李樹銘

黨的十九大報(bào)告明確指出：建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法；建設(shè)美麗中國(guó)，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，堅(jiān)決制止和懲處破壞生態(tài)環(huán)境行為；深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力。這些新思想、新論斷，對(duì)林業(yè)執(zhí)法工作提出了新任務(wù)、新要求。各級(jí)林業(yè)行政主管部門必須深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大報(bào)告精神，準(zhǔn)確分析和判斷當(dāng)前林業(yè)執(zhí)法工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)，進(jìn)一步增強(qiáng)對(duì)加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作的重要性和緊迫性的思想認(rèn)識(shí)，以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全力推進(jìn)林業(yè)執(zhí)法工作再上新臺(tái)階。

一、當(dāng)前林業(yè)執(zhí)法工作面臨的形勢(shì)

全面客觀分析案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后隱藏的突出矛盾和深層次問(wèn)題，是科學(xué)判斷當(dāng)前林業(yè)執(zhí)法工作形勢(shì)的前提。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家林業(yè)局黨組高度重視生態(tài)林業(yè)建設(shè)，全面推進(jìn)依法治林，持續(xù)加大林業(yè)執(zhí)法力度，每年在全國(guó)范圍內(nèi)組織開展打擊破壞森林資源違法犯罪專項(xiàng)行動(dòng)，始終保持對(duì)林業(yè)違法犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)，取得了顯著成效。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年全國(guó)各級(jí)林業(yè)主管部門共查處林業(yè)行政案件19.66萬(wàn)起，與2015年相比基本持平；與1998年的47.10萬(wàn)起相比，呈大幅度下降趨勢(shì)。2016年全國(guó)各級(jí)森林公安機(jī)關(guān)共查辦涉林刑事案件3.13萬(wàn)余起，與2015年相比略有上升；與1998年的2.05萬(wàn)起相比則大幅增加。2017年全國(guó)各級(jí)林業(yè)主管部門共查處林業(yè)行政案件16.69萬(wàn)起，與2016年相比下降15.1%。2017年全國(guó)各級(jí)森林公安機(jī)關(guān)共查辦林業(yè)刑事案件3.26萬(wàn)起，與2016年相比上升4.2%。從案件統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，一方面反映了林業(yè)執(zhí)法工作取得明顯成效，有力地遏制了違法犯罪行為高發(fā)的勢(shì)頭；另一方面，也反映出當(dāng)前林業(yè)執(zhí)法工作還存在很多問(wèn)題和不足，如涉林違法犯罪案件日趨復(fù)雜、案件查處的阻力和難度增大、執(zhí)法的積極性、主動(dòng)性有一定程度減弱等。

當(dāng)前，林業(yè)執(zhí)法工作面臨的形勢(shì)十分嚴(yán)峻和復(fù)雜，不容盲目樂(lè)觀和絲毫松懈。主要表現(xiàn)在：一是部分地方不能妥善處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系，建設(shè)項(xiàng)目大量占用林地，破壞生態(tài)環(huán)境，涉林違法犯罪活動(dòng)禁而不止、愈演愈烈，給林業(yè)資源保護(hù)和管理帶來(lái)極大沖擊，給林業(yè)執(zhí)法造成極大壓力和阻力。祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)破壞生態(tài)環(huán)境問(wèn)題就是一個(gè)典型案件。二是林業(yè)生態(tài)和資源具有點(diǎn)多、面廣、線長(zhǎng)等分布特點(diǎn)，林業(yè)案件多發(fā)生在偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村、山頭地塊，執(zhí)法力量難以全面覆蓋，給案件發(fā)現(xiàn)和查處造成了極大不便和困難，“執(zhí)法難、取證難、執(zhí)行難”現(xiàn)象普遍存在。三是一些地方林業(yè)部門“重建設(shè)、輕保護(hù)”，把主要精力和工作重點(diǎn)集中在爭(zhēng)取林業(yè)資金和項(xiàng)目上，對(duì)林業(yè)執(zhí)法工作不重視，甚至放棄了執(zhí)法陣地，削弱了執(zhí)法力度。有些地方長(zhǎng)期不辦案，有些地方很少辦案，有些地方只是為了應(yīng)付上級(jí)督辦和媒體曝光才辦案。四是執(zhí)法機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)不平衡、不充分，一些地方執(zhí)法力量不足，執(zhí)法人員能力和素質(zhì)有待提高，執(zhí)法手段、措施和管理落后。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響和制約著林業(yè)法律法規(guī)的實(shí)施，使得涉林違法犯罪現(xiàn)象仍然呈易發(fā)、多發(fā)態(tài)勢(shì)，并且形成了“違法犯罪現(xiàn)象易發(fā)、多發(fā)和案件數(shù)量呈下降趨勢(shì)”并存的局面。這充分表明：林業(yè)執(zhí)法力度亟待加強(qiáng)，林業(yè)執(zhí)法工作任重道遠(yuǎn)。

二、加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作的重要性和緊迫性

加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作，必須首先解決思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題。必須充分認(rèn)識(shí)林業(yè)執(zhí)法在林業(yè)工作全局中應(yīng)有的地位和作用，取得各級(jí)林業(yè)部門主要領(lǐng)導(dǎo)的重視和支持。必須充分認(rèn)識(shí)林業(yè)執(zhí)法工作對(duì)各級(jí)林業(yè)部門的現(xiàn)實(shí)意義，增強(qiáng)做好林業(yè)執(zhí)法工作的責(zé)任感、使命感和緊迫感，促使林業(yè)執(zhí)法部門和隊(duì)伍統(tǒng)一思想，形成共識(shí)，明確目標(biāo)，形成合力。

（一）加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作是林業(yè)部門貫徹黨的十九大精神，建設(shè)美麗中國(guó)、維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)林業(yè)資源的必然要求

黨的十九大報(bào)告關(guān)于建設(shè)美麗中國(guó)的論述，是對(duì)“五位一體”總體布局的繼承和發(fā)展，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的高度重視。林業(yè)作為生態(tài)建設(shè)的主體，在保護(hù)和修復(fù)“三個(gè)系統(tǒng)和一個(gè)多樣性”方面發(fā)揮著獨(dú)特作用。查辦涉林違法犯罪案件是林業(yè)工作不可或缺的重要組成部分，是各級(jí)林業(yè)部門依法保護(hù)生態(tài)文明建設(shè)成果的一項(xiàng)有力武器和重要手段。黨的十八大以來(lái)，國(guó)家林業(yè)局黨組深入貫徹中共中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的決策部署，一手抓林業(yè)改革和發(fā)展，以工程、項(xiàng)目和資金帶動(dòng)林業(yè)大發(fā)展；一手抓資源保護(hù)、監(jiān)督和管理，不斷加大執(zhí)法力度，嚴(yán)厲查處涉林違法犯罪案件，為生態(tài)文明建設(shè)提供了有力保障。然而，有些地方林業(yè)部門還存在把經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)對(duì)立起來(lái)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和傾向，既怕林業(yè)執(zhí)法影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，又怕案件查辦影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)文明形象，辦案積極性不高，執(zhí)法畏首畏尾，嚴(yán)重影響和制約了林業(yè)部門在維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)生態(tài)資源方面職能作用的發(fā)揮。因此，必須深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，充分認(rèn)識(shí)林業(yè)執(zhí)法工作在美麗中國(guó)建設(shè)中的重要作用，牢固樹立林業(yè)執(zhí)法就是保衛(wèi)森林資源、就是捍衛(wèi)生態(tài)安全、就是務(wù)林人最大政績(jī)的觀念，高舉生態(tài)建設(shè)大旗，光明正大查案，理直氣壯執(zhí)法。

（二）加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作是林業(yè)部門貫徹黨的十九大精神，深化依法治國(guó)實(shí)踐、建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法治林的重要措施

黨的十九大關(guān)于深化依法治國(guó)實(shí)踐的論述，是對(duì)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的繼承和發(fā)展，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)依法行政和建設(shè)法治政府的高度重視。全面依法治國(guó)不僅是“四個(gè)全面”的重要組成部分，而且是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的重要制度基礎(chǔ)和法治保障。推進(jìn)全面依法治國(guó)，極為重要的是一切行政機(jī)關(guān)都必須依法行政，從嚴(yán)治政。各級(jí)林業(yè)行政主管部門作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)，承擔(dān)著我國(guó)《森林法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《防沙治沙法》《種子法》等法律法規(guī)的行政執(zhí)法職責(zé)，依法行政的任務(wù)很重。深化依法治國(guó)實(shí)踐，推進(jìn)依法治林，一方面要求各級(jí)林業(yè)部門在執(zhí)法方面必須有作為，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定，行使和落實(shí)各項(xiàng)林業(yè)執(zhí)法權(quán)，對(duì)一切行政違法、刑事犯罪行為都要堅(jiān)決查處；另一方面要求林業(yè)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和人員不要亂作為，執(zhí)法行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤瑘?zhí)法權(quán)力必須接受制約和監(jiān)督。當(dāng)前，基層林業(yè)執(zhí)法過(guò)程中還存在一些問(wèn)題，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象依然存在，執(zhí)法不規(guī)范、不文明和不作為、亂作為現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。推進(jìn)依法治林，要求林業(yè)執(zhí)法工作要始終做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。這對(duì)林業(yè)部門的執(zhí)政能力和治理能力既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。因此，必須從思想上高度重視，堅(jiān)決克服執(zhí)法主要靠“被動(dòng)式發(fā)現(xiàn)、運(yùn)動(dòng)式解決”的慣性思維方式和工作模式，不斷豐富林業(yè)執(zhí)法實(shí)踐，切實(shí)提高各級(jí)林業(yè)部門依法治林的能力和水平。

（三）加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作是林業(yè)部門貫徹黨的十九大精神，深化改革、轉(zhuǎn)變職能、創(chuàng)新監(jiān)管方式的應(yīng)有之義

我國(guó)《森林法》等林業(yè)法律法規(guī)賦予林業(yè)主管部門的行政處罰權(quán)有14類94種。森林公安機(jī)關(guān)在林業(yè)主管部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依法承擔(dān)有關(guān)刑事案件偵查權(quán)、治安案件處罰權(quán)、行政案件處罰權(quán)。這些執(zhí)法職能的設(shè)定為林業(yè)部門維護(hù)生態(tài)安全、保護(hù)林業(yè)生態(tài)資源提供了有力武器和法律依據(jù)。相比政府其他部門來(lái)說(shuō)，林業(yè)部門在執(zhí)法方面法定職能是比較多的，執(zhí)法任務(wù)十分繁重。如何履行好執(zhí)法職能，是各級(jí)林業(yè)部門需要認(rèn)真思考的重要課題。長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方?jīng)]有充分利用好法律賦予林業(yè)部門的職權(quán)，沒(méi)有充分履行好執(zhí)法職責(zé)，有些地方長(zhǎng)期不辦案，有些地方對(duì)辦案工作消極應(yīng)付，案件數(shù)量持續(xù)下降，有些行政處罰權(quán)長(zhǎng)期虛置，有些地方森林公安機(jī)關(guān)刑事偵查權(quán)和治安處罰權(quán)沒(méi)有得到落實(shí)。這些都對(duì)生態(tài)建設(shè)事業(yè)和林業(yè)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍造成了不利影響和嚴(yán)重?fù)p害。各級(jí)林業(yè)部門要居安思危，充分認(rèn)識(shí)和把握黨的十九大關(guān)于深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革的要求，把林業(yè)行政管理方式由注重事前審批向注重事后監(jiān)管和執(zhí)法轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮林業(yè)部門在執(zhí)法方面的職能作用，以履行執(zhí)法職責(zé)的積極作為取得社會(huì)各界的關(guān)注和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視。有為才能有位。林業(yè)部門不查案，意味著履行職責(zé)不完全。有法不依、有案不查，就是失職、瀆職，就是在喪失林業(yè)機(jī)構(gòu)的權(quán)威和存在價(jià)值。因此，必須增強(qiáng)危機(jī)感和緊迫感，把林業(yè)執(zhí)法工作擺在主業(yè)的位置來(lái)抓，聚焦執(zhí)法，轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新方式，加大林業(yè)執(zhí)法力度，落實(shí)林業(yè)各項(xiàng)執(zhí)法權(quán)，實(shí)現(xiàn)林業(yè)事業(yè)和機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變的雙贏。

三、以更加有力的措施加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作

林業(yè)執(zhí)法工作是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，是一項(xiàng)涉及面廣、法律性強(qiáng)、業(yè)務(wù)量大的工作，同時(shí)也是貫徹落實(shí)黨的十九大精神的政治任務(wù)和實(shí)際行動(dòng)，必須進(jìn)一步理清思路，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，采取有力措施，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有步驟地著力推進(jìn)全國(guó)林業(yè)執(zhí)法工作取得新成效。

（一）建立統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制

成立林業(yè)執(zhí)法工作領(lǐng)導(dǎo)小組，有關(guān)司局和單位為成員單位，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和推進(jìn)全國(guó)林業(yè)執(zhí)法工作。研究制定《國(guó)家林業(yè)局關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作的意見(jiàn)》，對(duì)全國(guó)林業(yè)執(zhí)法工作提出指導(dǎo)意見(jiàn)。每年召開全國(guó)林業(yè)執(zhí)法工作會(huì)議，對(duì)工作進(jìn)行總結(jié)和安排部署，組織開展執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)交流和培訓(xùn)，自上而下推動(dòng)工作。

（二）完善林業(yè)執(zhí)法案件管理體系

確定一個(gè)牽頭單位，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室職能，負(fù)責(zé)對(duì)全國(guó)林業(yè)執(zhí)法案件實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)計(jì)、匯總。在可行情況下，爭(zhēng)取單獨(dú)設(shè)置林業(yè)執(zhí)法案件管理機(jī)構(gòu)。以現(xiàn)有的全國(guó)林業(yè)行政案件統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)和全國(guó)森林公安案件統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，建立林業(yè)執(zhí)法案件管理系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，對(duì)全國(guó)省、市、縣三級(jí)案件的舉報(bào)受理、線索處置、立案查處、督查督辦、執(zhí)法文書等情況進(jìn)行實(shí)時(shí)錄入、實(shí)時(shí)統(tǒng)計(jì)、實(shí)時(shí)管理。把林業(yè)立法、執(zhí)法監(jiān)督、森林資源監(jiān)督等工作與林業(yè)執(zhí)法案件管理工作有機(jī)結(jié)合，各有關(guān)司局和單位、各駐地方監(jiān)督機(jī)構(gòu)與案件管理系統(tǒng)進(jìn)行無(wú)縫對(duì)接，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、實(shí)時(shí)調(diào)取、實(shí)時(shí)監(jiān)控，共同利用。

（三）加大案件查辦力度

著力提高辦案數(shù)量，把案件數(shù)量的增減列為林業(yè)執(zhí)法工作的重要考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)案件數(shù)量持續(xù)下滑的趨勢(shì)。建立案件查辦數(shù)量排名制度，定期對(duì)地方進(jìn)行縱向和橫向比較。對(duì)長(zhǎng)期不辦案和辦案數(shù)量嚴(yán)重下滑的，要進(jìn)行通報(bào)，并要求自查存在的問(wèn)題和原因，督促整改。積極探索和實(shí)行符合地方實(shí)際的林業(yè)執(zhí)法體制機(jī)制，把執(zhí)法的重心下沉，向基層延伸，構(gòu)建省、市、縣三級(jí)林業(yè)執(zhí)法體系和執(zhí)法監(jiān)督體系，破解執(zhí)法覆蓋難、阻力大等問(wèn)題。積極轉(zhuǎn)變辦案方式，由專項(xiàng)行動(dòng)、上級(jí)督辦和媒體曝光案件為主向日常源頭案件為主轉(zhuǎn)變。根據(jù)各地林情，調(diào)整執(zhí)法布局和重點(diǎn)，豐富執(zhí)法內(nèi)容，填補(bǔ)執(zhí)法空間和種類的空白，切實(shí)解決一些地方零辦案和某些行政處罰權(quán)虛置的問(wèn)題。堅(jiān)持開展執(zhí)法專項(xiàng)打擊行動(dòng)，促進(jìn)林業(yè)行政執(zhí)法與森林公安刑事執(zhí)法有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)一組織聯(lián)合執(zhí)法，掛牌督辦，保持執(zhí)法的高壓態(tài)勢(shì)。

（四）不斷提高辦案質(zhì)量

1.加強(qiáng)案件查辦工作程序化、規(guī)范化、制度化建設(shè)。嚴(yán)格落實(shí)《行政處罰法》《刑事訴訟法》的要求，堅(jiān)持辦案數(shù)量與辦案質(zhì)量的高度統(tǒng)一，不斷完善辦案流程，嚴(yán)格落實(shí)辦案審批制和責(zé)任制，加強(qiáng)案件文書和檔案管理，完整記錄執(zhí)法的蹤跡和軌跡，確保案件處理結(jié)果經(jīng)受住歷史考驗(yàn)。建立健全案件查辦跟蹤評(píng)查、監(jiān)督檢查和糾錯(cuò)機(jī)制。加強(qiáng)上級(jí)執(zhí)法部門對(duì)下級(jí)執(zhí)法部門辦案情況的監(jiān)督，充分發(fā)揮同級(jí)法制部門對(duì)辦案工作的審核把關(guān)和監(jiān)督作用。

2.加強(qiáng)對(duì)案件查辦工作人員的監(jiān)督制約，定期對(duì)自由裁量權(quán)行使情況進(jìn)行評(píng)估檢查，對(duì)有案不查、重案輕罰、違反程序、以案謀私等失職瀆職和違紀(jì)問(wèn)題嚴(yán)肅處理，及時(shí)糾正。

3.加強(qiáng)辦案人員的能力培養(yǎng)，堅(jiān)持舉辦林業(yè)執(zhí)法人員培訓(xùn)班，深入學(xué)習(xí)林業(yè)法律法規(guī)和行政處罰、刑事訴訟法律法規(guī)，組織開展執(zhí)法工作交流、典型案件剖析等形式的活動(dòng)，不斷提高辦案人員在基礎(chǔ)知識(shí)、辦案技巧、證據(jù)的收集和運(yùn)用等方面的綜合能力和水平。

（五）強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)和辦案保障

充分挖掘和整合林業(yè)現(xiàn)有基層站所的潛力，將木材檢查站等職能虛化弱化的單位充實(shí)到一線執(zhí)法隊(duì)伍中。推廣縣級(jí)林業(yè)主管部門授權(quán)林業(yè)工作站行政執(zhí)法的典型經(jīng)驗(yàn)和做法，鼓勵(lì)基層林業(yè)站協(xié)助森林公安機(jī)關(guān)執(zhí)法，積極探索鄉(xiāng)村護(hù)林員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站組織管理和輔助行政執(zhí)法的體制機(jī)制，充分發(fā)揮林業(yè)站和護(hù)林員在執(zhí)法前沿和源頭的耳目作用和快速反應(yīng)能力。積極適應(yīng)當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)和高科技發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合林業(yè)執(zhí)法深入山頭地塊等實(shí)際情況和特殊需要，重點(diǎn)加強(qiáng)執(zhí)法車輛、通訊、記錄儀、技術(shù)鑒定、攝像監(jiān)控裝置、案件管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)軟硬件等方面的資金投入和設(shè)備配置。