補貼制度,提高農業(yè)補貼的精準性,同時還大力推進農業(yè)“三項補貼”制度改革,未來農業(yè)補貼將會重點向主要產區(qū)、綠色生態(tài)、規(guī)模化經(jīng)營等方面。隨著農業(yè)補貼政策的不斷完善,未來的農業(yè)補貼將會更加精準,農業(yè)補貼也將會向促進農民增產增收等方向發(fā)生轉變,同時在農村土地地力保護等方面也將會著重加強。

（三)實施糧食最低收購價保護政策，兼顧糧食安全與農民利益

2004年,國務院就制訂并實施糧食最低收購價的保護政策。一般情況下,糧食收購價格由市場供求狀況決定,政府則在充分發(fā)揮市場機制的導向作用基礎上實行宏觀調控。實施這一護農政策后,極大地調動了廣大農民的種糧積極性、保護了糧農的根本利益,促進了糧食生產穩(wěn)產高產,保障了我國糧食安全。隨著國內外經(jīng)濟環(huán)境和市場形勢的變化,這一護農政策也在不斷的調整和完善。2017年中央一號文件明確指出,深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革,進一步完善糧食最低收購價保護政策,堅持完善財政支持政策和綜合配套施策,不斷提高政策的靈活性和彈性,更有效地發(fā)揮糧食市場機制的自發(fā)調節(jié)作用和保障種糧農民的合理收益。

（四）深化農村稅費改革，切實減輕農民負擔

農村稅費改革是我國政府為深化農村改革,進一步鞏固農業(yè)基礎地位、保護和調動農民的生產積極性、切實解決“三農”問題、從根本上減輕農民負擔而作出的一項重大決策,是得民心、順民意的德政之舉。農村稅費改革的主要內容包括“取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農村教育集資、屠宰稅、勞動義務工、農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策、村提留征收”等。隨著我國綜合國力的不斷提升和國民經(jīng)濟結構的不斷優(yōu)化,農業(yè)稅在稅收總額中所占比例不斷下降,為進一步減輕農民負擔,2006年中央就決定全面取消農業(yè)稅,并安排780億元轉移支付資金支持農村稅費改革。

（五）大力發(fā)展農村教育、醫(yī)療等社會事業(yè)

黨的十八大報告中指出要堅持把國家基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展重點放在農村,促進城鄉(xiāng)公共資源均衡配置,建立健全農村基礎設施投入長效機制,把農村和接納農業(yè)轉移人口較多的城鎮(zhèn)作為發(fā)展社會事業(yè)的重點,推動城鎮(zhèn)公共服務向農村延伸。近年來,國家著眼于農村民生的改善,大幅度地增加對“三農”的投入,農村實行了免費義務教育,建立了新型農村合作醫(yī)療制度和農村最低生活保障制度,啟動了新型農村社會養(yǎng)老保險試點,大規(guī)模開展農村飲水安全、農村電網(wǎng)、公路、沼氣、危房改造建設,農村基礎設施和社會事業(yè)建設取得顯著的成效。

三、落實支農惠農政策，創(chuàng)新農村經(jīng)濟運行機制

（一）強化支農惠農政策執(zhí)行的領導監(jiān)管機制，確保各項支農惠農政策的落實

首先,要強化支農惠農工作部署,各級政府部門要實行黨委統(tǒng)一領導,黨政一把手齊抓共管并負總責,紀檢監(jiān)察部門組織協(xié)調,相關部門各司其責的領導機制,形成分工明確,責任到人,協(xié)作共管,層層落實的工作機制,從機制運行、組織領導上保障支農惠農政策的執(zhí)行。其次,加強檢查督促,及時發(fā)現(xiàn)支農惠農政策執(zhí)行和專項資金使用管理中的實際問題,及時制定切實可行的對策措施,限時整改糾正。再次,要對業(yè)務人員開展不定期的專項業(yè)務培訓,不斷提高各級組織和部門人員貫徹執(zhí)行政策的堅定性、專業(yè)性和思想素質。

（二）建立激勵與補貼相結合的政策機制，加快推進農村脫貧扶貧攻堅戰(zhàn)略

農民是弱勢群體,農業(yè)是薄弱產業(yè),需要城市幫扶,需要工業(yè)反哺,但最需要的是健全的政府支農惠農政策機制,探索建立激勵與補貼相結合的政策機制。首先,為最大程度地發(fā)揮支農惠農政策效應,實現(xiàn)補貼資金效益最大化。一是逐步提高對農民的補貼水平,防范和消除因涉農物資漲價所帶來的政策補貼效應的遞減；二是穩(wěn)步提高糧食等主要農產品收購價格,推動完善主要農產品價格形成機制,總體穩(wěn)定糧食價格；三是聚力加大投入力度,強化農業(yè)基礎設施的建設,圍繞“田、路、水”三個中心環(huán)節(jié),切實扭轉農業(yè)基礎設施建設嚴重滯后的局面；四是增加投入,合力建設農業(yè)技術推廣、動植物疫病防控、農產品質量監(jiān)管、農業(yè)氣象服務等四項農業(yè)公益性科技服務體系,增強農業(yè)社會化服務能力。五是增加投入,著力加大農村公共福利體系的建設力度。其次,以政府投入為主,積極鼓勵和引導多形式、多渠道、多方位的資金投入,制定政策激勵社會力量和工商企業(yè)對“三農”的捐資贊助,努力促進多元投入建設村級公益事業(yè),逐步建立完善支農惠農資金的穩(wěn)定增長機制。財政部和農業(yè)農村部已公布的2018年共同實施的包含八大類37項財政重點強農惠農政策措施,顯示出中央政府強力支持鄉(xiāng)村振興之決心和用心。第三,創(chuàng)新資金安排方式。逐步加大直接扶持到戶資金規(guī)模,有效扶持具體的扶貧對象。對中央投資的農業(yè)基礎設施建設項目,要確保扶貧對象優(yōu)先受益；對產業(yè)扶貧項目,要構建能有效推動扶貧對象脫貧增收的利益聯(lián)結機制；適度加大財政獎補力度,引導農民主動出勞出資,多干多補、多籌多補、多補多辦,形成財政直補、以獎代補、先建后補、貼息代補等多元投入激勵格局,形成新型工農、城鄉(xiāng)互補關系。

（三）構建更加可持續(xù)的內生增長機制，立足產業(yè)和生態(tài)激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力

通過建立和完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的財政投入保障制度和城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制,加大對農業(yè)基礎設施、農民文化教育和農村生態(tài)環(huán)保等各方面的投入,逐步構成更加可持續(xù)的“三農”內生增長機制。首先,支農惠農,立足點是產業(yè)興旺。要通過支持農業(yè)結構調整和深化農村三大產業(yè)融合發(fā)展的支農惠農政策,實施產業(yè)興村強縣行動,以鎮(zhèn)為平臺,引導帶動特色優(yōu)勢主導產業(yè)發(fā)展,促進農產品產供銷的產業(yè)鏈延伸,建立農產品生產經(jīng)營的價值鏈,開拓擴展農業(yè)的休閑觀光旅游、智慧科技、三農文化傳承等多功能特征,培育農村新產業(yè)、農業(yè)新業(yè)態(tài)、經(jīng)營新模式的產業(yè)化發(fā)展之路,提高農村產品的附加價值。其次,牢記習總書記“綠水青山就是金山銀山”重要論斷。良好的生態(tài)環(huán)境是農村的最大優(yōu)勢和寶貴財富,通過財政資金對草原生態(tài)保護補助獎勵、發(fā)展南方現(xiàn)代草地畜牧業(yè)、耕地保護與提升質量、東北黑土地保護利用、農作物秸稈綜合利用試點、漁業(yè)增殖放流和減船轉產、長江流域重點水域禁捕、畜禽糞污資源化處理、果菜茶有機肥替代化肥行動、推廣地膜清潔生產技術、地下水超采綜合治理,以及重金屬污染耕地綜合治理。將支農惠農政策,脫貧攻堅、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略更加充分地立足于鄉(xiāng)村的產業(yè)、生態(tài)、文化等資源,建立更加可持續(xù)的內生增長機制,更加注重發(fā)揮鄉(xiāng)村的主動性,以此形成鄉(xiāng)村自身“造血”功能,激發(fā)鄉(xiāng)村內生發(fā)展活力,促進“三農”的長期穩(wěn)定發(fā)展。

（四）強化農業(yè)科技創(chuàng)新驅動機制，引領現(xiàn)代農業(yè)加快發(fā)展

農業(yè)的出路歸根到底在于現(xiàn)代化,而農業(yè)現(xiàn)代化關鍵所在則是農業(yè)科技的創(chuàng)新和進步。因此,“三農”發(fā)展最根本有效的途徑是通過加大科技投入政策,激活農業(yè)科技創(chuàng)新要素,激發(fā)農業(yè)科技創(chuàng)新活力,引發(fā)科技創(chuàng)新驅動,創(chuàng)新農業(yè)科技公益性推廣服務方式,強化農業(yè)科技推廣,引入項目管理機制,推行政府購買服務,推進科技資源開放共享與服務平臺基地建設。整合科技創(chuàng)新資源,鼓勵各類社會力量參與農業(yè)科技推廣,充分發(fā)揮科技創(chuàng)新在“三農”發(fā)展中的基礎性關鍵性支撐作用,提升自主研發(fā)“三農”核心技術的能力,引領現(xiàn)代農業(yè)加快發(fā)展。

（五）健全全國農業(yè)信貸擔保體系，充分運用財政貼息等政策支農惠農

長期以來農民“融資難、融資貴”問題始終得不到破解,較大地影響了“三農”發(fā)展。因此,在金融服務方面,要積極鼓勵各商業(yè)銀行結合農村發(fā)展情況,創(chuàng)新金融產品,擴大服務范圍,增加服務內容,通過調整部分資金支持建立健全農業(yè)信貸擔保體系,推進省級信貸擔保機構向市縣延伸,實現(xiàn)實質性運營,并強調其政策性、獨立性和專注性；支持各地采取業(yè)務獎補、擔保費補助等方式,擴大農業(yè)信貸擔保貸款規(guī)模和范圍,重點支持農業(yè)新型經(jīng)營主體、農業(yè)小微企業(yè)和農業(yè)社會化服務組織,有效緩解農業(yè)農村發(fā)展資金不足問題,撬動農村金融和社會資本支持“三農”發(fā)展。

（六）創(chuàng)新對職業(yè)農民的長效培養(yǎng)機制，加快推進新型職業(yè)農民的形成

農民是“三農”發(fā)展的主體,但是想讓農民職業(yè)化、建設新型職業(yè)農民隊伍還面臨非常大的實際困難。因此,政府在農民資源培育發(fā)展上需要創(chuàng)新機制,制定實施和農民職業(yè)相關的人事、培訓、發(fā)展、社會保障等相關的支農（民）惠農（民）政策。一方面,既要建立健全愛農業(yè)、懂技術、善經(jīng)營的新型職業(yè)農民的長效培養(yǎng)發(fā)展機制,加大對職業(yè)農民的培養(yǎng)力度；也要完善、創(chuàng)新培訓方式,如與手機APP應用平臺合作,把農技服務延伸到手機上來,開展農技服務的精準投遞等,加速新型職業(yè)農民的形成。另一方面,也要建立新型職業(yè)農民人事發(fā)展關懷機制,支持其享受包括產業(yè)扶持、財政補貼、金融保險、人才獎勵激勵以及參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障政策,解決新型職業(yè)農業(yè)的后顧之憂。

總之,通過以上一系列經(jīng)濟運行機制創(chuàng)新,把黨和國家的支農惠農政策不折不扣地貫徹落實并充分利用到位,從而更好地解決農民增收、農業(yè)發(fā)展、農村穩(wěn)定。