李 理

（411105 湘潭大學(xué)法學(xué)院 湖南 湘潭）

1996年3月17日，《行政處罰法》的出臺(tái)初步確立了行政聽(tīng)證制度，但并沒(méi)有案卷排他原則的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證程序之后仍然可以依據(jù)未經(jīng)質(zhì)證的證據(jù)作出行政決定，司法實(shí)踐中的聽(tīng)證程序往往流于形式。2004年《行政許可法》的出臺(tái)彌補(bǔ)了這項(xiàng)不足，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定?！?/p>

一、案卷排他原則概述

（一）案卷排他原則的概念

案卷排他原則，根據(jù)其適用范圍的不同，可以分為廣義和狹義兩個(gè)概念。狹義的案卷排他原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)必須嚴(yán)格遵循規(guī)定，以行政案卷的內(nèi)容為唯一依據(jù)。廣義的案卷排他原則在行政程序意義的基礎(chǔ)上擴(kuò)大了其調(diào)整范圍，還從行政訴訟的角度規(guī)范法院對(duì)行政行為的司法審查。這就意味著案卷排他原則不僅是對(duì)行政機(jī)關(guān)的要求，同時(shí)還規(guī)范著法院的司法審查行為。

案卷排他原則最初被明確規(guī)定在成文法中，是美國(guó)1946年制定的《聯(lián)邦行政程序法》。正當(dāng)法律程序則要求行政機(jī)關(guān)在作出影響相對(duì)人權(quán)益的行政決定時(shí)，必須遵循正當(dāng)法律程序，其核心內(nèi)容是相對(duì)人有事先得到通知以及進(jìn)行陳述和申辯的權(quán)利，是否具備這兩種權(quán)利是區(qū)別公正程序與不公正程序的關(guān)鍵。

（二）案卷排他原則的內(nèi)涵

1.行政案卷即為唯一依據(jù)

行政機(jī)關(guān)在作出行政決定的過(guò)程中，只能以程序中現(xiàn)有的案卷材料為依據(jù)，所有案卷之外未經(jīng)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人質(zhì)證的證據(jù)材料都不得采用，即不能成為行政決定作出的依據(jù)。這就是案卷排他性的體現(xiàn)，以保證相對(duì)人在此過(guò)程中享有的程序權(quán)利，防止行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，考慮不相關(guān)因素，以案卷之外的材料作出損害相對(duì)人正當(dāng)權(quán)益的行政決定。

2.案卷材料的知悉和論證

案卷材料是案卷排他原則的基礎(chǔ)，案卷材料中所記載的內(nèi)容將會(huì)直接影響到行政行為的定性，行政決定是否合理合法，相對(duì)人的正當(dāng)權(quán)益是否會(huì)受到損害。行政機(jī)關(guān)作為行政案卷的制作主體，知悉和論證案卷材料更加便利和可能，這也是正當(dāng)法律程序中相對(duì)人享有知情和陳述等權(quán)利的具體體現(xiàn)。

二、我國(guó)行政許可中的案卷排他原則

《行政許可法》第48條規(guī)定：“聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽(tīng)證參加人確認(rèn)無(wú)誤后簽字或者蓋章。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定?！??！睹裾块T(mén)實(shí)施行政許可辦法》第27條規(guī)定：“民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定。對(duì)聽(tīng)證筆錄中沒(méi)有認(rèn)證、記載的事實(shí)依據(jù)，或者申請(qǐng)人聽(tīng)證后提交的證據(jù)，民政部門(mén)可以不予采信。”《農(nóng)業(yè)行政許可聽(tīng)證程序規(guī)定》第15條規(guī)定：“農(nóng)業(yè)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄，作出行政許可決定?！鄙鲜鰞?nèi)容是我國(guó)《行政程序法》中關(guān)于案卷排他原則的具體規(guī)定，這些法律規(guī)范的表述都使用的是“聽(tīng)證筆錄”一詞，而非“案卷”?！鞍妇怼币辉~作為法律用語(yǔ)只出現(xiàn)在我國(guó)《最高人民法院關(guān)于審理反傾銷(xiāo)行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》和《最高人民法院關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》中。但行政案卷與聽(tīng)證筆錄不能混為一談，二者是截然不同的。聽(tīng)證筆錄指的是聽(tīng)證主持人書(shū)面記載整個(gè)聽(tīng)證過(guò)程的客觀記錄，而行政案卷在此基礎(chǔ)上還包括相對(duì)人的申請(qǐng)材料、立案決定、行政機(jī)關(guān)的通知以及聽(tīng)證報(bào)告書(shū)（或建議書(shū)）等內(nèi)容。并非所有的行政行為都必須舉行聽(tīng)證程序，有些僅有行政案卷的存在，那么行政決定是否就缺失了依據(jù)呢？

三、案卷排他原則的價(jià)值所在

（一）正當(dāng)法律程序的要求

案卷排他原則是正當(dāng)法律程序在我國(guó)行政程序中的具體適用,這就要求聽(tīng)證主持人作為居中的第三方，組織聽(tīng)證程序的開(kāi)展并對(duì)聽(tīng)證過(guò)程進(jìn)行客觀記錄，行政機(jī)關(guān)再以已經(jīng)形成的行政案卷為依據(jù)作出行政決定，從而使得聽(tīng)證程序的組織者和決策者相分離。既使得聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證過(guò)程中保持客觀中立，充分聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)；又制約了行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，使其只能以行政案卷為唯一依據(jù)，而不受其他案卷之外的因素影響，最終使得相對(duì)人的合法權(quán)益受到最大程度的保護(hù)。

（二）公平、正義的延伸

案卷排他原則是實(shí)體公正和程序公正的統(tǒng)一，實(shí)體正義要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法律規(guī)定，尊重案件的實(shí)體事實(shí)，既要合理也要合法；程序正義則體現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，保證相對(duì)人陳述和申辯的權(quán)利，禁止行政機(jī)關(guān)與任何一方當(dāng)事人單方接觸，也不得私下調(diào)查取證。行政決定以行政案卷為根據(jù)才更能體現(xiàn)其正當(dāng)性，是法律公平、正義價(jià)值的自然延伸。

（三）行政公開(kāi)原則的體現(xiàn)

“陽(yáng)光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察?！痹趯?shí)踐中，行政許可的授予與否往往會(huì)對(duì)公民的生產(chǎn)生活造成重大影響，公民的合法權(quán)益能否得到保護(hù)就顯得尤為重要。案卷排他原則排除了案卷之外的未經(jīng)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人質(zhì)證的證據(jù)材料的采用，給予當(dāng)事人知悉和質(zhì)證的權(quán)利，使得處在弱勢(shì)地位的相對(duì)人能夠積極地參與到行政決策中來(lái)，并以自己的陳述和申辯來(lái)保護(hù)自己的合法權(quán)益，使得行政決策的整個(gè)過(guò)程更加公開(kāi)、透明，以加強(qiáng)行政決定的合法性與合理性。

四、案卷排他原則的相關(guān)問(wèn)題

前文中筆者羅列了我國(guó)《行政程序法》中關(guān)于案卷排他原則的具體規(guī)定，主要涉及的是行政許可決定的內(nèi)容。這些法律規(guī)范的表述都相當(dāng)簡(jiǎn)單和抽象，僅指出了案卷排他原則的基本概念，卻沒(méi)有對(duì)其具體適用作出進(jìn)一步的規(guī)定?，F(xiàn)有的法律規(guī)范僅規(guī)定聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，聽(tīng)證筆錄應(yīng)當(dāng)交聽(tīng)證參加人確認(rèn)無(wú)誤后簽字或者蓋章。其中對(duì)聽(tīng)證筆錄如何形成及其應(yīng)當(dāng)記載的內(nèi)容卻只字未提，僅以法律條文的形式確立了案卷排他原則，但這種規(guī)定的空缺則使得該原則的實(shí)際可操作性很小。聽(tīng)證筆錄是案卷排他原則的基礎(chǔ)，由于我國(guó)行政許可中的相關(guān)規(guī)定都使用的是“聽(tīng)證筆錄”一詞，筆者在這里討論時(shí)就繼續(xù)沿用該說(shuō)法。聽(tīng)證筆錄貫穿聽(tīng)證程序始終，是行政程序客觀內(nèi)容的書(shū)面化表現(xiàn)形式，案卷排他原則要求行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定時(shí)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)，給予相對(duì)人知悉和論證的權(quán)利，且以行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人已經(jīng)質(zhì)證過(guò)的證據(jù)材料為依據(jù)，這些保障相對(duì)人合法權(quán)益的內(nèi)容最終都會(huì)體現(xiàn)在聽(tīng)證筆錄上。這些內(nèi)容是否會(huì)記載或是否會(huì)以正確的形式記載在聽(tīng)證筆錄中仍是一個(gè)問(wèn)題。由于法律規(guī)定的漏洞，將其全包含在了行政機(jī)關(guān)的自由裁量范圍之內(nèi)，相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)利失去了存在的價(jià)值，以這種形式期望達(dá)到監(jiān)督和限制行政機(jī)關(guān)行政行為的目的也就無(wú)從談起了。同時(shí)，這些法律規(guī)范僅規(guī)定相對(duì)人確認(rèn)無(wú)誤后，在聽(tīng)證筆錄上簽字或蓋章，但實(shí)踐中不排除行政機(jī)關(guān)不完全記錄或不客觀記錄的情形。

在重視“正當(dāng)法律程序”的美國(guó)，其《聯(lián)邦行政程序法》第556條第5款規(guī)定的案卷排他原則，也只是針對(duì)第557條規(guī)定的經(jīng)過(guò)聽(tīng)證的正式程序，而對(duì)非正式程序的案卷法律規(guī)定上則沒(méi)有涉及。但是實(shí)際上的正式聽(tīng)證程序，僅適用于法律明確規(guī)定的極其小的范圍內(nèi)，同時(shí)由于其要耗費(fèi)大量的人力、物力成本，基于公正與效率的考量，大多數(shù)的行政決定都是經(jīng)過(guò)非正式程序作出的，且有資料顯示經(jīng)過(guò)非正式程序作出的行政決定在行政裁決案件總量中占據(jù)了百分之九十以上。聽(tīng)證程序只是行政程序中的一種形態(tài)，案卷排他原則在其他沒(méi)有進(jìn)行聽(tīng)證程序的行政行為中也就沒(méi)有了適用的空間。因此，擴(kuò)大案卷排他原則在非正式程序中的適用是十分必要的，但非正式程序相對(duì)簡(jiǎn)單，必須要求其體現(xiàn)正當(dāng)程序的基本精神和價(jià)值取向，追求公平正義與行政效率的統(tǒng)一，而案卷排他原則恰好能起到保障相對(duì)人在行政程序中的參與權(quán)和申辯權(quán)的作用，使其與正當(dāng)程序在保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益以及監(jiān)督行政行為的道路上并駕齊驅(qū)。

我國(guó)行政許可既然在行政程序領(lǐng)域中引入了案卷排他這一重要原則，就應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步細(xì)化和完善相關(guān)的法律規(guī)范，加強(qiáng)案卷排他原則在實(shí)踐中的具體適用性，發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值和作用，而不是讓其處于虛置狀態(tài)。同時(shí)，擴(kuò)大案卷排他原則在非正式行政程序中的適用范圍，追求法的公正價(jià)值和法的效率價(jià)值的統(tǒng)一，切實(shí)保障相對(duì)人的合法權(quán)益以及加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的監(jiān)督。

[1]王名揚(yáng)著.美國(guó)行政法[M].北京：中國(guó)法制出版社,1995.01.

[2]姜明安，余凌云編著.行政法學(xué)[M].北京：科學(xué)出版社,2010.07.

[3]金承東.案卷排他與看得見(jiàn)的程序作用[J].行政法學(xué)研究,2007,(3).

[4]王霽霞,杜一超.行政案卷排他原則研究[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(3).