周　霄

(武漢輕工大學經濟與管理學院，湖北武漢 430023)

貧困是一個歷久彌新的世界性難題。盡管在1945年聯(lián)合國成立之初就把“消除貧困”寫進了《聯(lián)合國憲章》，但時至今日，全球的貧困問題依然嚴重。我國政府十分重視扶貧工作，積極采取多種方式消除貧困，尤其是改革開放以來，扶貧事業(yè)取得了巨大的成就。從1978年至2015年，農村貧困人口減少7.15億，貧困人口年均減少2 647萬人。然而，可喜成績背后仍有隱憂。根據國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據，至2015年底，我國還有貧困人口5 575萬人。“十三五”時期，我國的扶貧工作進入“克難攻堅期”，要實現(xiàn)2020年全面建成小康社會的奮斗目標，可謂時間緊、任務重。面臨新的挑戰(zhàn)，扶貧工作必須轉變思路，將以前的“輸血式”救濟扶貧轉化為“造血式”產業(yè)扶貧，將以前的“漫灌式”粗放扶貧轉化為“滴灌式”精準扶貧。因此，鄉(xiāng)村旅游精準扶貧成為新時期我國扶貧工作的重要突破點。

1　鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的內涵

旅游扶貧(tourism poverty alleviation)、精準扶貧(accurate poverty vlleviation)是廓清鄉(xiāng)村旅游精準扶貧內涵的2個重要的基礎性概念。從語匯組合的角度簡單理解，鄉(xiāng)村旅游精準扶貧就是用“精準扶貧”理念引導“旅游扶貧”工作深入發(fā)展的一種新型扶貧方式。

1.1　旅游扶貧

隨著我國扶貧工作的開展，旅游扶貧的概念于1991年被首次提出，并在之后的學術研究和政策討論中不斷出現(xiàn)。2011年發(fā)布的《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》中專門條文明確要大力推進旅游扶貧。國內學者給出的旅游扶貧定義雖莫衷一是，但總體表現(xiàn)出對旅游扶貧目標認知轉變的明確走向，即由起初的貧困地區(qū)經濟發(fā)展，逐步向貧困地區(qū)經濟發(fā)展和貧困人口發(fā)展，乃至貧困人口發(fā)展發(fā)生轉變[1]。同時，對于旅游扶貧概念的界定至少取得了以下3點共識：(1)旅游扶貧應該針對有一定資源條件或市場條件的貧困地區(qū)進行，并非所有的貧困地區(qū)都適合開展旅游扶貧；(2)旅游扶貧的出發(fā)點和歸宿點都是貧困人口，即以扶貧為本，這是旅游扶貧區(qū)別于一般意義上旅游發(fā)展的根本之處；(3)旅游扶貧是一種典型的產業(yè)扶貧方式，既能給貧困地區(qū)和貧困人口輸血，也具有能為其造血的功能。國外與旅游扶貧相關的概念主要有PPT(pro-poor tourism，有利于貧困人口發(fā)展的旅游)和ST-EP(sustainable tourism-elimination poverty，可持續(xù)旅游與消除貧困)2種。PPT是英國國際發(fā)展署(DFID)1999年提出的概念，它強調利用任何能給貧困人口帶來利益的旅游形式，而不是拘泥于具體的某種旅游形式，同時它更關注旅游本身能給貧困人口帶來的凈利益，而不太關注其相對收益。ST-EP的概念則是世界旅游組織(WTO)在2002年提出的，其關注焦點是貧困地區(qū)的旅游可持續(xù)發(fā)展。相對來說，PPT的概念在國際社會上的影響更為廣泛，也更接近國內學者對于旅游扶貧概念的理解。

1.2　精準扶貧

精準扶貧的概念最早是由習近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時提出：“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標”[2]。在此之前，國內學者們多是針對我國扶貧過程中存在的問題，提出要提高扶貧資金和扶貧政策的“精準度”。自20世紀80年代中期開始，我國政府首先是以縣級貧困區(qū)域作為扶貧對象，2001年轉向15萬個村級貧困區(qū)域，2011年又劃定14個集中連片特困地區(qū)進行重點扶貧，扶貧工作始終是區(qū)域瞄準，沒有識別到戶。2013年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》(中辦發(fā)[2013]25號)，明確要求建立精準扶貧工作機制；李克強總理在2014年《政府工作報告》中也提出，要創(chuàng)新扶貧模式，實施精準扶貧。這些高層聲音和頂層設計標志著我國的扶貧工作進入新的歷史階段。習近平精準扶貧思想的主要內容可從3個方面進行解讀：(1)精準化理念是精準扶貧思想的核心要義，精準扶貧包括了精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，要將精準化理念作為扶貧工作的基本理念，貫穿于扶貧工作的全過程；(2)分批分類理念是精準扶貧思想的基礎工具；(3)精神脫貧理念是精準扶貧思想的戰(zhàn)略重點[3]。可以說，習總書記的精準扶貧思想全面而深刻，是我國今后一個時期貧困治理工作的行動指南。

1.3　鄉(xiāng)村旅游精準扶貧

我國的廣大鄉(xiāng)村地區(qū)是扶貧工作的主戰(zhàn)場，鄉(xiāng)村旅游精準扶貧是旅游扶貧實踐與精準扶貧思想相結合的產物。國家層面首次完整地出現(xiàn)“鄉(xiāng)村旅游精準扶貧”的概念是在國務院2014年8月發(fā)布的《關于促進旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2014]31號)附件中的第七條“加強鄉(xiāng)村旅游精準扶貧，扎實推進鄉(xiāng)村旅游富民工程，帶動貧困地區(qū)脫貧致富”。文件精神要求國家發(fā)展改革委和國家旅游局將其作為工作任務必須在2015年底前取得階段性成果?？梢?，鄉(xiāng)村旅游精準扶貧是一種全新的扶貧模式，它以精準扶貧理念為指導，針對不同貧困鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游開發(fā)條件和貧困人口的具體情況，運用科學有效程序和方法對扶貧對象進行精準識別和精準幫扶，對扶貧過程進行精準管理，以實現(xiàn)扶貧對象全面精準脫貧的目標。鄉(xiāng)村旅游精準扶貧強調貧困人口參與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展受益，體現(xiàn)鄉(xiāng)村貧困人口自我能力的提升，既要給貧困人口帶來經濟上脫貧，還要精神上的脫貧[4]。通過大力實施鄉(xiāng)村旅游精準扶貧，有助于規(guī)避傳統(tǒng)旅游扶貧工作中可能存在的扶強不扶弱[5]、扶貧目標被置換[6]、扶貧資金被非法占用[7]、貧困人口在旅游發(fā)展過程中并未給予區(qū)別對待[8]、貧困人口利益受損導致扶貧效益難以持續(xù)[9]等方面的問題。

2　鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的路徑

在鄉(xiāng)村旅游精準扶貧工作進程中要依序落實好3個“確”字，即確認精準扶貧識別對象、確定精準扶貧幫扶措施、確立精準扶貧管理機制，它們相互聯(lián)系、相互作用，共同構成一個動態(tài)發(fā)展、不斷反饋、開放運行的有機系統(tǒng)。其中，確認精準扶貧識別對象是前提條件，確定精準扶貧幫扶措施是核心動力、確立精準扶貧管理機制是保障要素。

2.1　確認鄉(xiāng)村旅游精準扶貧識別對象

鄉(xiāng)村旅游扶貧對象的精準識別是鄉(xiāng)村旅游精準扶貧體系中重要的基礎環(huán)節(jié)，直接關系到鄉(xiāng)村旅游精準扶貧工作的針對性和有效性。鄉(xiāng)村旅游精準扶貧識別以“扶真貧”為基本原則，主要是指對適合進行旅游扶貧的貧困村和貧困戶的識別，它是一個由地方政府系統(tǒng)普查、社會公眾參與評議、貧困人口自愿申報和非利益相關者的第三方機構客觀評價等多方協(xié)同，自上而下和自下而上相結合的漸進識別過程。

2.1.1對我國廣大鄉(xiāng)村地區(qū)進行貧困識別將符合貧困認定標準的貧困村精準地識別出來，識別過程中要避免出現(xiàn)規(guī)模排斥和區(qū)域排斥現(xiàn)象[10]。規(guī)模排斥是指因政府扶貧部門自上而下的指標限定而將某些實際上的貧困村排除在外；區(qū)域排斥是指地方政府為了響應國家集中連片扶貧開發(fā)戰(zhàn)略客觀上將連片貧困區(qū)域之外的貧困村排斥在外。這2種傾向與我國扶貧工作“應扶盡扶”的政策導向顯然是背道而馳的。

2.1.2將適合旅游扶貧的貧困村精準地識別出來鄉(xiāng)村旅游扶貧開發(fā)必須符合旅游發(fā)展的基本規(guī)律，旅游扶貧作為一種產業(yè)扶貧方式，其對象必須具有一定的旅游開發(fā)基礎。只有旅游資源較為豐富、客源市場較有優(yōu)勢的貧困村才適合開展旅游扶貧，而不是所有貧困村。所以，鄉(xiāng)村旅游扶貧要做到精準，還必須對貧困村的旅游資源條件、客源市場條件等進行調查評價，從而做出是否適宜旅游扶貧的決策。

2.1.3以建檔立卡的形式將適合旅游扶貧的貧困村中的貧困戶精準地識別出來識別過程中也要注意避免出現(xiàn)棄真型誤差或存?zhèn)涡驼`差[11]。棄真型誤差即符合條件的貧困戶沒有全部受益；存?zhèn)涡驼`差即不符合條件的非貧困戶享受到了扶貧政策。同時，還要進一步判斷哪些貧困家庭或人群可以介入鄉(xiāng)村旅游及其介入形式。這里涉及到一個主動受扶和被動受扶的問題。主動受扶的對象是那些既具備勞動能力又具有強烈參與意愿的貧困人口，應認真分析其參與旅游的優(yōu)勢與障礙，通過給予相應的幫助提升其旅游經營或服務能力，使其在旅游發(fā)展中獲益和發(fā)展；被動受扶的對象是那些全部或部分喪失勞動能力卻有參與意愿的貧困人口，一方面需通過低保等民政救助的方式保障其基本生活，另一方面還應通過盤活其閑置房屋、土地等存量資源提升其參與性，使其在旅游發(fā)展中獲得財產性收益。而對于那些沒有旅游參與意愿的貧困人口，則需采取可替代的其他扶貧方式。

值得關注的是，按照“精準扶貧，不留一人”的總體要求，鄉(xiāng)村旅游精準扶貧不能忽略非貧困村中的貧困戶。在適合旅游開發(fā)的非貧困村，也可通過發(fā)展鄉(xiāng)村旅游促進產業(yè)升級，帶動其貧困戶分享旅游收益，從而實現(xiàn)精準扶貧、精準脫貧目標。

2.2　確認鄉(xiāng)村旅游精準扶貧幫扶措施

鄉(xiāng)村旅游精準扶貧幫扶就是在對鄉(xiāng)村旅游扶貧對象精準識別的基礎上，深入分析其在旅游扶貧過程中存在的問題，根據貧困村和貧困戶的特點及其需要，對癥下藥或有的放矢地制定切實可行的旅游扶貧幫扶措施，以改善貧困村的旅游扶貧開發(fā)條件和旅游發(fā)展狀態(tài)，提高貧困戶的旅游扶貧參與能力和旅游受益水平。其實施過程離不開各級政府及相關部門、非政府組織、旅游企業(yè)和外來旅游者等多元主體的共同參與和協(xié)作。精準的鄉(xiāng)村旅游扶貧幫扶措施主要針對的是貧困村發(fā)展旅游和貧困戶參與旅游時遇到的瓶頸性障礙，能夠為當?shù)剜l(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展注入強大動力，體現(xiàn)了“真扶貧”的核心理念。確定具體的鄉(xiāng)村旅游精準扶貧幫扶措施要區(qū)分不同的實施層面，既要面向貧困村“扶業(yè)”，又要面向貧困戶“扶人”。

2.2.1對貧困村的旅游扶貧精準幫扶應著力于改善其旅游扶貧開發(fā)條件，提升鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展水平。圍繞旅游產業(yè)鏈前后各環(huán)節(jié)，幫扶措施主要有以下幾種：(1)規(guī)劃幫扶。規(guī)劃缺失是許多貧困村發(fā)展旅游時面臨的普遍問題，沒有科學的規(guī)劃作指導，其旅游發(fā)展必然是“腳踩西瓜皮，滑到哪算哪”，不具備可持續(xù)性。規(guī)劃幫扶就是以具有旅游規(guī)劃資質的單位作為幫扶主體，根據貧困村的實際需求，公益性地為其度身定制各類旅游規(guī)劃，以引導鄉(xiāng)村旅游業(yè)的健康發(fā)展。國家旅游局于2015年全面啟動旅游規(guī)劃扶貧公益行動，組織動員了223家旅游規(guī)劃資質單位免費為全國560個有條件通過發(fā)展旅游實現(xiàn)脫貧的建檔立卡貧困村提供旅游規(guī)劃指導、旅游項目策劃和旅游商品研發(fā)，取得了顯著的扶貧成效。(2)招商幫扶，也即幫助貧困村對外招商引資。現(xiàn)實中許多貧困村旅游資源得天獨厚卻“養(yǎng)在深閨人不識”，因而需要有關幫扶主體牽線搭橋，幫助引進有經濟實力、有社會責任的企業(yè)共謀旅游發(fā)展。需要強調的是，幫扶主體除了大力“引商”之外，還要協(xié)助做好“選商”工作，避免旅游扶貧招商與項目選擇并非基于社區(qū)實際和貧困人口利益訴求的問題出現(xiàn)。(3)建設幫扶。主要是基礎設施建設方面的幫扶。大多數(shù)貧困村的致貧原因都是源于所處地理位置偏遠，交通可進入性欠佳等導致的經濟發(fā)生水平低。如果不解決基礎設施建設的提升優(yōu)化問題，旅游扶貧開發(fā)就無從談起。這方面需要政府加大投入，在道路交通、供水供電、通信環(huán)衛(wèi)等基礎設施項目規(guī)劃和建設時重點向旅游扶貧村傾斜。(4)運營幫扶。旅游業(yè)運營是一項專業(yè)化程度較高的管理行為，對于部分自主發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)的貧困村來說，全方位的運營幫扶尤為必要，具體包括幫助成立合作運營機構、制定管理規(guī)章制度、組織人力資源培訓、開發(fā)旅游創(chuàng)新產品、開展旅游市場營銷、實施經營考核評估等。

2.2.2對貧困戶的旅游扶貧精準幫扶其關注點在于如何增強其旅游扶貧的參與意愿、能力和機會。參與意愿是意識層面的問題，許多貧困戶即使具有旅游扶貧參與的能力和機會，但囿于固化守舊的傳統(tǒng)農民意識而對旅游開發(fā)采取觀望態(tài)度。為此，需要通過政策宣傳、考察學習、先進示范等多種途徑幫助貧困戶理解旅游業(yè)發(fā)展帶來的現(xiàn)實利益和長遠好處，促使其轉變觀念、主動融入。同時還要采取各種措施降低旅游扶貧參與門檻和參與風險。參與能力不足是制約貧困戶享受旅游扶貧開發(fā)紅利的主要因素，一般表現(xiàn)為資本短缺和素質薄弱。提升貧困戶的旅游扶貧參與能力，一方面要給予適當?shù)馁Y金、物質援助，如加大中央財政轉移支付力度、出臺扶貧財稅信貸優(yōu)惠政策等；另一方面要突出“素質扶貧”，加強對貧困人口文化知識、科學技術和勞動技能的教育與培訓。通常情況下旅游扶貧能夠提供的參與機會有限，且常常伴發(fā)著精英捕獲(elite capture)現(xiàn)象。精英捕獲是指本應該惠及大眾的資源被少數(shù)群體占有，從而導致在政治和經濟上權力較弱的集團的利益受到損害的現(xiàn)象[11]。也就是說，很多時候貧困戶的旅游扶貧參與僅僅只是一種形式上的參與，在與地方精英群體的利益博弈中根本沒有話語權。所以，增強貧困戶旅游扶貧參與機會的核心是“賦權”，政府部門要通過政策調控和制度設計賦予其知情權、參與權、決策權、管理權、監(jiān)督權、收益權，從而保障其旅游扶貧參與的主體地位。

2.3　確認鄉(xiāng)村旅游精準扶貧管理機制

鄉(xiāng)村旅游精準扶貧管理是指通過計劃、組織、控制、協(xié)調等環(huán)節(jié)優(yōu)化配置旅游扶貧要素資源，以期更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村旅游精準脫貧目標的行為過程。鄉(xiāng)村旅游精準扶貧管理是一項涉及面廣的系統(tǒng)性工作，關聯(lián)到旅游扶貧的各個環(huán)節(jié)和各個要素，富有成效的管理機制將對鄉(xiāng)村旅游精準扶貧形成強力支撐?；谶^程管理和要素管理的角度，有必要構建起一套“五位一體”的鄉(xiāng)村旅游精準扶貧綜合管理機制。

2.3.1確立動態(tài)調整的扶貧對象信息管理機制鄉(xiāng)村旅游扶貧要精準首先要準確掌握扶貧目標對象的動態(tài)變化情況，這樣才能保證旅游扶貧措施的精準指向。因此，要依據信息到戶、真實準確、進出有序的原則，以信息化技術為依托，強化對扶貧對象的動態(tài)管理，定期識別貧困對象，及時更新相關信息，實現(xiàn)精準識別有證可查、精準幫扶有據可依，確保扶貧政策與扶貧對象始終精準對接。在基層操作層面，還有必要按照扶貧對象、目標、任務、措施、時限、進度、責任“7個明確”的要求，建立健全鄉(xiāng)村旅游精準扶貧工作臺賬，做到戶有卡、村有簿、鄉(xiāng)有冊、縣有檔[12]。

2.3.2確立安全高效的扶貧資金投放管理機制旅游扶貧資金對貧困人口投向的瞄準精度，將在很大程度上影響旅游扶貧資金的使用效率。完善鄉(xiāng)村旅游精準扶貧資金管理機制，避免扶貧資金漏損、轉移和濫用，確保其“最后一公里”到村到戶因而具有重大意義。2016年10月，財政部、國務院扶貧辦下發(fā)的《關于進一步做好貧困縣涉農資金整合工作有關事項的通知》(財農[2016]151號)強調了扶貧資金統(tǒng)籌整合使用的重要性，并要求各貧困縣都要制定相應的資金管理辦法，同時明確了資金管理辦法要覆蓋資金分配、使用、管理、監(jiān)督的全過程，細化部門分工、操作程序、資金用途、監(jiān)管措施、績效評價等。從旅游扶貧的行業(yè)角度響應國家政策指引，需按照“嚴管、高效、安全”的原則，結合旅游扶貧的工作特點，制定鄉(xiāng)村旅游精準扶貧資金管理辦法，且管理辦法越詳實，資金使用效率越高。

2.3.3確立全程監(jiān)管的扶貧項目實施管理機制旅游扶貧項目是連接旅游扶貧工作與貧困人口的橋梁和紐帶，鄉(xiāng)村旅游精準扶貧最終需要通過精選項目的帶動將旅游資源優(yōu)勢轉化為旅游經濟優(yōu)勢，從而實現(xiàn)貧困人口受益脫貧的目標。旅游扶貧項目的管理水平，不僅會影響項目自身效益的大小，而且會影響到扶貧對象的受益面和受益程度。因此，必須加強對鄉(xiāng)村旅游扶貧項目的全面質量管理。(1)要加強項目的前期論證與優(yōu)選，以確保項目的可行性和對貧困的緩解作用；(2)要加強對項目實施過程的跟蹤管理，防止項目運行脫離預設軌道，損害貧困人口的利益；(3)還要加強對項目實施結果的驗收與后續(xù)管理，形成項目惠民的長效機制。

2.3.4確立責權明確的扶貧主體協(xié)調管理機制旅游扶貧涉及到全方位的政府部門協(xié)作與多層面主體的共同參與，其間各種利益與權利相互交織，容易出現(xiàn)因旅游扶貧參與主體責權不明而導致各類矛盾和沖突，這也決定了確立鄉(xiāng)村旅游精準扶貧參與主體協(xié)調管理機制的必要性。協(xié)調管理機制的建立，既要考慮機制內部各參與主體之間的有機聯(lián)系，又要考慮到機制的整體績效問題，其關鍵是組織創(chuàng)新，即專門成立具有部門協(xié)調能力的旅游扶貧領導機構。該機構一方面要能對政府各部門與旅游扶貧相關的政策進行整合協(xié)調，將旅游扶貧同農業(yè)扶貧、科技扶貧、教育扶貧等形式相銜接，使得產業(yè)、財稅、投資、金融等政策相互融合形成合力，以實現(xiàn)扶貧效應的最大化；另一方面還要能整合來自各方的旅游扶貧資源，實現(xiàn)對資源的有效統(tǒng)籌管理與調配[1]。

2.3.5確立科學規(guī)范的扶貧成效考核管理機制對鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的成效進行考核，既是一種工作獎懲機制，可以按照考核結果獎優(yōu)罰劣；又是一種工作倒逼機制，能夠及時發(fā)現(xiàn)旅游扶貧過程中存在的問題并采取有效手段不斷調整完善。考核鄉(xiāng)村旅游精準扶貧的成效，應堅持“實事求是、客觀公正， 群眾公認”的原則，其核心是“一加一減”， 即把通過旅游扶貧減少貧困村、貧困戶的“減法”和提高貧困村人均收入水平和貧困戶生活水平的“加法”作為主要考核指標，要堅決摒棄傳統(tǒng)的以GDP論英雄的政績考核方式。此外，鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展為當?shù)貛淼纳鐣б?、生態(tài)效益及效益的可持續(xù)性等，都應成為考核指標體系中不可或缺的組成部分。

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