董倩倩

揚州大學，江蘇 揚州 225009

當前，民主法治進程不斷加快，與之相應的人民法律觀念也獲得逐漸增強，這就使得各種新問題頻頻出現(xiàn)。在近些年來，與行政爭議有關(guān)的糾紛案件在數(shù)量上越來越多，如何有效解決這些糾紛問題，如何完善糾紛解決機制等，均是不能忽視與繞過的挑戰(zhàn)問題。在行政領(lǐng)域內(nèi)運用調(diào)解的方式解決行政爭議問題，行政法學界對此并未形成共識，而是存在較大爭議。這種情形一直維持到2007年5月《行政復議法實施條例》獲得頒布，該條例第一次在行政復議程序中引入調(diào)解制度，這大大促進行政法的發(fā)展和服務型政府的建立。

一、行政復議調(diào)解概念

關(guān)于行政復議調(diào)解，在出臺的《行政復議法實施條例》第五十條進行明確規(guī)定。通過對該法條進行解讀得知，在行政復議這個階段可以運用調(diào)解的方式，而且準確規(guī)定行政復議調(diào)解的適用范圍。但是法條并沒有對行政復議調(diào)解概念做出明確的解釋。有的學者在其研究中認為，所謂的行政復議調(diào)解，應是指對行政復議案件進行審理過程中，由行政機關(guān)發(fā)揮調(diào)停作用，復議雙方當事人圍繞存在的爭議問題進行協(xié)商，并在這基礎(chǔ)上相互諒解并最終達成合意的行為。有的學者在對行政復議調(diào)解定義進行理解時，認為其指的是在進行行政復議這個過程中，行政復議機關(guān)實施的行為，但是申請人的合法權(quán)益遭到侵害，并在法律規(guī)定范圍內(nèi)依據(jù)雙方當事人自身合意情況，并在遵循互諒互讓原則基礎(chǔ)上和諧解決問題的活動。筆者綜合以上這些研究觀點，認為所謂的行政復議調(diào)解，是指在行政復議過程中由行政復議機關(guān)發(fā)揮居中調(diào)解作用，推進糾紛雙方當事人在自愿這個基礎(chǔ)上圍繞爭議問題進行合意協(xié)商，并使得糾紛問題得以有效解決的活動。

二、行政復議調(diào)解制度不足

(一)行政復議調(diào)解有其自身的理論缺陷

1.行政復議調(diào)解可能沖擊法律觀念。行政復議調(diào)解是解決行政糾紛的一種方式。與行政復議決定的法律規(guī)范權(quán)威性不同，行政復議調(diào)解是來自雙方自愿合意的結(jié)果。為了獲得合意，實現(xiàn)解決糾紛的目的，糾紛當事人之間會選擇損害與妥協(xié)為代價，并非直接“依托于事實這個依據(jù)，以及法律這個準繩”等作為相應的法律規(guī)范，也就導致調(diào)解結(jié)果會和法律正確的裁判結(jié)果之間產(chǎn)生一定的距離，甚至會降低公眾追求公正裁判的熱情，從而選擇更有效率的調(diào)解方式。調(diào)解會沖擊對事實的司法裁判，弱化法律觀念。

2.雙方自愿合意容易變質(zhì)。行政復議法的存在，使得公眾維護自身權(quán)利獲得有效保障。行政復議法在目的上非常明確，歸結(jié)起來就是使得合法利益能夠獲得法律保護，確保行政機關(guān)能真正做到依法行使自身相應職權(quán)。在行政復議機關(guān)所進行的調(diào)解之下，行政相對人與作出行政行為的行政機關(guān)雙方自愿合意協(xié)商。但是由于法律地位的不平等性，相對人的弱勢地位，非常容易使得相對人的自愿合意變成同意妥協(xié)，這就是自愿合意容易變質(zhì)的原因。這樣也就不能在行政復議調(diào)解保障當事人的利益，也遠離行政復議調(diào)解本身的目的。

(二)行政復議機構(gòu)不統(tǒng)一以及內(nèi)部缺陷

1.行政復議機構(gòu)不統(tǒng)一。就如何提起行政復議申請這方面，行政復議法在其第十二條也進行明確規(guī)定。行政復議機關(guān)除了可以是本級人民政府之外，還可以是行政機關(guān)的上級行政機關(guān)，即具有選擇性特點。在處理一個行政行為方面，復議機關(guān)是不統(tǒng)一的。而且，我國行政層級共四級，這容易引發(fā)機構(gòu)龐雜缺乏統(tǒng)一性，以及效率不高等問題。申請人向不同行政復議機關(guān)提起行政復議調(diào)解。行政復議機關(guān)具有不同的特點，有可能使得做出的調(diào)解結(jié)果往往也存在差異。

2.行政復議機構(gòu)人員數(shù)量不足并缺乏履職能力。伴隨近幾年，行政案件的激增，我國行政復議機構(gòu)普遍缺乏人才。就行政復議機構(gòu)而言，其本身在數(shù)量上就有限，且相應的人員也并非無限，這就使得該機構(gòu)很難有效應對存在的各種行政復議調(diào)解問題。然而現(xiàn)實生活中，行政復議機構(gòu)普遍出現(xiàn)調(diào)解工作人員的不足和缺乏履行調(diào)解技能，并因此有可能成為行政復議調(diào)解制度實現(xiàn)發(fā)展的制約因素。

(三)行政復議調(diào)解程序的缺失

1.行政復議調(diào)解程序中權(quán)利義務的不明確。行政復議法及實施條例中，并沒有明確行政復議調(diào)解過程中糾紛雙方權(quán)利義務的歸屬和調(diào)解員的權(quán)利與責任。在一些地方政府規(guī)章中，雖然對行政復議調(diào)解進行一些程序上的規(guī)定，使行政復議調(diào)解按照步驟在行政復議階段運用。但是，沒有對糾紛當事人和調(diào)解員的權(quán)利義務作出明確的規(guī)定。當事人權(quán)利義務的不明確，會導致舉證責任的不明，責任承擔等等問題，行政復議調(diào)解工作人員的權(quán)力責任不明，不利于保障當事人的權(quán)利，不利于行政復議調(diào)解制度的發(fā)展。

2.行政復議調(diào)解程序標準的不明確。程序的特征是明確的步驟，以保證實體法的順利運行。在行政復議調(diào)解制度中，除了行政復議法實施條例，再無其他法律法規(guī)對其進行約束。而行政法實施條例也僅僅是規(guī)定適用調(diào)解制度的范圍，并沒有規(guī)定如何適用。這就導致了在司法實踐中運用的障礙，要不濫用，要不就不用。缺乏程序標準，使得行政復議調(diào)解無法合法合理的實施。但是，在制定程序標準的同時，不可以過于具體的標準。因為調(diào)解具有靈活性，這使得調(diào)解不可能按照法律標準完全執(zhí)行。只能制定一些原則性規(guī)定和標準，增強行政復議調(diào)解制度的可操作性，使調(diào)解高效便民。

(四)行政復議調(diào)解救濟不明確

權(quán)利都有被侵害的可能性。所以，為了保障權(quán)利的有效實施，一定明確其救濟的途徑。行政復議調(diào)解制度并沒有明確的救濟途徑。當然，行政復議調(diào)解是解決糾紛的一種方式，糾紛當事人之間自愿合意，達成調(diào)解協(xié)議，由行政復議機關(guān)制定調(diào)解書。但是對于在調(diào)解過程中的權(quán)利侵害救濟沒有明確，也沒有明確規(guī)定行政復議調(diào)解書的法律效果和不履行責任。沒有救濟途徑的存在，權(quán)利無法得到有效的行使，這就使得當事人在權(quán)利無法救濟下，并不愿意運用調(diào)解的方式解決糾紛。

三、行政復議調(diào)解制度的完善

(一)行政復議調(diào)解的適用范圍

行政復議調(diào)解的適用范圍：首先，在《中華人民共和國行政復議法實施條例》第五十條規(guī)定：(一)公民、法人或其他組織對行政機關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復議的；(二)當事人之間的行政賠償或者行政糾紛。其次，部分省市根據(jù)行政復議法實施條例，因地制宜制定行政復議調(diào)解辦法中有相關(guān)規(guī)定。如山西省出臺的行政復議調(diào)解和和解辦法，就結(jié)合本身自身情況對行政復議調(diào)解作出相應規(guī)定。筆者分析行政復議調(diào)解的范圍，認為除了包含行政自由裁量權(quán)，以及行政補償賠償之外，還應結(jié)合我國具體國情添加這些方面的內(nèi)容，即：不認可行政機關(guān)對土地資源、山嶺資源、草原資源、荒地資源、灘涂資源、礦藏資源、水流資源、森林資源以及海域資源等所有權(quán)或使用權(quán)作出的決定情形；不認可行政機關(guān)作出自身經(jīng)營自主權(quán)違法決定的情形；不認可行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同行為，并認為該行為導致自身合法權(quán)益遭受侵害的情形；在內(nèi)容以及程序方面存在輕微瑕疵的這類案件；沒有明確法律依據(jù)的案件以及相對人認為可以調(diào)解的情形，等六條作為行政復議調(diào)解的范圍。最后，需要強調(diào)且注意的是，不管是哪一種類型的行政復議案件，若存在公共利益或第三方合法利益遭受侵害的情形，均不屬于適用調(diào)解的范疇。

(二)行政復議調(diào)解機關(guān)的確定

由于我國現(xiàn)行行政復議機關(guān)的眾多與復雜，對于行政復議調(diào)解制度而言，設(shè)置獨立的、統(tǒng)一的行政復議機構(gòu)——行政復議委員會，這不僅重要且非常有必要。所謂的行政復議委員會，是指在條件成熟的這些地方，可在地方政府設(shè)立具有綜合性的行政復議委員會，負責對本級政府管轄的行政案件進行統(tǒng)一處理。換言之，由政府管轄范圍內(nèi)的這些行政案件，都屬于行政復議委員會進行復議審理。這樣也可以使行政復議調(diào)解案件有行政復議委員會進行調(diào)解，可以得到調(diào)解結(jié)果的唯一性和統(tǒng)一性。由此可以看出，獨立的行政復議機構(gòu)可以保障調(diào)解過程和結(jié)果的公平，保障糾紛當事人的合法利益。

(三)行政復議調(diào)解制度程序設(shè)計

1.行政復議調(diào)解人員。行政復議機關(guān)參與其中并作為調(diào)解者，需要保持中立性，簡單來說就是以中立第三方的身份來參與調(diào)解。由于行政相對人與做出行政行為的機關(guān)在面對行政爭議時，法律地位的不平等，而調(diào)解活動則要求凸顯雙方當事人在法律地位上趨于平等，由此可見，行政復議調(diào)解人員保持中立性非常重要，且還要尊重相對人的訴求，不能違背相對人真實意思。當然，行政復議調(diào)解人員也要適用回避制度，才能更好的保障當事人的權(quán)利。最后，調(diào)解活動是否成功、當事人是否滿意等，除了與調(diào)解員保持中立有關(guān)之外，還與調(diào)解員自身素質(zhì)、專業(yè)能力等方面存在密切關(guān)系。為此，從這個層面上來說，加強針對調(diào)解人員開展專業(yè)素質(zhì)培訓就顯得尤為重要。

2.行政復議調(diào)解程序啟動。行政復議調(diào)解發(fā)生在行政復議階段，就是說相對人必須在具體行政行為發(fā)生之后的十五天之內(nèi)，就需要提起行政復議，只有這樣，才能滿足行政復議調(diào)解程序獲得啟動的相應要求。啟動行政復議調(diào)解程序歸結(jié)起來主要包括兩個方面：一、相對人直接申請行政復議調(diào)解，可以書面形式，也可以口頭形式。面對相對人直接提出行政復議調(diào)解，行政復議機關(guān)直接組織調(diào)解。在一定期限內(nèi)，若出現(xiàn)調(diào)解不成立的現(xiàn)象，就會轉(zhuǎn)為復議審查；二、在行政復議機關(guān)方面，其依法受理行政案件并發(fā)現(xiàn)該案件屬于行政復議調(diào)解的范圍之內(nèi)，可以先行組織調(diào)解。在組織調(diào)解過程中，行政相對人拒絕調(diào)解，就需要轉(zhuǎn)到行政復議案件審查這個環(huán)節(jié)，且根據(jù)情況作出相應的行政復議決定。

3.行政復議調(diào)解審理期限。關(guān)于行政復議機關(guān)的受理期限方面，行政復議法第三十一條作出規(guī)定。普通行政復議案件自受理之日起六十日內(nèi)完成。行政復議調(diào)解發(fā)生在行政復議階段。因此，行政復議運用調(diào)解的方式來處理行政糾紛也必須在六十日內(nèi)完成。但是，現(xiàn)實中會出現(xiàn)：調(diào)解不成轉(zhuǎn)審查的案件或者惡意延期調(diào)解的可能。因此，筆者認為行政復議調(diào)解必須設(shè)定調(diào)解期限。普通行政復議調(diào)解期限應當是限于三十日，給調(diào)解轉(zhuǎn)審查的案件留下充足的時間。針對行政復議期限在六十日之內(nèi)的這種情形，對行政復議調(diào)解期限的規(guī)定是在十五日之內(nèi)。若案件較為復雜，除非獲得雙方的同意，否則，結(jié)案方式一般不會選擇調(diào)解方式。若選擇調(diào)解，可在三十日期限這個基礎(chǔ)上經(jīng)批準適當進行延期。

4.行政復議調(diào)解方式與步驟。行政復議調(diào)解是采用調(diào)解的方式解決行政復議案件。行政復議調(diào)解就要求糾紛當事人就行政糾紛進行協(xié)商合意，在行政機關(guān)的幫助下化解行政糾紛的一種活動。既然是一種活動，就要求三方都要出席，參與組織調(diào)解會議。同時，在會議期間，復議申請人就法律問題和情況事實進行陳述，復議被申請人根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，就行政行為做出針對性陳述，且在雙方合意協(xié)商基礎(chǔ)上形成共識。若雙方當事人不能達成合意，可由調(diào)解員在不違背當事人真實意思下，給出合理解決糾紛的方案。若雙方當事人根據(jù)調(diào)解員的方案還是不能達成合意，則由調(diào)解員決定終止調(diào)解，轉(zhuǎn)入復議審查階段。

5.行政復議調(diào)解或者決定。存在糾紛問題的雙方當事人，經(jīng)行政復議機調(diào)解并達成合意的，應在由行政復議機關(guān)制作的行政復議調(diào)解書上簽字，同時還加蓋有行政復議機關(guān)的印章，而滿足這些方面的條件之后，該行政復議行為并具有相應的法律效力。否則，就需要轉(zhuǎn)入行政復議審查階段，最終做出行政復議決定書。最后，要告知當事人，對行政復議調(diào)解書或者行政復議決定書不服的，可以在收到行政復議決定書的十五日之內(nèi)向人民法院提起訴訟。

6.行政復議調(diào)解法律責任。這里的法律責任主要是針對調(diào)解員在行政復議調(diào)解程序中行為。雖然是行政復議調(diào)解是一項調(diào)解活動，是糾紛雙方當事人面對行政爭議進行協(xié)商合意。由于糾紛雙方法律地位的不平等性，要求行政復議調(diào)解員一定要保持中立，否則，容易導致當事人的利益出現(xiàn)受損。因此，調(diào)解員需要承擔瀆職責任：調(diào)解員在行政復議調(diào)解活動中，出現(xiàn)包括徇私舞弊等在內(nèi)的失職行為，就需要根據(jù)法律規(guī)定對其警告、記過以及記大過等；若是情節(jié)嚴重的情形，則依法對其處以降級、撤職以及開除等處罰措施；若是構(gòu)成犯罪的則依法對其進行追責。

(四)行政復議調(diào)解救濟途徑

行政復議調(diào)解是一種結(jié)案方式，行政復議調(diào)解書的生效會發(fā)生權(quán)利義務的變化，所以要明確行政復議調(diào)解的救濟途徑，保障當事人的利益。行政復議調(diào)解的救濟主要是兩個方面：一、加強內(nèi)部監(jiān)督，由于調(diào)解員的失職行為或其他行為，導致相對人的利益無法得到保障，需要依法對其進行追責，也就是追究其法律責任。二、加強完善司法監(jiān)督機制。若行政復議調(diào)解書已經(jīng)生效，但當事人且沒有依法履行，且沒有適當?shù)睦碛?，對此，可申請法院方面進行強制執(zhí)行。與此同時還需要對行政復議調(diào)解書具有可訴性方面進行確定。從當事人這個角度來說，若不認可調(diào)解協(xié)議，則可依法尋求相應的司法救濟。

四、結(jié)語

行政復議法實施條例，是行政領(lǐng)域中第一次在立法層面引入調(diào)解制度。這是我國行政法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)重大突破之體現(xiàn)，同時與民主法治具有超越性特點要求相符合，此外和服務型政府建設(shè)方面的要求也相互匹配。行政復議調(diào)解制度在實際運用中，使公民和政府可以平等對話、友好相處，使公民和政府之間形成有益的互動機制。雖然行政復議調(diào)解制度有許多優(yōu)勢。但是，行政復議調(diào)解發(fā)展至今，在法律層面仍存在許多不足之處，尤其是程序的缺失。相信在未來的發(fā)展，行政復議調(diào)解制度將會進一步被規(guī)范，被廣泛使用。