劉栩暢

美國(guó)外資安全審查改革已落地，外資安全審查委員會(huì)的審查范圍擴(kuò)大至并購(gòu)、資產(chǎn)及其他投資。英國(guó)外商安全審查改革正在推進(jìn)，擴(kuò)大審查范圍也是其改革的重中之重，同時(shí)國(guó)家安全審查機(jī)制將成為獨(dú)立機(jī)制。美歐是我國(guó)對(duì)外投資的重要目的地，也是我國(guó)企業(yè)的重要技術(shù)合作方，安全審查的收緊將為我國(guó)企業(yè)“走出去”帶來(lái)更大挑戰(zhàn)，被審查幾率增加，同時(shí)加大技術(shù)合作難度。本文以美國(guó)和英國(guó)的外資安全審查改革現(xiàn)狀為重點(diǎn)，分析其具體內(nèi)容及對(duì)我國(guó)的影響。

一、美國(guó)外資安全審查改革特點(diǎn)

（一）美國(guó)外資安全審查改革法案已簽署生效

美國(guó)外資安全審查源于1950年《國(guó)防生產(chǎn)法》第721節(jié)，1988年《埃克森—佛羅里奧修正案》對(duì)該節(jié)進(jìn)行了修正和擴(kuò)充，并賦予總統(tǒng)權(quán)力以中止或禁止被認(rèn)為威脅國(guó)家安全的外資并購(gòu)。同年，總統(tǒng)將外資安全審查相關(guān)權(quán)力賦予了此前已成立的外資安全審查委員會(huì)（CFIUS）。2007年美國(guó)通過(guò)《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》（FINSA），對(duì)《?？松鹆_里奧修正案》進(jìn)行修訂。2018年8月13日，特朗普簽署2019財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案，包括旨在改革外資安全審查制度的《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》（FIRRMA），該法案已于簽署當(dāng)日生效。

《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》簽署后即刻生效，但外資安全審查委員會(huì)審查交易范圍擴(kuò)大等部分條款可能需18個(gè)月才能全部落實(shí)，在此之前仍按原實(shí)施細(xì)則進(jìn)行申報(bào)。同時(shí)，外資安全審查委員會(huì)在法案生效后采用試點(diǎn)項(xiàng)目方式，執(zhí)行這些尚未落實(shí)的條款，并可能針對(duì)這些試點(diǎn)項(xiàng)目公布臨時(shí)的實(shí)施細(xì)則和指引。

（二）外資安全審查范圍顯著擴(kuò)大

此前，外資安全審查委員會(huì)的審查范圍為外國(guó)人通過(guò)兼并、收購(gòu)和接管方式控制美國(guó)商業(yè)實(shí)體，并對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生威脅。在今年的立法中，除原范圍外，外資安全審查涵蓋的交易類(lèi)型擴(kuò)大至不動(dòng)產(chǎn)和其他投資。不動(dòng)產(chǎn)具體指外國(guó)人購(gòu)買(mǎi)、租賃及特許使用私有或公共的，其位置位于或者接近美國(guó)軍事區(qū)域，利于搜集美國(guó)軍事情報(bào)或進(jìn)行監(jiān)視的不動(dòng)產(chǎn)。其他投資是指以下領(lǐng)域投資，包括所有、運(yùn)營(yíng)、制造、供應(yīng)、服務(wù)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，生產(chǎn)、設(shè)計(jì)、測(cè)試、制造、編制、開(kāi)發(fā)關(guān)鍵技術(shù)，保有或搜集美國(guó)公民個(gè)人敏感信息（泄漏后可能威脅國(guó)家安全）。其中，關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施包括系統(tǒng)和資產(chǎn)，不論該資產(chǎn)是實(shí)體的還是虛擬的。關(guān)鍵技術(shù)中除國(guó)防領(lǐng)域的技術(shù)外，還包括新興和基礎(chǔ)性技術(shù)。同時(shí)，法案中還特別提及了對(duì)外國(guó)政府相關(guān)交易的審查，具體指由外國(guó)政府、外國(guó)政府控制企業(yè)或者站在外國(guó)政府立場(chǎng)實(shí)施并購(gòu)的交易。

（三）外資安全審查委員會(huì)審查和調(diào)查期時(shí)間延長(zhǎng)，并預(yù)增加審查費(fèi)用

外資安全審查委員會(huì)的審查程序分為四個(gè)部分，分別為申報(bào)前非正式磋商和草案申報(bào)期、審查期、調(diào)查期和總統(tǒng)決策期，前兩個(gè)程序?yàn)楸亟?jīng)階段。在時(shí)限設(shè)定上，后三個(gè)程序有明確時(shí)限，審查期30天，調(diào)查期45天，總統(tǒng)決策期15天。今年改革后，審查期延長(zhǎng)為45天，調(diào)查期在特殊情況下可增加15天達(dá)到60天。

此前，外資安全審查委員會(huì)在對(duì)外資并購(gòu)案件進(jìn)行審查時(shí)不收取任何費(fèi)用。在新法案中在財(cái)政部建立專(zhuān)用基金，2019財(cái)年至2023財(cái)年每年撥款2000萬(wàn)美元至該基金以保障委員會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)。外資安全審查委員會(huì)考慮對(duì)申報(bào)進(jìn)行收費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)不超過(guò)交易額的1%或30萬(wàn)美元（該固定金額每年按通脹指數(shù)調(diào)整）中的較小者。同時(shí)，法案要求外資安全審查委員會(huì)完成對(duì)申報(bào)草案和正式申報(bào)回復(fù)時(shí)設(shè)置項(xiàng)目?jī)?yōu)先費(fèi)用的研究，該費(fèi)用支付后可優(yōu)先收到外資安全審查委員會(huì)回復(fù)。

（四）年度報(bào)告中特別增加對(duì)中國(guó)投資及外國(guó)國(guó)企或國(guó)家控制實(shí)體對(duì)部分軌道投資的內(nèi)容

在新法案的年度報(bào)告修改中，僅要求對(duì)中國(guó)對(duì)美投資情況進(jìn)行單獨(dú)著重分析。外資安全審查委員會(huì)在新法案生效后兩年開(kāi)始，每?jī)赡晗驀?guó)會(huì)報(bào)告中國(guó)投資詳細(xì)情況。具體內(nèi)容包括，中國(guó)對(duì)美國(guó)投資總額，按照不同投資規(guī)模段劃分的投資額，按照行業(yè)劃分的投資額，注冊(cè)和并購(gòu)兩種類(lèi)型下的投資額，政府和非政府的投資額及細(xì)分情況，由中國(guó)政府投資購(gòu)買(mǎi)的在美注冊(cè)企業(yè)名單，中國(guó)司法權(quán)下的美國(guó)分支機(jī)構(gòu)、雇員情況及公開(kāi)交易評(píng)估，上述各類(lèi)投資情況與“中國(guó)制造2025”的關(guān)聯(lián)分析，中國(guó)投資情況與其他對(duì)美投資國(guó)家的比較分析。

同時(shí)，在新法案生效一年后，外資安全審查委員會(huì)需向國(guó)會(huì)報(bào)告特定軌道制造、裝配及其他資產(chǎn)中，外國(guó)國(guó)企或者國(guó)家控制實(shí)體的數(shù)量、投資類(lèi)型及其造成的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。特定軌道包括貨運(yùn)鐵路、公共交通鐵路及城際客運(yùn)鐵路系統(tǒng)。

二、英國(guó)外資國(guó)家安全審查改革趨勢(shì)

英國(guó)正在醞釀對(duì)外資國(guó)家安全審查機(jī)制的全面改革，使其成為獨(dú)立審查機(jī)制。目前短期措施今年已執(zhí)行，長(zhǎng)期改革法案正在推進(jìn)中。本部分以發(fā)布的《國(guó)家安全與投資白皮書(shū)》為基礎(chǔ)提煉主要改革思路，最終措施和具體細(xì)節(jié)將以立法形式出臺(tái)。

（一）英國(guó)外資國(guó)家安全審查改革正在推進(jìn)中

英國(guó)對(duì)外資的國(guó)家安全審查依據(jù)2002年的《企業(yè)法》。英國(guó)政府于2017年10月發(fā)布《國(guó)家安全和基礎(chǔ)設(shè)施投資審查綠皮書(shū)》，向相關(guān)方征求法案修訂意見(jiàn)，其后通過(guò)短期和長(zhǎng)期兩種措施，推進(jìn)外資國(guó)家安全審查制度改革。短期方面，英國(guó)政府已于今年采取措施，新增對(duì)軍用及軍民兩用、計(jì)算機(jī)硬件、量子技術(shù)三個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)域的審查，將審查營(yíng)業(yè)額的門(mén)檻由7000萬(wàn)英鎊降低到100萬(wàn)英鎊，并且不論并購(gòu)后市場(chǎng)份額是否提高均可審查，短期政策將在立法修訂后停止并適用新法規(guī)定。長(zhǎng)期則是推進(jìn)立法修訂，今年英國(guó)政府基于綠皮書(shū)的征詢意見(jiàn)發(fā)布了《國(guó)家安全與投資白皮書(shū)》，并將于今年10月16日前結(jié)束本輪意見(jiàn)征詢，以此為基礎(chǔ)推進(jìn)外資國(guó)家安全審查新機(jī)制的建立。

（二）審查事項(xiàng)范圍將明顯擴(kuò)大

英國(guó)外資國(guó)家安全審查對(duì)象為觸發(fā)事項(xiàng)，白皮書(shū)中界定的觸發(fā)事項(xiàng)范圍將擴(kuò)大。具體包括，收購(gòu)實(shí)體25%以上的投票權(quán)或股權(quán)，收購(gòu)實(shí)體后對(duì)其形成重大影響或控制，對(duì)實(shí)體的進(jìn)一步收購(gòu)形成重大影響或控制，收購(gòu)資產(chǎn)的50%以上，收購(gòu)資產(chǎn)后對(duì)其形成重大影響或控制。其中，資產(chǎn)包括房地產(chǎn)、個(gè)人財(cái)產(chǎn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)，以及位于境外的英國(guó)資產(chǎn)等。英國(guó)政府的審查還將擴(kuò)大到新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、貸款、有條件收購(gòu)。新開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)在于，尚未運(yùn)營(yíng)但與國(guó)家安全相關(guān)。貸款是在無(wú)法償還時(shí)，債權(quán)人接收抵押或擔(dān)保資產(chǎn)時(shí)形成重大影響或控制。有條件收購(gòu)則是在收購(gòu)條件發(fā)生時(shí)，收購(gòu)人獲得被收購(gòu)人股權(quán)時(shí)產(chǎn)生國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)。此外，觸發(fā)事項(xiàng)還會(huì)考慮同一目的多個(gè)收購(gòu)人或者關(guān)聯(lián)收購(gòu)人、間接控制等影響。

（三）外資國(guó)家安全審查機(jī)制預(yù)獨(dú)立并與其他機(jī)制協(xié)調(diào)

外資國(guó)家安全審查機(jī)制將由內(nèi)閣級(jí)的高級(jí)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，并將獨(dú)立于競(jìng)爭(zhēng)性審查機(jī)制（CMA）等其他監(jiān)管機(jī)制。外資國(guó)家安全審查機(jī)制與其他機(jī)制對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行審查時(shí)，將共享相關(guān)信息，當(dāng)不同機(jī)制間的糾正措施不一致時(shí)，以降低國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)作為優(yōu)先。此外，在英國(guó)未正式退出歐盟前，本國(guó)外資國(guó)家安全審查新機(jī)制將與歐盟并購(gòu)法規(guī)（EUMR）相協(xié)調(diào)；歐盟層面的境外直接投資審查法規(guī)出臺(tái)后，英國(guó)外資國(guó)家安全審查新機(jī)制將與此相協(xié)調(diào)。

（四）預(yù)建立新的審查流程

英國(guó)政府目前構(gòu)想的外資國(guó)家安全審查新機(jī)制設(shè)計(jì)為三個(gè)階段，分別為申報(bào)、評(píng)估和決策。第一階段對(duì)于正在籌備、進(jìn)行或發(fā)生后6個(gè)月內(nèi)的觸發(fā)事項(xiàng)，可自愿向監(jiān)管機(jī)構(gòu)申報(bào)，高級(jí)部長(zhǎng)對(duì)申報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行檢查，在15個(gè)工作日內(nèi)確認(rèn)是否進(jìn)入下一環(huán)節(jié)，如有需要檢查期可再延長(zhǎng)15個(gè)工作日。不論是否進(jìn)行了自愿申報(bào)，若認(rèn)為觸發(fā)事項(xiàng)對(duì)國(guó)家安全存在影響，則進(jìn)入下一階段。第二個(gè)階段是對(duì)觸發(fā)事項(xiàng)進(jìn)行國(guó)家安全評(píng)估，評(píng)估期一般為30個(gè)工作日，如有需要高級(jí)部長(zhǎng)可再延長(zhǎng)45個(gè)工作日，等待信息提供期間該階段計(jì)時(shí)暫停。第三個(gè)階段是決策階段，通過(guò)前兩個(gè)環(huán)節(jié)，如對(duì)國(guó)家安全無(wú)影響，則不采取措施；如對(duì)國(guó)家安全存在負(fù)面影響，高級(jí)部長(zhǎng)將對(duì)觸發(fā)事項(xiàng)采取措施。英國(guó)政府預(yù)計(jì)每年申報(bào)事項(xiàng)約200項(xiàng)，進(jìn)入第二階段國(guó)家安全評(píng)估的事項(xiàng)約為一半。英國(guó)政府對(duì)觸發(fā)事項(xiàng)的審查和評(píng)估不收取任何費(fèi)用。

（五）明確不同情況下的糾正措施及違規(guī)處罰

對(duì)觸發(fā)事項(xiàng)通過(guò)嚴(yán)格評(píng)估，確定其對(duì)國(guó)家安全產(chǎn)生影響后，預(yù)規(guī)定由高級(jí)部長(zhǎng)決定采取何種措施，保障國(guó)家安全。若在觸發(fā)事項(xiàng)未完成前，通過(guò)糾正措施設(shè)置條件后批準(zhǔn)事項(xiàng)繼續(xù)進(jìn)行，或者停止事項(xiàng)。在觸發(fā)事項(xiàng)完成后，若可通過(guò)部分解除降低國(guó)家安全影響，則采用部分解除方式，如更替領(lǐng)導(dǎo)層等；如無(wú)法通過(guò)部分解除降低對(duì)國(guó)家安全的影響，則采用全部解除方式。若相關(guān)方違反按時(shí)提供正確完整材料、執(zhí)行審查措施等規(guī)則時(shí)，相關(guān)方將被處以監(jiān)禁、罰金、罰款、取消董事資格等懲罰。

三、對(duì)我國(guó)的影響分析及應(yīng)對(duì)

（一）我國(guó)企業(yè)“走出去”面臨更大挑戰(zhàn)

美國(guó)目前不僅在外資安全審查改革法案中刻意列出我國(guó)，在國(guó)家安全戰(zhàn)略、貿(mào)易等領(lǐng)域發(fā)布的多項(xiàng)報(bào)告中已明確表達(dá)，對(duì)我國(guó)的關(guān)注和戒備已達(dá)到新的高度。美歐加強(qiáng)外資安全審查后，我國(guó)企業(yè)在美歐投資項(xiàng)目可能因更多國(guó)家安全原因被暫停或禁止，而美歐國(guó)家一直以來(lái)都是我國(guó)企業(yè)“走出去”的重點(diǎn)區(qū)域之一。2016年，我國(guó)對(duì)美直接投資流量增至169.8億美元，對(duì)歐盟直接投資流量99.94億美元，分別占我國(guó)對(duì)外直接投資流量總額的8.7%和5.1%。因此，這種國(guó)際投資環(huán)境的轉(zhuǎn)變，將使我國(guó)企業(yè)“走出去”面臨更大挑戰(zhàn)。

（二）審查范圍擴(kuò)大將增加更多審查事項(xiàng)

目前，美國(guó)外資國(guó)家安全委員會(huì)對(duì)我國(guó)案件的審查數(shù)量已居第一位（2015年為29件）；英國(guó)預(yù)計(jì)新的國(guó)家安全審查機(jī)制中將有約100件事項(xiàng)進(jìn)入國(guó)家安全評(píng)估環(huán)節(jié)。而美英外資安全審查改革，不僅降低并購(gòu)審查門(mén)檻，而且擴(kuò)大至資產(chǎn)和其他投資等，涉及到我國(guó)企業(yè)的交易事項(xiàng)也將隨之增加。此外，以美國(guó)為例，特別提出對(duì)國(guó)有企業(yè)和國(guó)家控制實(shí)體的關(guān)注，我國(guó)國(guó)有企業(yè)或具有國(guó)家背景的企業(yè)，在美歐地區(qū)投資活動(dòng)將更受到更多審查和限制。

（三）我國(guó)與美歐技術(shù)合作遭遇更強(qiáng)阻礙

美歐是我國(guó)企業(yè)技術(shù)合作的主要地區(qū)之一。目前，我國(guó)對(duì)美國(guó)的投資主要分布在制造、交通運(yùn)輸和倉(cāng)儲(chǔ)、軟件和信息服務(wù)等領(lǐng)域，對(duì)英國(guó)的投資主要分布在制造業(yè)、金融業(yè)、批發(fā)零售業(yè)等。在制造業(yè)、軟件和信息服務(wù)等領(lǐng)域，是我國(guó)與美歐技術(shù)合作的主要領(lǐng)域。此前，美歐國(guó)家已采取出口限制等措施限制與我國(guó)的高技術(shù)合作。外資安全審查改革中，美國(guó)新增基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)關(guān)注，英國(guó)在資產(chǎn)交易中也明確包括知識(shí)產(chǎn)權(quán)，未來(lái)我國(guó)與美歐的技術(shù)合作將遭遇更強(qiáng)阻礙。

為削弱上述影響，我國(guó)應(yīng)從國(guó)家和企業(yè)兩個(gè)層面加以應(yīng)對(duì)。國(guó)家層面，一方面加強(qiáng)與美、英等國(guó)家的高層溝通，強(qiáng)調(diào)發(fā)展共贏；另一方面，應(yīng)客觀認(rèn)識(shí)我國(guó)目前發(fā)展階段所面臨的外部環(huán)境變化，堅(jiān)定發(fā)展思路，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，繼續(xù)擴(kuò)大開(kāi)放，提高自身科技實(shí)力和綜合實(shí)力。企業(yè)層面，一方面對(duì)美英投資前要深入了解相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)投資風(fēng)險(xiǎn)做好充分準(zhǔn)備，對(duì)可能及屬于安全審查涵蓋范圍內(nèi)的交易事項(xiàng)，要積極與監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行充分溝通和配合，降低審查合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，加強(qiáng)自主創(chuàng)新能力，并積極開(kāi)拓多元化市場(chǎng)。

（作者為中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院外經(jīng)所助理研究員）