孔德娥 謝 穎

（江蘇洲際英杰律師事務(wù)所，江蘇南通226007）

一、社保繳費(fèi)基數(shù)不足引發(fā)的矛盾日益突顯

當(dāng)前，反映社保繳費(fèi)基數(shù)不足占到社會(huì)保險(xiǎn)投訴、舉報(bào)事件的90%以上，有的已演變?yōu)槿涸L事件，給社會(huì)穩(wěn)定造成很大壓力。地方政府、人社行政部門(mén)、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、社保費(fèi)征收機(jī)構(gòu)等都牽涉其中，但由于法律、規(guī)定和政策銜接不上，相關(guān)經(jīng)辦和執(zhí)法機(jī)構(gòu)時(shí)常感到“無(wú)所適從”。

根據(jù)人社部數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)月均繳費(fèi)基數(shù)不足月工資的七成，實(shí)際可能占比還要低。未能足額申報(bào)繳納基數(shù)的原因一方面是由于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度激勵(lì)性不夠完善，多繳多得的原則沒(méi)有真正建立起來(lái)，許多職工認(rèn)為現(xiàn)在每個(gè)月直接拿錢(qián)更加劃算，為了少繳費(fèi)，很多企業(yè)主和職工常常合謀降低繳費(fèi)基數(shù)達(dá)成“默契”。另一方面，社會(huì)保險(xiǎn)制度有一個(gè)逐步發(fā)展的過(guò)程，部分地區(qū)仍著重推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)的普及，地方政府出于降低企業(yè)成本和鼓勵(lì)全民參保的考慮，實(shí)際執(zhí)行的繳費(fèi)基數(shù)下限較低。以江蘇南通市為例，2014年至2017年期間，對(duì)應(yīng)的上年度在崗職工月平均工資分別為4832元、5149元、5600元、6057元，按規(guī)定設(shè)置的繳費(fèi)基數(shù)下限應(yīng)分別為2899元、3089元、3360元、3634元，實(shí)際執(zhí)行的下限分別為2299元、2550元、2550元、2940元，遠(yuǎn)低于規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

何為足額申報(bào)繳費(fèi)基數(shù)？《勞動(dòng)和社會(huì)保障部社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)管理中心關(guān)于規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，凡是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)文件沒(méi)有明確規(guī)定不作為工資收入統(tǒng)計(jì)的項(xiàng)目，均應(yīng)作為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)。

二、社保保險(xiǎn)繳費(fèi)和申報(bào)的義務(wù)主體

1、繳費(fèi)和申報(bào)義務(wù)主體

根據(jù)《社保保險(xiǎn)法》第六十條、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》第四條、第五條的規(guī)定，根據(jù)保險(xiǎn)種類的不同，繳費(fèi)和申報(bào)的義務(wù)主體也有所不同，應(yīng)當(dāng)由用人單位單獨(dú)繳納的社保種類，用人單位是申報(bào)和繳費(fèi)的義務(wù)主體。應(yīng)當(dāng)由用人單位和職工共同繳納的社保種類，用人單位和職工個(gè)人都是申報(bào)和繳費(fèi)的主體，各自按照繳費(fèi)規(guī)定，對(duì)自己應(yīng)當(dāng)繳納的部分承擔(dān)申報(bào)和繳費(fèi)義務(wù)。但是，對(duì)于職工個(gè)人應(yīng)當(dāng)繳費(fèi)的部分，用人單位是代為申報(bào)和代扣繳義務(wù)主體，繳費(fèi)明細(xì)以及變動(dòng)情況應(yīng)當(dāng)經(jīng)職工本人確認(rèn)。

2、未及時(shí)申報(bào)和繳費(fèi)的責(zé)任

對(duì)于用人單位未按規(guī)定申報(bào)且未繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)限期補(bǔ)繳，否則，可能產(chǎn)生滯納金或罰款。用人單位未按照規(guī)定申報(bào)應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額的，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以按照該單位上月繳費(fèi)數(shù)額、經(jīng)營(yíng)狀況、職工人數(shù)、當(dāng)?shù)厣夏甓嚷毠て骄べY等有關(guān)情況確定應(yīng)繳數(shù)額。用人單位未按時(shí)足額代繳的，應(yīng)限期改正并交納滯納金，且用人單位不得要求職工承擔(dān)滯納金。

3、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)審核或核定社保繳費(fèi)基數(shù)的行為性質(zhì)

從行為的性質(zhì)來(lái)看，這種審核或核定是可以復(fù)議、訴訟的具體行政行為。曾有觀點(diǎn)認(rèn)為，鑒于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的審核或核對(duì)具有行政確認(rèn)的性質(zhì)，故應(yīng)當(dāng)認(rèn)定每一次申報(bào)和繳費(fèi)都是一個(gè)獨(dú)立的行為，不存在可以單獨(dú)聯(lián)系的可能性，進(jìn)而認(rèn)為未足額申報(bào)或繳納社保的行為應(yīng)當(dāng)以月為單位，計(jì)算兩年時(shí)效，最多24個(gè)月，但是這種觀點(diǎn)并沒(méi)有得到廣泛認(rèn)同。結(jié)合其他相關(guān)規(guī)定可知，社保經(jīng)辦部門(mén)對(duì)社保繳費(fèi)基數(shù)的審核或核定，并不免除相關(guān)義務(wù)主體應(yīng)當(dāng)按實(shí)申報(bào)義務(wù)，也不免除補(bǔ)繳義務(wù)。

二、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追溯的期限

1、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追溯是否應(yīng)該具有期限？

對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳的期限，目前主要存在三種主流的觀點(diǎn)，第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)具有2年時(shí)效，簡(jiǎn)稱“2年時(shí)效說(shuō)”；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追溯不應(yīng)設(shè)定期限，簡(jiǎn)稱“不受時(shí)效限制說(shuō)”；第三種觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)于未繳和少繳應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)待，簡(jiǎn)稱“折中的觀點(diǎn)”。

“2年時(shí)效說(shuō)”的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追溯應(yīng)當(dāng)具有時(shí)效，每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)是自己利益的最大守護(hù)者。比如，深圳市在2013年發(fā)布的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》就明確規(guī)定，“職工認(rèn)為用人單位未按照規(guī)定為其繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)當(dāng)在知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之日起兩年內(nèi)向市社保機(jī)構(gòu)投訴、舉報(bào)。投訴、舉報(bào)超過(guò)兩年的，市社保機(jī)構(gòu)不予受理。”

“不受時(shí)效限制說(shuō)”的觀點(diǎn)認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《社會(huì)保險(xiǎn)稽核辦法》、《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》等均未規(guī)定時(shí)效.社保繳費(fèi)具有公法的性質(zhì)，要求用人單位補(bǔ)繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，不僅是勞動(dòng)者的私權(quán)，也是國(guó)家的公權(quán)，如果以時(shí)效制度駁回勞動(dòng)者請(qǐng)求，對(duì)用人單位偷漏社保費(fèi)會(huì)產(chǎn)生誘導(dǎo)作用，將導(dǎo)致基金損失，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)。

“折中的觀點(diǎn)”認(rèn)為：要區(qū)分社保漏繳與少繳系不同違法行為。對(duì)于漏繳，由于行為始終處于連續(xù)狀態(tài)，故違法行為終了之日作為時(shí)效起算點(diǎn)。對(duì)于少繳，由于每個(gè)月的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)低于法定基數(shù)都是獨(dú)立的違法行為，社保少繳行為則不視為違法行為狀態(tài)處于連續(xù)狀態(tài)，因而在適用2年時(shí)效，超過(guò)2年的少繳行為則不予處理。這種觀點(diǎn)對(duì)兩種不同程度的違法進(jìn)行了區(qū)分對(duì)待，看似更加公平合理，可操作性也較高，故在社保行政機(jī)構(gòu)工作人員中的認(rèn)可度是最高的。

2、我們的分析：社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追溯應(yīng)有期限

無(wú)論是從法律邏輯還是實(shí)務(wù)角度，認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追溯應(yīng)有期限更為適宜。

首先，《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然未規(guī)定社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)追繳具有期限，但也并未有相反規(guī)定，因此，《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條的規(guī)定算不是“違法”。

其次，對(duì)權(quán)力或權(quán)利設(shè)定行使期限是通行的做法，民事權(quán)利具有行使期限顯而易見(jiàn)，但也并非違反國(guó)家意志就會(huì)遭到“終生追殺”。例如，相比于社保繳費(fèi)不足更為嚴(yán)重的違法行為和犯罪行為，《行政處罰法》和《刑事訴訟》均設(shè)有追溯期，超過(guò)追溯期的，不再追究行為人的責(zé)任。所以，無(wú)論是將社保繳費(fèi)追繳理解為是勞動(dòng)者的權(quán)利，還是征繳機(jī)構(gòu)的權(quán)力，都不應(yīng)該沒(méi)有期限。

再次，社會(huì)保險(xiǎn)制度從建立到實(shí)施再到完善必然有一個(gè)過(guò)程，既不可能一蹴而就，更不可能一勞永逸。須知，在部分行業(yè)和地區(qū)，社保尚未全面普及，尚有大量勞動(dòng)者沒(méi)有納入到社保體系中。如果執(zhí)法過(guò)于超前，勢(shì)必造成執(zhí)法機(jī)關(guān)難操作、勞動(dòng)者難舉證的困境，反而加劇矛盾，不利于解決問(wèn)題。

3、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追溯期限不同于民事訴訟時(shí)效或除斥期間

有的觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追溯期限相當(dāng)于民事訴訟時(shí)效，也有觀點(diǎn)認(rèn)為相當(dāng)于民法上的除斥期間，還有觀點(diǎn)將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的追溯期限定義為“勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效”。我們認(rèn)為，社會(huì)保險(xiǎn)追溯的期限不同于民事訴訟時(shí)效或除斥期間，而是與《行政處罰法》和《刑事訴訟法》中規(guī)定的追溯時(shí)效更為接近。

從是否可起算和是否時(shí)效中斷的角度而言，根據(jù)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定，社保費(fèi)追溯的期限不是自權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利收到侵害之日起算，而是違法行為發(fā)生或者行為終了之日起算。如果2年內(nèi)被發(fā)現(xiàn)、被舉報(bào)或被投訴的，應(yīng)當(dāng)查處，而不是時(shí)效再往后延長(zhǎng)，這顯然與民事訴訟中的訴訟時(shí)效或者除斥期間不同，而是與《行政處罰法》和《刑事訴訟法》上的追溯時(shí)效的規(guī)定更為相似。

從期限屆滿的后果來(lái)看，民事訴訟的訴訟時(shí)效屆滿，權(quán)利人喪失勝訴權(quán)，除斥期間屆滿，權(quán)利人喪失相應(yīng)的權(quán)利。但是，即便是社保繳費(fèi)的追溯期限屆滿，用人單位因社保繳費(fèi)年限或繳費(fèi)基數(shù)不足，對(duì)勞動(dòng)者享受相關(guān)待遇造成損失的，勞動(dòng)者依然可以要求用人單位承擔(dān)民事賠償責(zé)任。

社保追繳期間與相關(guān)時(shí)效、期間的對(duì)比統(tǒng)計(jì)

三、勞動(dòng)者對(duì)于用人單位社保繳費(fèi)不足的維權(quán)途徑

1、有權(quán)要求確認(rèn)社保繳費(fèi)基數(shù)，要求公布繳費(fèi)情況

根據(jù)《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于切實(shí)做好社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定貫徹實(shí)施工作的通知》的規(guī)定，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在核定應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，應(yīng)要求用人單位提供本單位納稅申報(bào)表和經(jīng)職工本人簽字確認(rèn)的為職工代扣代繳明細(xì)情況?？梢?jiàn)，用人單位代為申報(bào)社?；鶖?shù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)玫絼趧?dòng)者本人的確認(rèn)。此外，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)申報(bào)繳納管理規(guī)定》第十四條、第十五條的規(guī)定，勞動(dòng)者有權(quán)要求用人單位和社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)告知和公布社保費(fèi)用的繳費(fèi)情況。

2、行政復(fù)議或行政訴訟

社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)基數(shù)的審核屬于具體行政行為，根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)行政爭(zhēng)議處理辦法》第六條、第九條的規(guī)定，勞動(dòng)者如果認(rèn)為社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定審核的，可以申請(qǐng)復(fù)查，對(duì)復(fù)查決定不服，再向勞動(dòng)保障行政部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。屬于行政訴訟受理范圍的，也可提起行政訴訟。

3、勞動(dòng)監(jiān)察投訴、舉報(bào)

根據(jù)《勞動(dòng)監(jiān)察條例》第九條的規(guī)定，對(duì)于用人單位未依法足額申報(bào)單位繳費(fèi)基數(shù)的違法行為，任何人都有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門(mén)舉報(bào)。用人單位未足額為勞動(dòng)者申報(bào)社保繳費(fèi)基數(shù)的，勞動(dòng)者有權(quán)向勞動(dòng)保障行政部門(mén)投訴。

4、不能補(bǔ)交且造成損失的，可以要求民事賠償

雖然根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》、《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》等規(guī)定，因用人單位欠繳、拒繳社會(huì)保險(xiǎn)或者勞動(dòng)者對(duì)繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)有異議等發(fā)生的爭(zhēng)議，勞動(dòng)行政部門(mén)對(duì)此具有專屬的監(jiān)察權(quán)和處罰權(quán)，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和法院一般不受理此類糾紛。但是，如果因用人單位未履行法定職責(zé)且不能補(bǔ)交，導(dǎo)致勞動(dòng)者無(wú)法享受社會(huì)保險(xiǎn)待遇或者待遇降低的，勞動(dòng)者可以按照民事訴訟的規(guī)定，直接向法院起訴，要求用人單位賠償損失。

四、解決當(dāng)前社會(huì)繳費(fèi)不足問(wèn)題的幾個(gè)建議

1、盡快完善相關(guān)的法律和規(guī)定，為執(zhí)法提供更加明確的依據(jù)

當(dāng)前勞動(dòng)行政部門(mén)在執(zhí)法過(guò)程中感到無(wú)所適從的根本原因還是法律規(guī)定不完善，相關(guān)規(guī)定之間又存在不一致。執(zhí)法人員怕做錯(cuò)，不敢做，又怕?lián)稀安蛔鳛椤钡呢?zé)任是普遍存在的現(xiàn)狀。解決這一問(wèn)題的根本還是要從制度上完善。應(yīng)鼓勵(lì)各地結(jié)合實(shí)際情況，按照有利于解決歷史遺留問(wèn)題、適當(dāng)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和堅(jiān)決維護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益相結(jié)合的原則，探索并制定更加實(shí)際和具有可操作性的政策規(guī)定。

2017年9 月，人社部在答復(fù)13名廣東全國(guó)人大代表關(guān)于社保追繳建議中提出，將以“保權(quán)益、可操作、顧大局”為基本原則，會(huì)同相關(guān)部門(mén)做好以下工作：一是鼓勵(lì)部分地區(qū)就解決歷史欠費(fèi)問(wèn)題進(jìn)行試點(diǎn)探索。二是專題研究解決歷史欠費(fèi)特別是《社會(huì)保險(xiǎn)法》實(shí)施的企業(yè)欠費(fèi)問(wèn)題，進(jìn)一步完善相關(guān)法規(guī)和政策規(guī)定，規(guī)范行政管理和經(jīng)歷管理，完善執(zhí)法程序。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)接到超過(guò)《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》第二十條第一款兩年的追訴期投訴后，一般也按程序進(jìn)行受理。對(duì)能夠提供佐證材料的，盡量滿足參保者訴求，予以解決，以減少企業(yè)職工臨近退休時(shí)要求企業(yè)足額補(bǔ)繳欠費(fèi)的問(wèn)題發(fā)生。

2、合理化費(fèi)率和基數(shù)，促進(jìn)企業(yè)和職工的積極性

國(guó)務(wù)院提出階段性降低社保費(fèi)率后，上海等地紛紛出臺(tái)新政，不同程度地降低了企業(yè)繳費(fèi)部分的社保費(fèi)率。但另一方面，應(yīng)將城鎮(zhèn)私營(yíng)單位職工等低收入的工資納入繳費(fèi)基數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑范圍，真實(shí)反映工資水平，有利于擠出社會(huì)平均工資中的水分，讓社保繳費(fèi)基數(shù)走向合理化，避免擠壓職工現(xiàn)金收入和加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)提高企業(yè)和職工的繳費(fèi)積極性具有促進(jìn)意義。

3、優(yōu)化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，提升信息化應(yīng)用水平

在大數(shù)據(jù)背景下，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)之間、社保部門(mén)與稅務(wù)、財(cái)政、工商、銀行等部門(mén)和單位之間的信息聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享，以及社保的征繳與稅收、工商信息聯(lián)動(dòng)，以督促用人單位依法繳納社保。

4、落實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納情況的公布，為勞動(dòng)者維權(quán)提供便利

盡管當(dāng)前已有要求用人單位公布社保繳費(fèi)情況的規(guī)定，但實(shí)踐中很少有用人單位做到主動(dòng)公布。今后應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)用人單位依法公布繳費(fèi)情況的監(jiān)督，建立相應(yīng)的處罰體系。此外，勞動(dòng)行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)增加信息公開(kāi)的途徑，適時(shí)采用網(wǎng)絡(luò)查詢、柜面查詢、手機(jī)信息發(fā)送、書(shū)面告知相結(jié)合的方式，進(jìn)一步拓寬繳費(fèi)信息公開(kāi)的途徑和政策宣傳，從而為勞動(dòng)者維權(quán)提供便利。

5、完善社保保險(xiǎn)待遇制度，建立更加科學(xué)的待遇核算和發(fā)放體系，鼓勵(lì)企業(yè)和職工足額申報(bào)和繳納。

在社保保險(xiǎn)待遇發(fā)放基數(shù)的核定上，更好地體現(xiàn)繳費(fèi)年限、繳費(fèi)基數(shù)掛鉤，通過(guò)明確增加繳費(fèi)年限、提高繳費(fèi)基數(shù)的回報(bào)來(lái)增強(qiáng)參保人積極性。

[1]韓君玲,齊秋.社保費(fèi)補(bǔ)繳時(shí)效懸疑[J].中國(guó)社會(huì)保障,2011,(5).

[2]查碧然.社保費(fèi)補(bǔ)繳的仲裁時(shí)效探析[J].中國(guó)人力資源社會(huì)保障,2012,(5).

[3]夏小偉.追繳社保的勞動(dòng)監(jiān)察時(shí)效適用實(shí)踐與思考[J].中國(guó)勞動(dòng),2017,(3).

[4]黃健元,李敏藝,王歡.延遲退休年齡政策平穩(wěn)推進(jìn)路徑研究——以江蘇省為例[J].社會(huì)保障研究,2017,(7).

[5]黃世昌,葉嘉瑤.用人單位與勞動(dòng)者之間能否自行約定社保繳費(fèi)基數(shù)[J].經(jīng)貿(mào)實(shí)踐,2017,(4).

[6]謝文英.全國(guó)人大代表關(guān)注社保欠繳帶來(lái)的糾紛隱患[N].檢察日?qǐng)?bào),2017-09-18.

[7]馮海寧.社保費(fèi)基數(shù)要擠掉平均工資水分 [N].法制日?qǐng)?bào),2016-11-03.

[8]新浪財(cái)經(jīng)網(wǎng).激勵(lì)不充分、征繳壓力大養(yǎng)老金繳費(fèi)基數(shù)不足工資七成[EB/OL].http://finance.sina.com.cn/stock/t/2016-08-31/docifxvixsh6999747.shtml,2016-08-31

[9]浙江省人民政府辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)“五費(fèi)合征”工作的意見(jiàn)[Z].2017.

[10]江蘇省宜興市人民法院（2016）蘇0282行初48號(hào)行政判決書(shū)[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=2625d3 3e-1a8a-442d-acff-a7f500b2482f.

[11]江蘇省無(wú)錫市中級(jí)人民法院（2017）蘇02行終59號(hào)行政判決書(shū)[EB/OL].http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=0825 506f-5ed5-42f4-a959-a7a6009be7b1.