趙筱芳

（411100 湘潭大學(xué) 湖南 湘潭）

行政許可作為一種授益性行政行為，其撤銷權(quán)的行使實際上是對其授益性的剝奪，會對公民的信賴?yán)嬖斐梢欢ǔ潭鹊那趾?。除了依?jù)《行政許可法》第69條的規(guī)定，對合法權(quán)益受到損害的被許可人給予賠償，進行事后補救之外，要實現(xiàn)對公民權(quán)益侵害的最小化，更應(yīng)重視對行政許可撤銷權(quán)行使階段的控制，立足于法治實踐，對行政許可撤銷權(quán)的濫用現(xiàn)實與原因進行分析，并提出相應(yīng)解決路徑。

一、行政許可撤銷權(quán)的限制之因

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗，有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”。因此，權(quán)力的行使需要進行限制，行政許可的撤銷權(quán)也不例外。對行政許可撤銷權(quán)進行限制的原因主要包括緩和其固有的負(fù)面影響和排除濫用因素兩個方面。

（一）緩和固有的負(fù)面影響

行政許可撤銷權(quán)作為撤銷權(quán)的一種，其行使不可避免的具有撤銷權(quán)固有的負(fù)面影響。具體來說，行政許可撤銷權(quán)固有的負(fù)面影響主要包括法律安定的破壞性、公民的信賴?yán)娴那趾π詢蓚€方面。與之對應(yīng)，對行政許可的撤銷權(quán)進行限制將有利于緩和其固有的負(fù)面影響，主要表現(xiàn)如下：

1.法律安定性之維護

法的安定性要求行政行為一經(jīng)做出，其形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系非經(jīng)法定原因，不得更變。行政機關(guān)作為執(zhí)法機關(guān)，其行政行為具有單方意志性與一定裁量性，其相較于立法、司法行為其對公民權(quán)利義務(wù)的影響更大、更具有直接性。因此，行政機關(guān)維系法律安定性的責(zé)任重大。行政許可的撤銷權(quán)作為行政權(quán)力的一種，其行使承載著公民對行政行為安定性的信賴、對法律安定性的信賴。而在行政許可決定做出之后，行政機關(guān)基于自身糾錯的原因而對其進行撤銷，無疑是對法律安定性的破壞。

對行政許可撤銷權(quán)進行限制將有利于緩和其破壞法律安定性的固有負(fù)面影響，維護法律的安定性。其具體表現(xiàn)在以下兩個方面：一是“能不撤則不撤”。“能不撤則不撤”是指通過對行政許可撤銷權(quán)的限制，嚴(yán)格撤銷許可的范圍、標(biāo)準(zhǔn)和程序，限制行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使，減少“亂撤”“誤撤”“錯撤”的情形，減少撤銷許可的數(shù)量，以達到維護法律安定性的目的；二是“避免二次出錯”。行政許可的撤銷是一種自我糾錯性行政行為，針對的是產(chǎn)生錯誤的行政許可頒發(fā)行為。既然在頒發(fā)許可時已經(jīng)出現(xiàn)一次錯誤，破壞了法律的安定性。那么，對行政許可撤銷權(quán)進行限制，則是避免再次出錯，保障二次行政行為的合法性。

2.公民的信賴?yán)嬷Ｗo

維護公民的信賴?yán)嬉呀?jīng)成為現(xiàn)代法治社會發(fā)展的潮流，信賴?yán)姹Ｗo原則已經(jīng)上升成為各國行政法的基本原則。行政許可作為一種授益性行政行為，被許可人基于該授益行為已經(jīng)獲得了某種利益，而此時行政機關(guān)如果機械的按照依法行政、有錯必糾的原則進行撤銷，勢必會損害被許可人的信賴?yán)?。行政許可撤銷權(quán)的行使除了損害被許可人的信賴?yán)嬷猓€可能存在對利害相關(guān)人信賴?yán)娴膿p害可能。例如一個公民在持有《司法鑒定許可證》的司法鑒定機構(gòu)做了某種鑒定，并以此鑒定作為證據(jù)以支持其訴訟行為。但在訴訟過程中，審判機關(guān)以該司法鑒定機構(gòu)的《司法鑒定許可證》被撤銷為由而對此證據(jù)不予采信導(dǎo)致該公民敗訴。在這一事例中，作為利害關(guān)系人的公民因行政許可撤銷權(quán)的行使而受到影響，信賴?yán)媸艿綋p害。

對行政許可撤銷權(quán)進行限制有利于保護公民的信賴?yán)嬷饕w現(xiàn)在如下兩個方面：第一、限制撤銷情形，將信賴?yán)娴摹板e侵”阻于門外。對撤銷情形進行限制，明確具體的撤銷情形，提高行政許可撤銷權(quán)行使的科學(xué)性，減少實踐中存在的錯誤撤銷情況，有利于提高對被許可人的信賴?yán)姹Ｗo；第二、明確撤銷程序，限制撤銷權(quán)的行使。對行政許可撤銷權(quán)行使的啟動、審查、做出決定等方面對之進行程序限制，保障公民的程序性權(quán)利，有利于實現(xiàn)其信賴?yán)媲趾ψ钚』?/p>

（二）排除行政許可撤銷權(quán)的濫用因素

行政許可撤銷權(quán)行使的濫用因素主要包括相關(guān)概念的混淆、程序性規(guī)定的缺失、自由裁量權(quán)的恣意三個方面。限制行政許可撤銷權(quán)，將從厘清概念、明確程序、規(guī)范自由裁量權(quán)三個方面對濫用因素進行一一排除。

1.厘清概念

在實踐中，撤銷、撤回、注銷、吊銷四者的概念混淆已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，不但普通公民對此存在認(rèn)識誤區(qū)，甚至連行政機關(guān)工作人員、司法機關(guān)工作人員、立法機關(guān)工作人員都對此存在知識盲點。例如《電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證管理辦法》第29條第2款規(guī)定，“提交虛假證明文件或者采取其他欺詐手段，取得電信業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證的，由原發(fā)證機關(guān)將經(jīng)營許可證收回注銷”而根據(jù)《行政許可法》第69條的規(guī)定，這種以欺詐手段獲取的行政許可，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。這兩個規(guī)定即體現(xiàn)了概念混淆的現(xiàn)狀。限制行政許可撤銷權(quán)，首先是對“撤銷”一詞的概念進行明確，從而使之與撤回、注銷、吊銷等概念區(qū)分，解決實踐中的混淆亂像，排除行政許可撤銷權(quán)行使中概念混淆的濫用因素。

2.明確程序

行政許可的撤銷權(quán)主要規(guī)定在《行政許可法》這一法律規(guī)范中，但《行政許可法》費了大量的筆墨規(guī)定了申請行政許可、授予行政許可的程序，在撤銷許可的問題上卻對程序規(guī)定只字不提。因為缺少程序的保障，許可相對人的信賴?yán)婧茈y在作出撤銷許可決定的過程中得到伸張。程序規(guī)定作為限制權(quán)力的重要方式，行政許可撤銷權(quán)的限制以明確程序作為的重要內(nèi)容，將有利于彌補法治實踐中行政許可撤銷程序的空白，排除行政許可撤銷權(quán)行使中程序性規(guī)定缺失的濫用因素。

3.規(guī)范自由裁量權(quán)

立法上規(guī)定行政機關(guān)對許可撤銷的裁量權(quán)，本義是想通合理行政的方式保障許可相對人的信賴?yán)?，但是《行政許可法》中并未作出關(guān)于撤銷行政許可的進一步細(xì)化規(guī)定，為行政機關(guān)在行使自由裁量權(quán)時提供了恣意的空間。在行政許可的撤銷中，行政機關(guān)主要從撤銷范圍的認(rèn)定方面行使自由裁量權(quán)。對行政許可撤銷權(quán)進行限制將從立法層面與制度層面對自由裁量權(quán)進行規(guī)范，從而排除行政許可撤銷權(quán)行使中自由裁量權(quán)恣意的濫用因素。

二、行政許可撤銷權(quán)的限制路徑

權(quán)力具有天然的膨脹性和向惡性，缺乏足夠的約束、監(jiān)督，任何權(quán)力都會生出腐敗。法治是限制權(quán)力腐敗、濫用的最重要途徑。實現(xiàn)對行政許可撤銷權(quán)的限制，可以從法律概念的明確、法定撤銷范圍的劃定與法定程序的規(guī)定入手。

（一）法律概念的明確

在行政許可撤銷權(quán)的行使中，首先要明確的概念就是“撤銷行政許可”，并將之相關(guān)概念進行辨析。許多學(xué)者對“撤銷行政許可”進行了定義，例如學(xué)者滿先進提出：“撤銷行政許可是指作出的行政許可違法，由行政機關(guān)使已生效的行政許可失去法律效力的糾錯行為?！庇秩鐚W(xué)者徐曉明提出：“行政許可撤銷決定是行政許可機關(guān)針對違法行政許可決定所實施的一種糾錯行為?！苯Y(jié)合學(xué)界的不同觀點以及我國行政許可撤銷的實踐情況，可以將撤銷行政許可定義為：行政許可行為由于存在違法或者不適當(dāng)?shù)纫蛩兀?jīng)行政機關(guān)通過一定的法定程序使該行政許可失去效力。具體來說，撤銷行政許可具有如下六個特點：

第一、性質(zhì)。撤銷行政許可是糾錯恢復(fù)性行政行為，而撤回則是公益性行政行為，注銷是程序性行為，吊銷是侵害性負(fù)擔(dān)行政行為；第二、適用對象。撤銷行政許可的適用對象是初始違法的行政許可行為。撤回則是不適應(yīng)客觀情形的，且已生效的合法的行政許可。注銷是有效期屆滿未延續(xù)、被許可人喪失資格等行政許可。吊銷是實施許可過程中的違法行為；第三、功能。撤銷行政許可的功能是自我糾錯、防止?fàn)幵A和保障合法行政。撤回則是維護公共利益與秩序，注銷是的宣告法律關(guān)系的消滅，吊銷是制裁行政相對人的違法行為；第四、行政行為違法情形發(fā)生時間。撤銷行政許可中的行政行為違法情形發(fā)生時間為許可作出之時。撤回、注銷行政許可中無違法情形，吊銷則是許可作出之后；第五、溯及力。撤銷行政許可原則上有溯及力，但法律另有規(guī)定的除外。撤回有溯及力，注銷、吊銷無溯及力；第六、信賴?yán)姹Ｗo方式。撤銷行政許可的信賴?yán)姹Ｗo方式為賠償。撤回的方式為補償，注銷與吊銷不存在補償或者賠償?shù)男刨嚴(yán)姹Ｗo方式。

（二）法定撤銷范圍的劃定

《行政許可法》第69條規(guī)定了五種可以撤銷許可的情形，但而并未對這情形的違法程度與撤銷決定作出之間的關(guān)系進行具體規(guī)定，從而導(dǎo)致行政許可撤銷的范圍過大，為行政機關(guān)濫用行政許可撤銷權(quán)提供可能。因此我們應(yīng)當(dāng)豐富違法行政許可行為的處理方式，限制行政機關(guān)行使撤銷權(quán)的范圍。行政許可的撤銷對象是成立是存在違法情形但實際已經(jīng)生效的許可，我們可以將這里的違法情形分為三種類型：

一是重大且明顯的違法情形。當(dāng)行政許可機關(guān)作出的行政許可決定存在重大且明顯違法情形時,此時的行政許可決定在本質(zhì)上是一種無效行政決定,行政許可決定自始就不發(fā)生法律效力。既然自始無效，當(dāng)然不存在撤銷一說。二是普通違法情形。在此情形下，行政機關(guān)享有與原規(guī)定相當(dāng)?shù)淖灾鞑昧繖?quán)。三是違法但輕微的情形。在此種情形下，不必然通過撤銷手段來進行糾正,為了提高行政效率，可以通過補正的方式來消除違法行政行為帶來的影響，使其轉(zhuǎn)變?yōu)楹戏ㄐ姓S可。

因此，應(yīng)將可以撤銷的情形限定為第二種，即普通違法情形。對行政許可撤銷權(quán)行使過程中的“可以”限制為普通違法情形，縮小了行政機關(guān)自由裁量權(quán)的行使范圍，可在一定程度上制約自由裁量權(quán)的濫用。據(jù)此，除了公共利益遭受重大損害之外，還可以將無效行政許可、補正行政許可納入不予撤銷的范圍。

（三）法定程序的規(guī)定

要保證權(quán)力行使的合法性，除了在實體法方面對權(quán)力進行規(guī)制之外，作為硬幣另一面的程序也是不可忽視的重要環(huán)節(jié)。由于在《行政許可法》中缺乏對行政許可撤銷程序的相關(guān)規(guī)定，且在實踐中因此引發(fā)關(guān)于行政許可撤銷的行政問題以及司法問題。因此，我們應(yīng)當(dāng)致力于完善行政許可的程序性規(guī)范，打造限制行政許可撤銷權(quán)的三百六十度無死角的立法籠子。對行政許可撤銷權(quán)的程序性限制，應(yīng)當(dāng)把握如下幾個重點內(nèi)容：

第一、告知。對行政相對人予以告知，是保障行政相對人權(quán)利的第一步。要健全告知制度，應(yīng)當(dāng)做到如下三點：一是嚴(yán)格行政機關(guān)的通知義務(wù)，不僅應(yīng)通知被許可人，還應(yīng)通知直接且明確的相關(guān)利害關(guān)系人；二是說明理由。在通知基礎(chǔ)上，應(yīng)告知行政相對人作出行政決定的理由，以確保行政相對人的知情權(quán)；三是公示。一個行政許可的作出，其影響對象不僅包括被許可人和直接且明確的被許可人，還包括間接受到影響的其他公民。因此，應(yīng)當(dāng)對行政許可撤銷的決定予以公示，確保此一部分公民的權(quán)利。

第二、聽證。行政許可的撤銷作為對公民權(quán)利剝奪的行政行為，應(yīng)當(dāng)賦予公民聽證的權(quán)利，以維護其自身的合法權(quán)利。在行政許可的撤銷中引入聽證制度，是被許可人以及其他利害關(guān)系人信賴?yán)姹Ｗo的重要步驟。具體來說，行政許可撤銷中的聽證程序應(yīng)當(dāng)包括兩個方面的內(nèi)容：一是賦予被許可人與利害關(guān)系人要求聽證權(quán)、保障其聽證過程中的表達權(quán)、解釋權(quán)、對質(zhì)權(quán)、申辯權(quán)、要求答復(fù)權(quán)等權(quán)利；二是相關(guān)行政機關(guān)應(yīng)負(fù)有組織聽證的義務(wù)，并應(yīng)承擔(dān)嚴(yán)格的舉證責(zé)任。

第三、除斥期間。由于行政許可撤銷權(quán)具有破壞法的安定性的固有弊端，這就要求對生效行政許可的撤銷進行限制。行政許可生效的時間越長，其信賴?yán)嬖酱?，越值得被保護。因此，可以引入民法中的除此期間制度，對行政許可撤銷權(quán)的行使設(shè)定一個期限，期間一過，權(quán)力即歸于消滅。世界上已有許多國家與地區(qū)對行政撤銷權(quán)的除斥期間進行了規(guī)定，例如德國規(guī)定的行政撤銷權(quán)時效為一年。我國臺灣地區(qū)規(guī)定的行政撤銷權(quán)為兩年。結(jié)合上述規(guī)定，并根據(jù)我國法治實踐，可將行政許可撤銷權(quán)的除斥期間設(shè)為一年。

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