于淑敏

研究背景

政府和社會資本合作（PPP）模式是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。2014年11月16日，《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國辦[2014]60號），中國政府首次以國務(wù)院發(fā)文形式，大力倡導(dǎo)在若干重點發(fā)展領(lǐng)域創(chuàng)新融資機制，吸引和鼓勵社會資本參與投資。目前全國各地正在實施的PPP項目可以分為基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)等類型。在大量項目推廣、簽約、啟動后，不同類型的PPP項目在實踐中呈現(xiàn)出不同的發(fā)展形勢，一些理論研究和政策設(shè)計中未曾發(fā)現(xiàn)的問題也顯現(xiàn)出來。

2017年，隨著《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)[2017]50號）、《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)[2017]87號）、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）等文件出臺，PPP在一片投資熱潮中逐漸進入理性的規(guī)范之年。未來一段時間，PPP管理將日益規(guī)范化和精細(xì)化，對不同類型的PPP項目應(yīng)采取形成不同的管理重點。本文對城鎮(zhèn)開發(fā)類PPP項目在實踐中遇到的部分問題及案例進行研究，并提出初步的對策建議，供讀者探討。

問題及對策

實施方案前難以完成可行性研究

問題反思：根據(jù)相關(guān)規(guī)定，PPP項目實施方案應(yīng)以可行性研究報告或核準(zhǔn)申請報告為基礎(chǔ)。然而城鎮(zhèn)開發(fā)類項目涉及范圍大、工程和服務(wù)內(nèi)容多樣，邊界條件復(fù)雜多變，無法在招采前確定全部工程技術(shù)和經(jīng)濟參數(shù)邊界，不具備編制和報批可研報告或核準(zhǔn)申請報告的條件（到可研階段后往往拆分為道路、綠化等子項目分別報批，已非城鎮(zhèn)開發(fā)類項目）。因此城鎮(zhèn)開發(fā)類項目無法執(zhí)行嚴(yán)格的“先有可研后有實施方案”的規(guī)定。

對策探討：建議對城鎮(zhèn)開發(fā)類項目具體問題具體分析，在可研或核準(zhǔn)條件不具備的情況下，先行報批實施方案、招選合作伙伴，后續(xù)由社會資本參與報批可研報告或核準(zhǔn)申請報告。由于該類項目在編制報批實施方案時不確定因素較多，增加了后續(xù)穩(wěn)定推進的風(fēng)險，建議在合同中明確績效考核措施，以激勵雙方推進項目長效運行。

案例借鑒：H市某新型城鎮(zhèn)化項目于2015年初發(fā)起，2015年6月編制實施方案。屆時項目所在區(qū)域控規(guī)尚未批復(fù)，不具備可研報批條件。但為了發(fā)揮社會資本方在規(guī)劃、招商、項目整體策劃方面的優(yōu)勢，擬在前期階段吸引社會資本，共同參與該區(qū)域的規(guī)劃設(shè)計工作。該項目于2015年8月批復(fù)實施方案，2016年1月批復(fù)項目建議書，后續(xù)在實施過程中按各個子項目分別報批可研。

合同談判工作難度較高

問題反思：城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目在談判階段部分工程技術(shù)和經(jīng)濟參數(shù)尚未確定，談判過程中還涉及到融資、考核、支付、移交等環(huán)節(jié)條款規(guī)則的優(yōu)化和細(xì)化。專業(yè)的PPP合作合同不僅需要由法務(wù)專業(yè)團隊起草和編制，其中對于服務(wù)內(nèi)容、擔(dān)保結(jié)構(gòu)、調(diào)價機制、付款方式、績效考核、稅賦承擔(dān)、資產(chǎn)移交等關(guān)鍵條款，將由法務(wù)、工程、財稅等專業(yè)機構(gòu)合作完成。此外，對于一些復(fù)雜的項目，還將涉及子合同，如融資合同、分包合同等簽訂。任何一方主體的信息不對稱、交易路徑與政策環(huán)境有沖突等情況，都將導(dǎo)致PPP合同不完整、不對等，影響到整個項目的實施甚至啟動。

對策探討：建議委托第三方中介機構(gòu)，開展詳實的盡職調(diào)查，研究交易模式清晰的實施路徑，根據(jù)雙方的資源、能力等要素，形成與雙方實力相匹配的約定。這是PPP合同得以公平公正履約的前提條件。同時，針對不同類型項目，選擇談判重點。例如，對于資金量需求較大的城鎮(zhèn)化建設(shè)類項目，建議談判重點在于融資擔(dān)保條款責(zé)任的分配；對于園區(qū)功能開發(fā)項目，建議談判重點在于規(guī)劃策劃、招商能力、產(chǎn)業(yè)鏈資源整合能力等方面的承諾。

案例借鑒：T市某城鎮(zhèn)開發(fā)項目在合同談判過程中，政府方聘請法律、工程咨詢、稅務(wù)等多領(lǐng)域?qū)I(yè)機構(gòu)共同參與，談判小組在談判前對項目的內(nèi)容和交易結(jié)構(gòu)進行深入學(xué)習(xí)討論，對維護政府權(quán)益、保障項目長效實施發(fā)揮了重要作用，使合同與實施方案保持高度統(tǒng)一。

無法保證專業(yè)的人做專業(yè)的事

問題反思：一方面，目前工程類央企依據(jù)融資成本和身份優(yōu)勢拔得先機，拿下大量城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目，但工程類央企無論在資源還是能力上，無法與城鎮(zhèn)開發(fā)類項目的要求相匹配。另一方面，大多數(shù)社會資本在人員安排上，項目談判人員和項目實施人員分開管理，談判人員在后續(xù)實施階段被替換，出現(xiàn)項目實施人員對合同條款理解不充分、部分低利潤項目在人員替換后合同被推翻等問題。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目作為專業(yè)性強、難度大的項目類型，無法保證專業(yè)的人做專業(yè)的事，導(dǎo)致項目推進受到嚴(yán)重阻礙，違背實施PPP模式的初衷。

對策探討：建議在項目采購階段明確投標(biāo)單位的資質(zhì)和業(yè)績要求、項目績效考核目標(biāo)，指定項目負(fù)責(zé)人和負(fù)責(zé)期限，以及人員調(diào)離情況下的解決對策并有相關(guān)約定。對于已存在人員專業(yè)性不足問題的項目，建議通過委托第三方機構(gòu)，充分借力。

案例借鑒：Y市某園區(qū)轉(zhuǎn)型項目由某工程類央企中標(biāo)，且在前期談判中，社會資本方由負(fù)責(zé)投資開發(fā)業(yè)務(wù)的部門主導(dǎo)談判；合同簽訂后，主導(dǎo)談判的人員全部調(diào)離，新成立的項目公司中全部為施工管理人員。人員結(jié)構(gòu)與城鎮(zhèn)開發(fā)項目要求大相徑庭，且新配置的人員對合同條款大量誤解，導(dǎo)致項目前期策劃、招商引資等工作嚴(yán)重受阻。后通過委托整體區(qū)域策劃機構(gòu)、第三方招商代理機構(gòu)、簽訂績效考核補充協(xié)議等方式，彌補專業(yè)性不足的問題。

前期軟課題管理缺乏標(biāo)準(zhǔn)

問題反思：基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等項目由于有標(biāo)準(zhǔn)的管理流程和概預(yù)算體系，項目管理制度較為成熟，較少出現(xiàn)管理失控的局面。而城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目的前期軟課題項目由于缺少項目審批、報建、監(jiān)管、驗收等程序，管理主體不明確、管理目標(biāo)不清晰、管理手段不規(guī)范，導(dǎo)致出現(xiàn)部分軟課題立項必要性不足、研究內(nèi)容出現(xiàn)偏差、關(guān)鍵問題研究工作缺失、研究成果質(zhì)量難以保證等問題。軟課題作為項目前期策劃研究的重要載體，軟課題的管理缺失，嚴(yán)重影響了城鎮(zhèn)開發(fā)項目后續(xù)推進的系統(tǒng)性和科學(xué)性，降低了資金的使用效率。

對策探討：建議參照基本建設(shè)項目的管理模式，對軟課題進行一定程度的事前、事中、事后監(jiān)管，具體包括必要性、工作內(nèi)容、成果深度、投資費用、招標(biāo)方式等。必須引入績效付費機制，分成本付費及考核績效付費兩部分，績效付費應(yīng)占較大比例。

案例借鑒：D區(qū)某城中村改造PPP項目涉及區(qū)域開發(fā)、拆遷安置、道路建設(shè)、綠化建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施配套等多個子項目，這些子項目的具體建設(shè)要求、投資規(guī)模、實施方案無法在PPP談判中詳細(xì)約定。因此，軟課題研究成為該項目簽約后第一年的實施重心。D區(qū)委托獨立的第三方機構(gòu)，邀請相關(guān)行業(yè)專家，組織評估會議，對軟課題進行立項審核和成果驗收，明確績效考核指標(biāo)和績效完成情況，提出進一步修改完善的建議。

后續(xù)項目變更有待規(guī)范化

問題反思：《政府采購法》規(guī)定政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標(biāo)的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。但由于城鎮(zhèn)綜合開發(fā)項目合作周期長、復(fù)雜性突出，在實施過程中難免發(fā)生變更，變更超過10%的情況比比皆是，若按《政府采購法》規(guī)定重新招采，除流程復(fù)雜外，還將威脅合作關(guān)系的穩(wěn)定性，使項目難以有效推進。

對策探討：建議正視由于項目復(fù)雜性導(dǎo)致實施過程中的變更問題，對于因客觀原因?qū)е碌淖兏?，?yīng)按相關(guān)規(guī)定完善方案調(diào)整和投資變更流程。

案例借鑒：K市新型城鎮(zhèn)化PPP項目計劃總投資150億元，但在實施過程中發(fā)現(xiàn)項目因規(guī)劃調(diào)整的原因，需追加投資超過10%。該市隨機啟動投資變更流程，并明確后續(xù)結(jié)算按調(diào)整后的投資實施。

結(jié)語

目前，以PPP模式推進城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類項目建設(shè)越來越受到各地政府的青睞，但在項目推進過程中實現(xiàn)規(guī)范化、精細(xì)化管理依然任重道遠(yuǎn)。城鎮(zhèn)綜合開發(fā)類PPP項目涉及資金大、工程內(nèi)容復(fù)雜，其管理成功與否直接影響著項目的成敗，在未來的PPP推進實踐中，應(yīng)充分重視相關(guān)問題，不斷探索完善對策。

（作者單位：上海投資咨詢公司 ）