林永生 熊 平

（366000 永安市人民檢察院 福建 永安）

一、環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)涵

通說認為公益訴訟是指法律允許的國家機關(guān)、社會組織和公民，根據(jù)法律的規(guī)定，對違反法律、法規(guī)侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起民事或行政訴訟，通過法院依法審理，追究違法者法律責任的活動。界定公益訴訟內(nèi)涵的關(guān)鍵在于何為“公共利益”，具體到環(huán)境公益訴訟，則是理解何為“環(huán)境公益”的問題。筆者認為環(huán)境公益訴訟是一定地域范圍內(nèi)的社會成員的公共環(huán)境權(quán)益。環(huán)境民事公益訴訟，則是指一定環(huán)境地域內(nèi)的社會成員，包含法律許可的國家機關(guān)、社會團體和公民，為維護環(huán)境公共利益，鑒于環(huán)境已經(jīng)或可能受到污染和破壞，針對實施該行為的主體向法院提起民事訴訟要求其承擔相應的民事責任，并由法院按照民事訴訟程序依法審判的活動。

二、環(huán)境民事公益訴訟制度的缺陷

（一）公益訴訟之公益的定義存在爭議

盡管2012年修改后的《民事訴訟法》明確了公益訴訟制度，但對公益的定義并未作相關(guān)規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱解釋）也僅是籠統(tǒng)的規(guī)定：“對已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風險的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起訴訟”，公益的定義仍未明確。

（二）環(huán)境民事公益訴訟的原告主體資格規(guī)定不明確

《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！薄董h(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄?！蓖瑫r，《解釋》第二條規(guī)定：“依照法律、法規(guī)的規(guī)定，在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會等，可以認定為環(huán)境保護法第五十八條規(guī)定的社會組織?！本C上，法律和司法解釋明確了社會組織這一起訴主體的范圍和條件，但是負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門、檢察機關(guān)等國家機關(guān)能否提起環(huán)境民事公益訴訟尚未明確規(guī)定。

（三）環(huán)境民事公益訴訟舉證難

環(huán)境污染損害賠償實行舉證責任倒置，并不意味原告不承擔舉證責任。原告需承擔以下舉證責任：一是加害人實施了加害行為；二是對環(huán)境污染損害造成的具體損失。對于原告而言，收集上述證據(jù)難度極大。如遇地方保護，公益訴訟原告向環(huán)保部門調(diào)取涉及污染的相關(guān)數(shù)據(jù)幾乎是不可能。

（四）環(huán)境民事公益訴訟成本高

一般而言，環(huán)境污染造成的具體損失數(shù)額比較大，原告若向法院提起環(huán)境民事公益訴訟，將要承擔大額的訴訟費用、聘請律師費用、司法鑒定費用。

(五)環(huán)境民事公益訴訟后續(xù)程序缺失

《解釋》第十九條第二款規(guī)定：“原告為停止侵害、排除妨礙、消除危險采取合理預防、處置措施而發(fā)生的費用，請求被告承擔的，人民法院可以依法予以支持?！比粼鏋樯鐣娼M織，可否領取賠償款。若原告領取了賠償款如何使用管理也沒有相關(guān)規(guī)定。負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門在治理和修復生態(tài)環(huán)境所花費的費用是否由賠償金支付也沒有相關(guān)規(guī)定。

三、完善環(huán)境民事公益訴訟制度的幾點構(gòu)想

（一）構(gòu)建完備的檢察機關(guān)公益訴訟制度

一是建議全國人大常委會出臺相關(guān)司法解釋，對《民事訴訟法》第五十五條中的“法律規(guī)定機關(guān)”予以明確解釋，授予檢察機關(guān)提起公益訴訟的職權(quán)。二是建議修改《人民檢察院組織法》，明確規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟。三是建議全國人大常委會修改《民事訴訟法》，將檢察機關(guān)提起民事公益訴訟的職權(quán)和程序予以明確和細化。四是建議出臺《公益訴訟法》，系統(tǒng)規(guī)定檢察機關(guān)參與公益訴訟的制度和程序，通過提起公益訴訟強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能。

（二）改革民事公益訴訟收費制度

我國目前實現(xiàn)訴訟費由原告預付、判決生效后敗訴方承擔的制度。由于環(huán)境民事公益訴訟的訴訟費用、司法鑒定費用數(shù)額一般巨大，公民和社會組織難以承受。盡管《解釋》規(guī)定了原告可依法申請緩交，敗訴后視原告的經(jīng)濟狀況和案件的審理清流決定是否準許減免，但是原告仍有可能要承擔巨大的經(jīng)濟負擔。筆者建議民事公益訴訟案件參照執(zhí)行案件或特別程序案件計件收費。檢察機關(guān)作為公益訴訟人提起民事公益訴訟，維護的是國家利益和社會公共利益，建議修改法律明確不予收取訴訟費用，其他辦案費用通過財政資金予以解決。

（三）制定完善環(huán)境污染損害司法鑒定規(guī)定

環(huán)境污染損害鑒定難、鑒定費用貴是困擾環(huán)境民事公益訴訟的原、被告雙方的問題，而環(huán)境污染損害鑒定需要有資質(zhì)的專業(yè)鑒定機構(gòu)，采用專業(yè)的技術(shù)手段，一般的專業(yè)組織在資質(zhì)和技術(shù)方面存在一定的缺陷。筆者建議要盡快制定完善環(huán)境污染損害司法鑒定規(guī)定，規(guī)范鑒定機構(gòu)、鑒定人資質(zhì)和鑒定程序，為環(huán)境民事公益訴訟提供有力技術(shù)支撐。

（四）制定完善環(huán)境污染賠償金管理規(guī)則

《解釋》第二十四條規(guī)定：“人民法院判決被告承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用、生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失等款項，應當用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境?！痹V訟實踐中，環(huán)境修復資金和服務功能損失等款項的使用規(guī)則尚未明確。為確保正確有效使用上述資金，筆者建議制定完善環(huán)境污染賠償金管理規(guī)則，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門來使用管理，確保資金使用在生態(tài)環(huán)境修復治理。