劉紅 安淑新 林昌虎

從我國開發(fā)區(qū)建設歷程來看，自1984年鄧小平同志提出新辦經濟開發(fā)區(qū)至今，開發(fā)區(qū)建設已歷經三十余年。在開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中，國家陸續(xù)興辦了保稅區(qū)、經濟特區(qū)、高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、邊境經濟合作區(qū)等多層次的各類經濟開發(fā)區(qū)。在此期間，我國各級各類經濟開發(fā)區(qū)發(fā)展迅猛，對產業(yè)結構調整和區(qū)域經濟的發(fā)展起到了積極的促進作用。但面對各類開發(fā)區(qū)被時代所賦予的新內涵、新任務和新要求，開發(fā)區(qū)管理體制和運行機制還存在一些不相適應之處。因此，研究解決好這些問題，創(chuàng)新開發(fā)區(qū)機制體制，對于落實黨的十九大精神，推進全面深化改革，進一步發(fā)揮開發(fā)區(qū)在經濟社會發(fā)展中的排頭兵和引領示范、輻射帶動作用，有著重要的現(xiàn)實意義。

一、我國開發(fā)區(qū)管理體制現(xiàn)狀和問題

一是功能復合化。開發(fā)區(qū)社會管理與服務職能日益加重，肩負著開發(fā)區(qū)統(tǒng)一領導、管理，并承擔其所轄區(qū)內經濟、行政、社會事務等管理的雙重負擔。隨著開發(fā)區(qū)建設規(guī)模增大，區(qū)域邊界擴大，人口增加，開發(fā)區(qū)管理機構要面對大量的社會事務。部分開發(fā)區(qū)已經由原來單純的發(fā)展工業(yè)轉向統(tǒng)籌發(fā)展第三產服務業(yè)，開發(fā)區(qū)也由單一產業(yè)功能逐漸向涵蓋社會治理、公共服務、文化建設、生態(tài)環(huán)境等城市綜合功能方向發(fā)展，凸顯了開發(fā)區(qū)功能轉型與融合的復合趨勢。與此同時，在開發(fā)區(qū)特殊體制和特殊政策背景下，管理機制逐步向“大社區(qū)”及社居委職責的模式轉變，社區(qū)公民通過積極參與到社區(qū)政策與制度創(chuàng)新，推進社會建設發(fā)展。

二是開發(fā)區(qū)國際化。隨著經濟一體化進程的不斷加快，我國開發(fā)區(qū)的發(fā)展也面臨著新的發(fā)展機遇，開發(fā)區(qū)職能部門開始立足職能，不僅承擔起建設國際化、立體化、法治化、便利化營商環(huán)境，推進產業(yè)多元化、市場多角化、產品多族化的國際化市場進程。此外，還要承擔起拓展國際化引智渠道，提供良好的公共服務，包括國際學校、高端商業(yè)、高端居住等配套設施等，為開發(fā)區(qū)人才安家落戶以及家屬就業(yè)、子女入學等方面提供更好的服務。

三是機構行政化。開發(fā)區(qū)管委會作為協(xié)調與服務機構，雖賦予開發(fā)區(qū)管委會統(tǒng)籌力度，但是統(tǒng)籌規(guī)劃作用比較有限，并沒有改變功能區(qū)和行政區(qū)各自開發(fā)的格局，而且所轄區(qū)域范圍逐步擴大帶來服務業(yè)的興起和大量人口的進入，尤其是在社會服務、基礎建設方面與管理權限不足之間的矛盾，制約了開發(fā)區(qū)整體的發(fā)展。因此，開發(fā)區(qū)初期作為一個單純的經濟功能區(qū)的管理體制正面臨著嚴峻挑戰(zhàn)。目前，在城市化高速發(fā)展的進程中，不少開發(fā)區(qū)均成立了人民政府，表明開發(fā)區(qū)管理體制已呈現(xiàn)出明顯的行政化趨勢。

四是開發(fā)區(qū)集中化。開發(fā)區(qū)對帶動地區(qū)經濟的發(fā)展和社會進步起到了舉足輕重的作用，逐漸成為我國改革開放、加快發(fā)展不可或缺的重要組成部分。各地方為了追求經濟利益，在交通樞紐便利區(qū)域、市區(qū)邊界等區(qū)域設立不同名目的開發(fā)區(qū)，導致各開發(fā)區(qū)在爭投資、爭項目、爭市場、爭資源的競爭日益加劇，造成資源配置的分散和產業(yè)布局的不均衡。為了充分利用資源，形成整體優(yōu)勢，一些地區(qū)開始把分散的開發(fā)區(qū)逐步整合起來統(tǒng)一管理，提高開發(fā)區(qū)的質量。如上海將張江高科技園區(qū)、漕河涇新興技術開發(fā)區(qū)、金橋現(xiàn)代科技園、上海大學科技園、中國紡織國際科技產業(yè)城和嘉定民營科技密集區(qū)整合在一起成立了國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，并建立上海國家級高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)管委會作為市政府的派出機構進行統(tǒng)一管理。全國很多地方開發(fā)區(qū)普遍存在類似開發(fā)區(qū)集中化的發(fā)展趨勢。

五是產城融合化。從功能上看，我國開發(fā)區(qū)一般由工業(yè)生產區(qū)、生產服務區(qū)、科研區(qū)、生活居住區(qū)和商業(yè)服務區(qū)組成，已具備了新城區(qū)的基本結構。在規(guī)劃建設時按城區(qū)的形式進行，與行政區(qū)協(xié)調后進行基礎設施和服務設施建設，適當發(fā)展高端居住、高端商務、總部經濟、金融、物流、餐飲、購物、休閑娛樂、文化體驗等產業(yè)。由于將開發(fā)區(qū)作為以產業(yè)為主的新城區(qū)來定位，所以很多開發(fā)區(qū)重視推進產城互動、產城融合，積極打造宜業(yè)宜居宜游、生產生活生態(tài)相融的科技新城。如西安高新區(qū)、寧波杭州灣新區(qū)等開發(fā)區(qū)都提出在“十三五”期間打造產城融合示范區(qū)。

開發(fā)區(qū)作為改革開放的先導區(qū)和體制機制創(chuàng)新的實驗區(qū)，30多年來取得了舉世矚目的成就。目前在體制方面遇到了一些亟需研究解決的新矛盾和新問題，主要是：開發(fā)區(qū)法律主體地位不明確，職能權限不到位，優(yōu)惠政策被沖銷，簡政放權不落實，審批隱性門檻多，社會管理負擔重，舊體制回歸趨向明顯，開發(fā)區(qū)機構設置和編制管理不夠規(guī)范，先行先試與依法行政矛盾突出，功能趨同造成行政資源浪費，人事人才機制僵化、開發(fā)區(qū)發(fā)展空間有限等等。因此，需要加快開發(fā)區(qū)體制機制創(chuàng)新，精準定位，走差異化、特色化發(fā)展之路。同時，要合理設置社會管理體制機制，促進社會管理職能和經濟職能協(xié)同并進。

二、“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的特點

為打破原有管理模式的局限性，各開發(fā)區(qū)在運行機制上進行了一系列大膽的探索和創(chuàng)新，逐步演變出派出型、政區(qū)型、公司型、“一區(qū)多園”型、政企混合型等幾種管理模式。其中，政區(qū)型又可分為“政區(qū)合一”型和“政區(qū)統(tǒng)籌”型。“政區(qū)合一”型是開發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)合二為一，實行“兩塊牌子、一套人馬”的機構設置，這種類型一般適用于園區(qū)的范圍都包括在一個行政區(qū)內，如北京中關村、青島高科技工業(yè)園。雖然“政區(qū)合一”管理模式具有其自身優(yōu)點，但其中卻也隱含著體制回歸的重大風險，即開發(fā)區(qū)在管理模式上朝向舊有管理模式發(fā)展的趨勢。“政區(qū)統(tǒng)籌”型是一種將開發(fā)區(qū)管委會與園區(qū)所在行政區(qū)實行高度統(tǒng)籌的模式，這種類型一般適用于園區(qū)的范圍包括在不同的行政區(qū)內，如貴陽高新區(qū)，三個園區(qū)分散在三個行政區(qū)中。在機構設置上，政區(qū)統(tǒng)籌型實行“多塊牌子、多套班子、集中領導、交叉任職、深度融合”的“上合下分”機制，由一名市領導擔任開發(fā)區(qū)黨工委書記和行政區(qū)區(qū)委書記，根據工作需要開發(fā)區(qū)與行政區(qū)部分領導干部實行交叉任職，對開發(fā)區(qū)和行政區(qū)進行統(tǒng)籌管理，雙方形成“命運共同體”，通過發(fā)揮各自優(yōu)勢，兼顧各方利益，在基礎設施建設、園區(qū)建設、招商引資、服務配套、財政收入、指標統(tǒng)計等方面實行共商、共建、共治、共享。

采取“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的開發(fā)區(qū)，大多數是發(fā)展速度較快、開發(fā)建設規(guī)模達到一定程度的類型，換句話說，這種管理體制適于經濟功能區(qū)與行政區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展或在經濟功能區(qū)和調整行政區(qū)劃的基礎上形成的綜合區(qū)域?！罢^(qū)統(tǒng)籌”管理模式的優(yōu)點是開發(fā)區(qū)政府與行政區(qū)政府能實現(xiàn)功能互補、互利共贏，開發(fā)區(qū)集中力量抓工業(yè)、抓實體經濟，行政區(qū)集中力量做配套、做服務，使得開發(fā)區(qū)與行政區(qū)優(yōu)勢得以有機結合。在拓展發(fā)展空間上，解決了兩者并存所引起的規(guī)劃和土地征用等方面的矛盾；在優(yōu)化投資環(huán)境上，為項目建設提供了充足的發(fā)展空間；在招商引資和項目建設上能夠統(tǒng)一招商安商，提高了行政辦事效率，降低管理成本。缺點是兩區(qū)之間的利益取向有很大的差異，開發(fā)區(qū)的主要管理職能、權限沒有理清，開發(fā)區(qū)在班子配備、工作考核等方面的話語權薄弱；在管理方式上，行政干預手段開始深入，開發(fā)區(qū)承擔的社會事務逐漸增多，行政執(zhí)法體制、執(zhí)法層次多，一定程度上沖擊著開發(fā)區(qū)原本相對獨立、自主、靈活的管理體制。

綜上所述，開發(fā)區(qū)的功能定位與行政區(qū)的價值目標之間仍存在著不同程度的差異，兩者之間固有體制的摩擦和沖突仍會存在，在采取“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式下，若不能妥善處理兩者之間的關系并加以有效整合，開發(fā)區(qū)“特權”失去比較優(yōu)勢，可能會導致體制“復歸”現(xiàn)象，出現(xiàn)經濟功能目標、財力、體制的分散等諸多問題。所以，創(chuàng)新“政區(qū)統(tǒng)籌”有效管理模式實現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合發(fā)展顯得十分必要。

三、實現(xiàn)“政區(qū)統(tǒng)籌”管理模式的途徑

（一）統(tǒng)籌干部管理

健全“政區(qū)統(tǒng)籌”干部管理機制，加強對開發(fā)區(qū)、行政區(qū)干部的統(tǒng)籌管理。開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的干部根據工作需要、按干部管理權限可交叉任職。建立“政區(qū)統(tǒng)籌”工作機制，加強對行政區(qū)、開發(fā)區(qū)統(tǒng)籌工作的管理服務。建立“政區(qū)統(tǒng)籌”干部選拔激勵機制，對干部的選拔任用，按照干部管理權限優(yōu)先在“政區(qū)統(tǒng)籌”干部中推選。開發(fā)區(qū)、行政區(qū)部門（單位）黨政正職空缺時，可由雙方推薦，一方研究部門（單位）黨政正職任免時需征求另一方意見。

（二）統(tǒng)籌規(guī)劃布局

強化規(guī)劃引領，統(tǒng)籌推進多規(guī)合一，結合不同區(qū)功能定位，按照功能互補、產城互動的原則，高起點、高標準、全方位編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、園區(qū)規(guī)劃、產業(yè)規(guī)劃、基礎設施規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、建設用地規(guī)劃等各項規(guī)劃，注重規(guī)劃之間銜接，注重區(qū)域空間結構、地塊功能、基礎設施、產業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設的綜合協(xié)調，不斷優(yōu)化多區(qū)空間發(fā)展布局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

（三）統(tǒng)籌基礎設施

統(tǒng)一規(guī)劃建設開發(fā)區(qū)、行政區(qū)在內的路、水、電、氣、訊等基礎設施以及住房、商業(yè)、學校、醫(yī)院、文化等配套設施，將開發(fā)區(qū)與行政區(qū)連接成有機整體，促進區(qū)域一體化發(fā)展。統(tǒng)籌開發(fā)區(qū)與行政區(qū)基礎設施和配套設施的維護管理，提高共建共享水平。如開發(fā)區(qū)投資建設的基礎設施或配套設施建成并驗收合格后，辦理相關移交手續(xù)，移交行政區(qū)相關部門統(tǒng)一維護和管理。

（四）統(tǒng)籌經濟管理

統(tǒng)籌平臺公司，整合開發(fā)區(qū)和行政區(qū)平臺資源，對園區(qū)實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一融資、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設。統(tǒng)籌招商引資力量，統(tǒng)一招商，共同安商，推動開發(fā)區(qū)優(yōu)惠扶持政策覆蓋行政區(qū)，開發(fā)區(qū)、行政區(qū)按時兌現(xiàn)優(yōu)惠政策，根據產業(yè)和園區(qū)布局等因素，統(tǒng)一確定項目落地，招商成果實行共享。統(tǒng)籌共享發(fā)展，推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)城鄉(xiāng)之間、產城之間、園區(qū)之間資源大融合、大整合、大循環(huán)，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)和行政區(qū)大發(fā)展、大共享。

（五）統(tǒng)籌社會管理

信訪維穩(wěn)、社會治安、綜合治理、安全生產、人口計生、流動人口管理、禁毒、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、拆違控違、社區(qū)服務管理等工作以行政區(qū)屬地管理為主，開發(fā)區(qū)按“誰主管、誰負責”的原則配合。統(tǒng)籌信訪維穩(wěn)和安全生產工作，開發(fā)區(qū)分管信訪、維穩(wěn)、安監(jiān)的領導和有關工作部門進入行政區(qū)群工委、群工中心和安全生產委員會、信訪維穩(wěn)領導小組。開發(fā)區(qū)范圍內的學校、醫(yī)院、派出所、社區(qū)服務中心等由自己出資修建的，建成后移交行政區(qū)服務和管理。

（六）統(tǒng)籌利益共享

根據開發(fā)區(qū)和行政區(qū)發(fā)展實際，建立和完善開發(fā)區(qū)、行政區(qū)統(tǒng)籌、深度融合的利益分配機制，推進開發(fā)區(qū)和行政區(qū)可持續(xù)發(fā)展。建立基礎設施共擔共享機制，開發(fā)區(qū)和行政區(qū)統(tǒng)一實施的地塊開發(fā)、基礎設施建設、共享園區(qū)建設等項目，項目建成后產生的收益，先用于歸還融資和建設資金，待項目開發(fā)及建設、融資等產生的所有成本全部回收后，按項目投入比例進行利益分配及承擔相應維護費用。開發(fā)區(qū)投資建設且驗收合格移交給行政區(qū)統(tǒng)一維護和管理的基礎設施項目，維護和管理費用實行預算管理，由行政區(qū)提出經費預算，開發(fā)區(qū)審核后據實撥付。建立招商引資利益分配機制，凡涉及行政區(qū)、開發(fā)區(qū)引進的企業(yè)落戶到對方園區(qū)的，風險共擔、利益共享，按照招商優(yōu)惠政策承擔比例進行利益分配，避免陷入拼優(yōu)惠政策、拼土地、拼資源式的惡性競爭，促進行政區(qū)和開發(fā)區(qū)招商資源合理配置。

通過以上的分析可以看出，在創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制過程中，政區(qū)統(tǒng)籌的管理模式不僅具有特色，而且是實現(xiàn)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)功能互補、資源共享、融合發(fā)展的一種有效途徑。但這種模式實施取決于一定的條件，并且在實行的時候需要注意一些問題，它可以作為以后開發(fā)區(qū)管理模式改革的一個參考。

（劉紅，貴州產業(yè)技術發(fā)展研究院。安淑新，國家發(fā)展改革委經濟所。林昌虎，貴州醫(yī)科大學）