高占歌

（450000 河南金色世紀(jì)律師事務(wù)所 河南 鄭州）

一、行政案件審理、非訴行政執(zhí)行案件審查情況存在問題及原因

總地來看，這幾年行政執(zhí)法工作逐步規(guī)范，執(zhí)法水平逐步上升，案件質(zhì)量大大提高，就單位類型而言，縣級(jí)行政執(zhí)法單位案件質(zhì)量好于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專業(yè)執(zhí)法行政機(jī)構(gòu)案件質(zhì)量?jī)?yōu)于普通行政機(jī)關(guān)。

（1）從行政法律規(guī)范看，行政程序法律規(guī)范不夠健全，行政執(zhí)法的程序合法性方面的問題較多。目前，我國各種行政法規(guī)較多，但突出表現(xiàn)在行政法律規(guī)范原則規(guī)定多，具體規(guī)定少，實(shí)體法規(guī)多，程序規(guī)范少，特別是行政程序缺乏必要的法律規(guī)范，人治觀念表現(xiàn)較強(qiáng)，依法行政顯得蒼白無力，導(dǎo)致行政行為超越法律軌道。在執(zhí)法活動(dòng)中，缺乏正當(dāng)程序意識(shí)，如不履行告知義務(wù)或不交待申辯、聽證及行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利，立案、調(diào)查、處理不依程序進(jìn)行，作出了具體行政行為，卻讓人看不明白其行為的性質(zhì)，將行政處理與行政處罰混淆、行政強(qiáng)制措施與行政處罰不分等等。

（2）從現(xiàn)階段行政工作的新現(xiàn)象、新特點(diǎn)看，行政管理活動(dòng)中的特權(quán)思想、經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)現(xiàn)象突出，主要體現(xiàn)在：一是行政管理工作的復(fù)雜性、多變性，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)的工作種類多、任務(wù)重、難度大，一些行政干部，尤其是行政領(lǐng)導(dǎo)干部在完成具體任務(wù)，實(shí)施具體行政管理活動(dòng)中，有的只求成績(jī)不講方法，不計(jì)后果，有的只講權(quán)威，不講原則，不顧法律，越權(quán)行事，如某執(zhí)法單位派出機(jī)構(gòu)，在治理農(nóng)用車載人時(shí)，超標(biāo)罰款，還稱這是因?yàn)楸惶幜P人態(tài)度不好。二是財(cái)政經(jīng)費(fèi)吃緊，一些行政機(jī)關(guān)不能正確處理經(jīng)費(fèi)緊張與行政處罰的關(guān)系，有的受利益驅(qū)動(dòng)影響，在行政處罰時(shí)任意加碼，有的不按法定程序操作，有的超越職權(quán)，有的濫用職權(quán)，必然導(dǎo)致行政違法。

（3）從行政機(jī)關(guān)執(zhí)法人員素質(zhì)看，一是個(gè)別行政執(zhí)法人員對(duì)法律條文理解膚淺掌握不準(zhǔn)，在遇到具體問題需要作出處理決定時(shí)，有的感情用事，根本不引用法律、法規(guī)，或者錯(cuò)誤引用法律、法規(guī)，有的雖然用了法律、法規(guī)，但不具體，有的處罰根本就沒有法律依據(jù)；二是法制觀念淡薄，不少行政執(zhí)法人員在實(shí)施正常的行政管理活動(dòng)中，執(zhí)法意識(shí)不強(qiáng)，有的只講政策忽視法律，只講實(shí)體忽視程序，有的雖然懂法，但不按法律規(guī)定和法定程序行政，作出的具體行政行為經(jīng)不起法律法規(guī)的檢驗(yàn)，一旦訴到法院，必然敗訴；三是缺乏正確的權(quán)力觀，大多數(shù)行政法規(guī)對(duì)違法行為的處罰幅度都規(guī)定的較大，行政執(zhí)法人員有著很大的自由裁量權(quán)。

二、建議與對(duì)策

（1）加強(qiáng)法律知識(shí)學(xué)習(xí)，培養(yǎng)法治意識(shí)，不斷增強(qiáng)我們行政執(zhí)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。第一，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法是為了貫徹執(zhí)行國家法律，要求別人知法、守法，執(zhí)法人員首先要做到知法、守法，依法辦事。法律不是僅供執(zhí)法者要求別人的，而是要求所有的人都要遵守法律，每個(gè)執(zhí)法人員都必須樹立依法行政的觀念，即要實(shí)施行政管理行為，必須依照法律的規(guī)定、原則、精神要求去實(shí)施。決不能有自己是法律的執(zhí)掌者，當(dāng)然超出法律之外，可以隨意實(shí)施法律的錯(cuò)誤觀念。只有行政執(zhí)法人員牢固樹立了法治意識(shí)，依法行政才能夠推進(jìn)。第二，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種法律法規(guī)較多，新的法律法規(guī)不斷制定。我們每個(gè)行政執(zhí)法人員都應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)，不斷更新知識(shí)，充實(shí)自己。要全面掌握法律規(guī)定的精髓，而不能僅學(xué)一點(diǎn)用得上的，只知皮毛，不求甚解。第三，現(xiàn)在從事行政執(zhí)法的人員，經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的較少，法律知識(shí)、專業(yè)知識(shí)不夠全面，有些基本的法律常識(shí)問題都容易出差錯(cuò)，例如把法條的款、項(xiàng)不分，不會(huì)作筆錄，上位法與下位法沖突，不知如何適用等等。所以，各單位在對(duì)執(zhí)行人員進(jìn)行培訓(xùn)時(shí)，不光要學(xué)習(xí)法律理論、法律條文，還要加大對(duì)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)。

（2）要樹立嚴(yán)格的程序意識(shí)，堅(jiān)持行政執(zhí)法的規(guī)范性。在正常的行政執(zhí)法活動(dòng)中，要克服憑感覺、憑經(jīng)驗(yàn)處理問題，更不能用習(xí)慣做法處理行政事務(wù)，要樹立程序意識(shí)，用法律程序規(guī)范行政行為，嚴(yán)格按程序辦事，按法律規(guī)定調(diào)節(jié)行政關(guān)系，使法律規(guī)范成為行政執(zhí)法人員的行為準(zhǔn)則。

（3）要樹立嚴(yán)格的證據(jù)意識(shí)?，F(xiàn)在行政執(zhí)法活動(dòng)中存在的一個(gè)缺陷是行政執(zhí)法人員證據(jù)意識(shí)不強(qiáng)，收集、調(diào)取證據(jù)的能力較差，如作筆錄不規(guī)范，收集來的證據(jù)不能證實(shí)其認(rèn)定的事實(shí)，證據(jù)缺乏合法性、客觀性及關(guān)聯(lián)性等等，這些都直接影響到具體行政行為的質(zhì)量，一但形成訴訟，則敗訴的風(fēng)險(xiǎn)很大。所以行政執(zhí)法人員一定要強(qiáng)化證據(jù)意識(shí)，增強(qiáng)調(diào)查取證、運(yùn)用證據(jù)的能力，只有這樣，才能確保具體行政行為實(shí)事清楚、證據(jù)確鑿。

三、小結(jié)

現(xiàn)在，行政執(zhí)法活動(dòng)存在的突出問題是缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。雖然行政復(fù)議與行政訴訟能起一定的監(jiān)督作用，但這只是整個(gè)行政執(zhí)法案件中的很小一部分。絕大多數(shù)案件需要通過行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序來控制案件的質(zhì)量。令人遺憾的是除了極少數(shù)專業(yè)執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)有法律監(jiān)督部門對(duì)案件行審查外，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)均未設(shè)立專門的案件審查監(jiān)督機(jī)構(gòu)，案件從立案到調(diào)查，再到處理，均是承辦人員“一條龍”操作。由于內(nèi)部缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制，容易誘發(fā)執(zhí)法人員將案件辦成“金錢案”、“人情案”、“關(guān)系案”。如執(zhí)法人員得到某種好處，對(duì)本應(yīng)從重處罰的從輕處罰，本應(yīng)移交公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任的，反作行政處罰了事等等，使國家利益受到損害，而行政相對(duì)人卻從中獲得利益，這樣，他肯定既不申請(qǐng)行政復(fù)議，又不提起行政訴訟，使這種徇私枉法的行為難以受到法律監(jiān)督。為了彌補(bǔ)這一漏洞，規(guī)范行政執(zhí)法行為，筆者建議：一是在行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)與辦案部門相對(duì)獨(dú)立的法制機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)行政執(zhí)法案件的立案、調(diào)查、處理等環(huán)節(jié)的審查工作，嚴(yán)把案件質(zhì)量關(guān)。二是建立健全行政執(zhí)法案件抽查，評(píng)查制度，由縣政府法制辦、縣監(jiān)察局等負(fù)責(zé)組織有關(guān)部門人員，定期對(duì)行政執(zhí)法案件進(jìn)行抽查或評(píng)查，進(jìn)行質(zhì)量評(píng)比，將評(píng)查結(jié)果作為對(duì)該機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子工作實(shí)績(jī)考核的依據(jù)。從此來督促行政機(jī)關(guān)公正執(zhí)法。三是認(rèn)真貫徹政務(wù)公開原則，各行政部門應(yīng)將其所辦理的行政執(zhí)法案件的相關(guān)信息公布在政府網(wǎng)站上，以便利人民群眾和新聞媒體的社會(huì)監(jiān)督。