王 麗

（430061 湖北大學(xué) 湖北 武漢）

近年來，權(quán)利保障與公平正義逐漸成為主流話語。但行政領(lǐng)域的糾紛頻發(fā)與訴訟驟增，使我們不得不認真審視行政程序的功用。因此，厘清“公平正義既是指司法機關(guān)在行使司法權(quán)時應(yīng)該堅持公平公正，也指行政機關(guān)要堅持依法行政” ，這一要義極為重要。

一、行政程序的界定

（一）法律程序

張文顯教授表述認為，法律程序是指人們進行法律行為時必須遵循或履行的法定時間與空間上的步驟和形式，是實現(xiàn)實體權(quán)利和義務(wù)的合法方式和必要條件。

（二）行政程序

1.行政程序的定義

姜明安教授認為：“行政程序是指行政行為的過程、步驟、順序、方式、形式和時限?！睆垬淞x教授認為：“……指行政權(quán)力運作的程序，它是作出行政決定所遵循的方式、步驟、時限和順序，通過程序來制約行政權(quán)力。經(jīng)比較容易得出理解上的共通之處。因此可綜述為：行政程序指行政主體在實施行政行為時必須遵循的內(nèi)容涵蓋方式、步驟、時限、順序等方面的程序規(guī)范。

2.行政程序的功能

論及行政程序的功能，最不能忽視的便是對行政主體行使行政權(quán)力的控制。可以說，行政程序主要是為行政主體而非行政相對方設(shè)定義務(wù)的。行政相對人通過對行政程序的經(jīng)歷，不僅保護了自己的實體性權(quán)利，還保護了程序性權(quán)利，而程序性權(quán)利即從行政程序中衍生而來。

二、行政程序之法定程序

通常意義上，法定程序指依照有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，在限定的期間內(nèi)、特定的階段，國家機關(guān)或有關(guān)單位及公民依法履行職責，針對某一事項具體處理問題的步驟和方法。關(guān)于法定程序之“法”是否應(yīng)包含規(guī)章是一大討論焦點。就個人看來，將規(guī)章納入程序所需遵循的依據(jù)之中，具有充分的理論及現(xiàn)實基礎(chǔ)作支撐。只要規(guī)章設(shè)定的程序規(guī)則與上位法相協(xié)調(diào)，就應(yīng)當屬于法定程序規(guī)則而予以遵守。這也是是司法實踐推動行政法學(xué)發(fā)展的必然趨勢。

三、行政程序之正當程序

由于我國法律傳統(tǒng)歷來缺乏程序觀念，也未曾在法律層面上確立正當程序，若想清晰地表述顯然有些困難，但倘若從零星、繁雜的案例中總結(jié)其形象，我們則可以頭頭是道。因此，我們只能從零星、分散的案例中，窺見我國以法官為代表為主導(dǎo)對正當程序原則的接納和運用。

《最高人民法院公報》在2005年公布的“張某銀案”，對其后類似案件的指導(dǎo)作用較為明顯。該案中，江蘇省高院認為：“……根據(jù)正當程序的要求，行政機關(guān)在可能作出對他人不利的行政決定時，應(yīng)當專門聽取利害關(guān)系人的意見?！贝送?，“田某案”“劉某文案”都是我國司法實踐接納、運用正當程序原則的標志性事件。

至此，不得不對其內(nèi)涵進行探討。何海波教授的表述最為傳神：“人們希望，在行政過程中，行政行為應(yīng)當由中立無偏的行政機關(guān)及其工作人員作出；……應(yīng)當遵循適當?shù)姆绞健⒉襟E和期限；……讓當事人能夠知曉自己的處境，并能夠?qū)栴}發(fā)表意見；……行政機關(guān)作出對自己不利的決定，能夠說明理由。這些原則有一個概括的總稱，叫‘正當程序’?！?/p>

正當程序原則的內(nèi)容主要可以提煉為：①任何人不能成為自己案件的法官；②說明理由；③任何人在受到懲罰或其他不利處分前，應(yīng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機會。有學(xué)者概括為三個核心要素：①排除偏見；②聽取意見；③說明理由。我們有理由認為，在正當程序概念普遍化的進程中，利用正當程序……對于保證行政……良性運行，避免公民個人免受一切形式的不應(yīng)有之害，實在是不可多得的好辦法。

四、行政法中法定程序與正當程序的關(guān)系

二者的差異性主要體現(xiàn)在三個方面：

第一，定義不同。法定程序原則指依照有關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在限定的期間、特定的階段，國家機關(guān)或有關(guān)單位及公民個人依法履行職責，具有逐步、不可逆轉(zhuǎn)性的特點。正當程序原則是指行政主體在實施行政行為過程中應(yīng)按照正當、適合的程序進行，不僅要符合法律法規(guī)的要求，還要以大眾理解范圍內(nèi)的適當方式進行。此種意義上，正當程序原則的要求顯然更高。

第二，二者內(nèi)涵不同。法定程序原則要求行政主體在實施行政行為過程中必須遵循法定程序，這種法定程序應(yīng)是法律法規(guī)（包括規(guī)章）明確規(guī)定的，涵蓋眾多方面。只要違反這些規(guī)定都可被認為程序違法。而正當程序原則還必須考慮程序的正當性和適當性，主要是：①當法律法規(guī)有明確程序規(guī)定時，行政主體應(yīng)本著善意進行；②當存在多個不同程序規(guī)定時，行政主體應(yīng)選擇最有利于當事人的程序，且“最有利于”的判定標準應(yīng)參考行政相對人的看法；③當法律法規(guī)缺乏對實施某一行政行為的程序規(guī)定時，行政主體應(yīng)當參照相關(guān)程序規(guī)定，且須聽取行政相對人的建議。

第三，價值理念不同。法定程序原則的側(cè)重點在于程序的“法定性”，而正當程序原則還要求行政行為的合理性。此亦是其自身優(yōu)越性使然，更是程序正義的要求。

盡管法定程序與正當程序（或兩種原則間）存在許多差異性，但二者間依然存在緊密聯(lián)系。行政行為體現(xiàn)的是國家機關(guān)代表人民管理社會公共事務(wù)，這也是其法定性的根源所在，因此除經(jīng)過嚴格的立法活動，任何人都不能隨意改變實施行政行為所需遵循的法定程序。由于個人利益深受行政主體實施行政行為狀態(tài)的影響，除嚴格遵循法定程序外，還必須追求行政行為的合理性、正當性、適當性。二者就如同一輛車的兩個輪子，齊頭并進，輪子不同，但目標相同。

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[10]丁渤海.試論我國行政法中“正當法律程序原則”的適用[N].2011-7-281.作者簡介：

王麗（1993～ ），女，湖北大學(xué)。研究方向：憲法與行政法。