路慶祎

（510220 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州）

2018年3月6 日發(fā)生在黑龍江省肇東市某鎮(zhèn)中學(xué)的一起校外打人事件，是因?yàn)榫W(wǎng)傳的一段視頻而被大家熱議的，在視頻中一個(gè)女生采取了扇巴掌、腳踹等手段對(duì)另一女生實(shí)施了欺凌，現(xiàn)場(chǎng)有很多人圍觀并且有人拍下了視頻，在視頻的最后，被欺凌者逃到了一戶人家，卻沒(méi)有大人出來(lái)制止。①

根據(jù)上述案例及網(wǎng)報(bào)各類校園欺凌之相關(guān)案例，可以發(fā)現(xiàn)，由于校園欺凌專法之缺失，目前校園欺凌事件發(fā)生時(shí)，首先，學(xué)校并未按照嚴(yán)格的程序及規(guī)章制度處理，大多是按校規(guī)校紀(jì)進(jìn)行處分，缺乏發(fā)現(xiàn)、處理、追蹤等嚴(yán)格的程序，也未事先給事件的參與人正式的口頭或書(shū)面之通知，學(xué)校未告知其權(quán)利，及解決途徑就直接把事件轉(zhuǎn)移給警方處理，警方只能根據(jù)《治安管理處罰法》《民法》《刑法》等相關(guān)法律處理；其次，對(duì)于教育行政部門、學(xué)校、教師、家長(zhǎng)及行為人的權(quán)責(zé)未具體規(guī)范，使得權(quán)責(zé)難以劃分，處理工作難以做到公平公正；最后，針對(duì)事件的各類參與人，未做好各項(xiàng)后續(xù)的輔導(dǎo)工作，雖有舉辦法制宣傳工作，但多為事后補(bǔ)救，難以起到真正的作用。

我國(guó)有不少學(xué)者提出過(guò)制定《校園安全法》并且進(jìn)行了不少討論。應(yīng)急法應(yīng)當(dāng)遵循傳統(tǒng)公法理念來(lái)授予并且控制公權(quán)力，保障公民權(quán)利。[1]有些學(xué)者從應(yīng)急法的角度出發(fā)認(rèn)為學(xué)校安全立法的目的也是賦予公安機(jī)關(guān)、教育部門、學(xué)校等主體以學(xué)校安全管理的權(quán)力和職責(zé)，劃分學(xué)校突發(fā)事件中的法律責(zé)任，最終以保障學(xué)生安全和權(quán)利為依歸。[2]也有學(xué)者是將權(quán)利與權(quán)力的相互關(guān)系作為學(xué)校安全立法的維度來(lái)探討的。[3]還有學(xué)者兼顧應(yīng)急法的觀點(diǎn)，卻把主要目標(biāo)認(rèn)為是一種法律化的應(yīng)急管理機(jī)制，然后才是控制或平衡公權(quán)力和私權(quán)利的法律工具。前者才是立法的第一目標(biāo)。[4]

對(duì)青少年兒童的校園欺凌問(wèn)題，因?yàn)榕c成年人不同，需要考慮的因素更多，懲戒與教育要相結(jié)合。被欺凌者因?yàn)槠哿瓒斐缮硇氖艿絼?chuàng)傷。欺凌者，在欺凌中獲得滿足感的同時(shí)，對(duì)其人格塑造、品行培養(yǎng)會(huì)產(chǎn)生極為惡劣的影響，如不及時(shí)干預(yù)，很可能發(fā)展為問(wèn)題少年。此外，校園欺凌還破壞了校園和諧、安全的受教育氛圍，擾亂了學(xué)校的教學(xué)秩序。校園欺凌因?yàn)槠浒l(fā)生的場(chǎng)所、實(shí)施者及受害者具有特定性，這也決定了其預(yù)防相對(duì)于社會(huì)上的違法犯罪相對(duì)較為容易。對(duì)于校園暴力問(wèn)題，英國(guó)于1998年頒布學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)與框架法，要求學(xué)校制定反欺凌措施。韓國(guó)于2004年頒布校園暴力預(yù)防及對(duì)策法。日本于2013年提出欺凌防止對(duì)策推進(jìn)法。美國(guó)50個(gè)州都制定了防治校園欺凌的法律法規(guī)。這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴了我們立法的重要性。在依法行政原則的制約下，法律法規(guī)、命令及行政規(guī)則是相關(guān)機(jī)構(gòu)處理校園欺凌問(wèn)題的依據(jù)。為有效處理校園欺凌問(wèn)題，有賴相關(guān)法規(guī)之制訂或修正，我國(guó)應(yīng)首先從立法模式方面予以考慮：

有學(xué)者將國(guó)外的反校園欺凌立法歸納為兩種模式：校內(nèi)保護(hù)型與校外保護(hù)型，前者以日本為典型，后者以美國(guó)為樣板[5]。這種以引發(fā)學(xué)校突發(fā)事件的危險(xiǎn)源為標(biāo)準(zhǔn)的分類方式對(duì)于揭示立法的規(guī)律，對(duì)我們能夠正確立法顯然沒(méi)有什么啟發(fā)。因?yàn)槲ｋU(xiǎn)源的來(lái)源無(wú)論內(nèi)外都是校園安全問(wèn)題，只考慮調(diào)整對(duì)象的立法方式顯然太過(guò)狹隘，應(yīng)當(dāng)考慮調(diào)整方式等諸多因素。我們選擇立法模式應(yīng)當(dāng)考慮如何更好地實(shí)現(xiàn)立法的目標(biāo)。因此筆者認(rèn)為，可以從以下幾個(gè)方面考察確定校園安全的立法模式。

一、反校園欺凌立法的目的

反校園欺凌立法的目的是為了規(guī)范校園欺凌事件中學(xué)校、相關(guān)部門與師生之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系。為彌補(bǔ)這一立法空白,使學(xué)生處于學(xué)校及相關(guān)部門的保護(hù)之中,維護(hù)學(xué)校和社會(huì)的正常運(yùn)行,必須加強(qiáng)專門立法,使校園真正成為保護(hù)學(xué)生的場(chǎng)所。因此專門性的法律在這一方面顯然會(huì)做得更好。

二、校園欺凌立法的屬性

作為公共事業(yè)的教育事業(yè)，因?yàn)槠湫再|(zhì)上的公益性自然決定了學(xué)校責(zé)任的承擔(dān)會(huì)更傾向于公共行政體系內(nèi)部的解決方式。過(guò)往我們對(duì)學(xué)校的定位大致分為“事業(yè)單位說(shuō)”和“授權(quán)組織說(shuō)”，但隨著現(xiàn)代學(xué)校制度中學(xué)校更多定位在獨(dú)立的責(zé)任承擔(dān)者上，可以獨(dú)立承擔(dān)其行為的各種法律責(zé)任。筆者認(rèn)為，學(xué)校與學(xué)生的管理關(guān)系有特別權(quán)力關(guān)系說(shuō)、在校契約說(shuō)、部分社會(huì)說(shuō)、以及重要性理論?；谛@欺凌立法目的是除了相關(guān)教育部門以外還要通過(guò)學(xué)校起到制止校園欺凌的作用。因此在校園欺凌的防治體系中，學(xué)校應(yīng)定位在“公務(wù)法人”上獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。因?yàn)?，在處理校園欺凌事件的情況下，對(duì)校園欺凌作出管理的行為與對(duì)學(xué)生作出的不頒發(fā)學(xué)位證、畢業(yè)證或者被開(kāi)除學(xué)籍、勒令退學(xué)等行為類似,對(duì)學(xué)生產(chǎn)生了極大的影響，這種行為具有行政行為的典型特征。因此，反校園欺凌的立法屬于行政法的范疇。

三、立法一法囊括或是多法并行

既然屬于行政法的范疇，那么校園欺凌立法必然與刑法、民法不同。我國(guó)行政法規(guī)范開(kāi)始制定的時(shí)候，一方面考慮到我國(guó)民、刑法制定的進(jìn)程都是從程序性法典開(kāi)始，美國(guó)正當(dāng)程序原則的影響加上許多學(xué)者的認(rèn)同，我國(guó)首先制定了《行政訴訟法》。行政法有這樣一個(gè)客觀法則：“實(shí)體性行政法律規(guī)范和程序性行政法律規(guī)范一般交織在一起……”[6]在行政實(shí)體規(guī)范和行政程序規(guī)范中，行政法律關(guān)系雙方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)正好相反。行政法律規(guī)范就這樣使雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)得到平衡，最典型的例證就是《行政處罰法》。我國(guó)現(xiàn)有的行政法的特點(diǎn)是沒(méi)有完整統(tǒng)一的法典，而是散見(jiàn)于各類不同的行政法律法規(guī)中。反校園欺凌法律法規(guī)屬于行政法律法規(guī)的范疇，可以沒(méi)有專門的法典而是采取多法并行的模式。但是筆者認(rèn)為，我們需要從校園欺凌的特征入手來(lái)分析是否需要遵循一貫的方式。

學(xué)校是一個(gè)不同于其他地方的獨(dú)特單元，在這里學(xué)生、教師以及學(xué)校的工作人員共同生活，因此發(fā)生任何事件都具有傳播快、損失大、規(guī)模大等特點(diǎn)。作為社會(huì)安全事件的校園欺凌事件具有以下特征：第一，學(xué)生因?yàn)槠淠挲g特征而表現(xiàn)不成熟，容易對(duì)事件產(chǎn)生情緒化的反應(yīng)，在學(xué)校的環(huán)境下可能一件平時(shí)并不會(huì)引發(fā)事故的事情都會(huì)在學(xué)校造成嚴(yán)重的破壞。第二，學(xué)校是進(jìn)行教育的場(chǎng)所，在學(xué)校這樣一個(gè)充滿教育氣息的領(lǐng)域，其中發(fā)生的事件對(duì)社會(huì)的影響不可謂不大，甚至可能引發(fā)政治和社會(huì)影響，而不僅僅影響學(xué)校。最后，學(xué)校因?yàn)槠潢P(guān)系的復(fù)雜性，關(guān)系到家長(zhǎng)、校友、學(xué)校管理人員的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，這些群體也會(huì)因?yàn)樾@中發(fā)生的欺凌事件而產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。由是觀之，一法為主的模式作為調(diào)整發(fā)生在校園的人為安全事件的立法模式有其可取之處。

四、公私分離還是公私一體

學(xué)校的安全管理問(wèn)題涉及到多重法律關(guān)系，第一是行政機(jī)關(guān)與作為公務(wù)法人的學(xué)校之間產(chǎn)生的公法關(guān)系。第二是學(xué)校發(fā)生突發(fā)事件之后因?yàn)橘r償?shù)葐?wèn)題而產(chǎn)生的私法上的關(guān)系。因?yàn)榧扔行姓P(guān)系，也有民事和刑事關(guān)系，除刑事法律關(guān)系可直接援引《刑法》，其他的法律關(guān)系都規(guī)定不明，都需要立法的保障才能順利解決。如韓國(guó)采取了分別制定《學(xué)校安全管理法》與《學(xué)校安全事故責(zé)任法》的方式。但筆者認(rèn)為統(tǒng)一為佳，理由有二：一方面因?yàn)閷W(xué)校欺凌事件導(dǎo)致的賠償問(wèn)題，包括民事、行政賠償或者二者的混合；另一方面因?yàn)樵诒灰暈楣矐?yīng)急管理的校園欺凌中，即使是民事責(zé)任的確定也可能將突破公、私法的分野。一言以蔽之，校園欺凌沒(méi)有純粹的私法問(wèn)題。

綜上，筆者認(rèn)為，我國(guó)的反校園欺凌立法模式，應(yīng)選擇制訂一部法律，這部法律應(yīng)當(dāng)是公私合一的，并且是適用于全國(guó)范圍內(nèi)的各種學(xué)校，也適用于校園欺凌處理事件的全過(guò)程的完整規(guī)范。在此統(tǒng)一法規(guī)的基礎(chǔ)上，各地方可以在其規(guī)定范圍內(nèi)制訂有地方特色的法律法規(guī)，相關(guān)部門也可以制訂實(shí)施性的規(guī)范。

注釋：

①央視網(wǎng).肇東市學(xué)生校外打人事件 校園欺凌發(fā)人深省[EB/OL].http：//news.cctv.com/2018/03/10/VIDEuFRaLL4n4LsbOgsVovue180310.shtml?fromvsogou=1&_t=1521033069,2018-03-22.

參考文獻(xiàn)：

[1]韓大元,莫于川.應(yīng)急法制論[M].北京：法律出版社,2005：63-77.

[2]張維平,翁瑩秀.《校園安全法》立法基本理論問(wèn)題研究[J].沈陽(yáng)師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2004(4)：6-7.

[3]王立峰.高校公共安全的法律維度——來(lái)自于法哲學(xué)視域的觀照[J].山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)（高等教育版）,2008(2).

[4]林鴻潮.論學(xué)校安全立法及其制度框架[J].教育研究,2011(8)：13-14.

[5]曲正偉.關(guān)于制定“校園安全法”的幾點(diǎn)思考[J].教學(xué)與管理 ,2001(13)：43.

[6]楊海坤,黃學(xué)賢著.中國(guó)行政程序法典化[M].北京,法律出版社 ,1999：7.