陳燦權(quán)

（510320 廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院 廣東 廣州）

案例分析：

“無(wú)錫市建設(shè)局于2013年4月16日做出《房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決書(shū)》，裁決拆遷人支付給計(jì)某某房屋拆遷補(bǔ)償款607587元，計(jì)某某應(yīng)當(dāng)自裁決書(shū)送達(dá)之日起15日內(nèi)辦妥搬遷手續(xù)，騰空該房屋。無(wú)錫市建設(shè)局于2014年4月11日做出并送達(dá)《催告書(shū)》，催告其履行搬遷義務(wù)。因計(jì)某某未履行搬遷義務(wù)，無(wú)錫市建設(shè)局向無(wú)錫市濱湖區(qū)人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。無(wú)錫市濱湖區(qū)人民法院于2014年7月23日做出行政裁定書(shū)，裁定對(duì)《房屋拆遷補(bǔ)償安置裁決書(shū)》準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行，由市政府組織實(shí)施。2014年10月9日，市政府組織實(shí)施了強(qiáng)制拆遷。原告對(duì)市政府的強(qiáng)制拆遷行為不服，起訴至無(wú)錫市中級(jí)人民法院。”本案原告計(jì)某某與被告無(wú)錫市人民政府就行政強(qiáng)制執(zhí)行程序的合法性產(chǎn)生了爭(zhēng)議，因此，本案的事實(shí)歸類(lèi)應(yīng)為行政強(qiáng)制執(zhí)行糾紛，計(jì)某某為行政相對(duì)人，無(wú)錫市人民政府為行政主體。

首先，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第九條規(guī)定：“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行。”無(wú)錫市濱湖區(qū)人民法院依法受理無(wú)錫市建設(shè)局的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)后，經(jīng)審查作出裁定，準(zhǔn)予執(zhí)行，由市政府組織實(shí)施。因此無(wú)錫市人民政府組織實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行具有合法主體資格和權(quán)限。

既然無(wú)錫市人民政府具有強(qiáng)制執(zhí)行的主體資格，因此，本案的問(wèn)題，也是本案審理過(guò)程中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)：無(wú)錫市人民政府在做出具體行政行為時(shí)程序是否合法，這也是無(wú)錫市中級(jí)人民法院審理時(shí)所必須要查明的關(guān)鍵所在。

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第二十六條“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供做出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無(wú)正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒(méi)有證據(jù)、依據(jù)?！?/p>

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第一條第二款“被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書(shū)面申請(qǐng)。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)。”

從法律條文的內(nèi)容看，兩個(gè)條文都規(guī)定了行政主體對(duì)具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的實(shí)體要求和程序要求，實(shí)體要求是必須提供做出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)，程序要求是因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能10日內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書(shū)面申請(qǐng)。本案被告無(wú)錫市人民政府在接到法院的應(yīng)訴通知書(shū)和舉證期限告知后，未在10日的法定舉證期限內(nèi)提供做出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)，無(wú)錫市人民政府答辯時(shí)聲稱(chēng)，“因?yàn)閮?nèi)部各部門(mén)存在新的分工，材料流轉(zhuǎn)及證據(jù)搜集耽誤了時(shí)間，故沒(méi)有在法定期限內(nèi)提交答辯狀及證據(jù)材料”，這其中，就必須對(duì)“不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由”進(jìn)行解釋?zhuān)瑏?lái)判斷無(wú)錫市人民政府的理由是否屬于不可抗力或者客觀上不能控制的情況。那么，什么是不可抗力呢？由于不可抗力在行政法學(xué)中并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的解釋和規(guī)定，所以在這里借鑒《民法》中不可抗力的解釋來(lái)理解，《民法通則》第一百五十三條規(guī)定：本法所稱(chēng)的“不可抗力”，是指不能預(yù)見(jiàn)、不能避免并不能克服的客觀情況。按照這個(gè)理解，對(duì)被告無(wú)錫市人民政府來(lái)講，“因?yàn)閮?nèi)部各部門(mén)存在新的分工，材料流轉(zhuǎn)及證據(jù)搜集耽誤了時(shí)間，故沒(méi)有在法定期限內(nèi)提交答辯狀及證據(jù)材料”顯然不能算作“不可抗力”。由于無(wú)錫市人民政府沒(méi)有在法定期限內(nèi)提供做出具體行政行為的證據(jù)和依據(jù)，所以被訴具體行政行為應(yīng)視為沒(méi)有相應(yīng)的證據(jù)、依據(jù)。因此，無(wú)錫市人民政府在做出具體行政行為時(shí)程序不合法，沒(méi)有按照《行政強(qiáng)制法》的規(guī)定依法執(zhí)行，故無(wú)錫市中級(jí)人民法院判決無(wú)錫市人民政府?dāng)≡V。

在行政訴訟中，經(jīng)常發(fā)生與本案類(lèi)似的情況，行政機(jī)關(guān)往往在實(shí)體合法的情況下，輕視了程序也必須合法合規(guī)的重要性，在西方，程序正當(dāng)原則比實(shí)體合法原則更為重要。這也印證了一句話：權(quán)力越大，則其所受的束縛也應(yīng)更多。在本案中，無(wú)錫市人民政府正是由于沒(méi)有重視行政強(qiáng)制所必須遵循的合法程序而導(dǎo)致敗訴的后果，無(wú)錫市中級(jí)人民法院也正是從程序合法這一角度出發(fā)來(lái)進(jìn)行判決，而不是礙于人民政府具備拆遷的合法事由及合法依據(jù)。

程序合法也即程序正當(dāng)，是一個(gè)行政行為所不可或缺的一個(gè)要素，也是一個(gè)行政行為賴(lài)以生存的基礎(chǔ)，我們認(rèn)為，正當(dāng)程序是約束行政機(jī)關(guān)行政活動(dòng)及過(guò)程的根本原則。無(wú)論一個(gè)行政決定多么正確，只要程序稍有紕漏，那么該行為就屬有瑕疵的行政行為，等待其結(jié)果的必然是撤銷(xiāo)、改變或重新作出。正當(dāng)程序也是一把給予行政相對(duì)人的武器，讓相對(duì)人在行政行為做出后不再一直處于被動(dòng)的地位，這也從反面約束了行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)力的時(shí)候必須嚴(yán)謹(jǐn)，不能肆意妄為。而對(duì)于行政執(zhí)行的程序，我國(guó)行政執(zhí)行的訴訟案件頗多的緣由就是相對(duì)人認(rèn)為行政程序不合法，其中大多數(shù)案件都出現(xiàn) “剝奪了原告依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)”“舉證不合規(guī)定”“做出具體行政行為時(shí)沒(méi)有履行通知義務(wù)”和“多次執(zhí)行”等問(wèn)題。程序合法是一個(gè)法治社會(huì)、法治國(guó)家穩(wěn)定所不可或缺的，只有當(dāng)國(guó)家機(jī)關(guān)，尤其是執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)自身的行為加以嚴(yán)格控制時(shí)，法治的理念才能得以彰顯。

[1]楊海坤,章志遠(yuǎn).中國(guó)行政法基本理論研究[M].北京大學(xué)出版社,2004.115.