李淦釧

摘 要 非政府組織在公共管理領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，并受到社會(huì)各界的持續(xù)關(guān)注。非政府組織參與社會(huì)管理具有自身的優(yōu)勢(shì)，并促進(jìn)了公共管理主體的多元化。如何發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)作用，構(gòu)建其參與公共管理的路徑和手段，以推動(dòng)公共管理的進(jìn)一步發(fā)展成為亟待探討的問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 非政府組織 公共管理 功能 路徑

一、非政府組織概述

非政府組織的定義和概述在學(xué)界有著或多或少的差異，其還被稱(chēng)為社會(huì)組織、民間組織、非營(yíng)利組織等。但學(xué)者們對(duì)其功能和定位的探討在多年來(lái)已經(jīng)達(dá)成一定的共識(shí)，即通過(guò)闡釋我國(guó)非政府組織的功能和原則，來(lái)界定政府組織和非政府組織的界限。具體來(lái)說(shuō)，非政府組織包括但不限于以下三個(gè)原則：其一，非政府性，即非政府組織并不為政府部門(mén)（包括其派出部門(mén)）等，代表政府權(quán)力和形象的組織，也不為政府所主導(dǎo)和控制支配。其二，非營(yíng)利性，非政府組織的建立目的并不是為了營(yíng)利，盡管在實(shí)際中，非政府組織可能由于運(yùn)行上的需求而存在一定的營(yíng)利行為，但非政府組織的獲利也不得進(jìn)行分配。其三，志愿性，即非政府組織的成員加入該組織是出于自愿，并不受強(qiáng)制力的要求。其四，獨(dú)立性，即非政府組織的組織成立、運(yùn)行、解散均必須由其組織章程、各成員意愿決定，并不受政府和他人的干預(yù)。

與政府和企業(yè)相比，在社會(huì)公共治理結(jié)構(gòu)中，非政府組織具有提供公共服務(wù)的功能，非政府組織參與公共管理，主要表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、教育領(lǐng)域，依靠其自身貼近基層、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，通過(guò)各種途徑服務(wù)大眾，參與到公共管理領(lǐng)域之中。

二、非政府組織參與公共管理的功能優(yōu)勢(shì)

（一）提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效率

非政府組織的非營(yíng)利性使其能夠更好地保證公共服務(wù)的品質(zhì)。與此同時(shí)，非政府組織在運(yùn)行方式上又可以采取企業(yè)制度，以降低成本。另外，因非政府組織扎根基層，更貼近基層和群眾，能夠及時(shí)掌握公眾的需求并較快地作出回應(yīng)，使其承擔(dān)公共管理的效率高于政府。因此，加強(qiáng)非政府組織在政府“摸不著”的領(lǐng)域?qū)嵭泄补芾淼乃?，有助于提升公共服?wù)的質(zhì)量和效率。

（二）增強(qiáng)社會(huì)參與性，促進(jìn)公共管理科學(xué)民主決策

從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，非政府組織是社會(huì)人士和團(tuán)體自發(fā)建立的組織，其成員大多是來(lái)自社會(huì)各界的精英、有志青年和中流砥柱。政府實(shí)行公共管理的過(guò)程，實(shí)際上就是政府制定、執(zhí)行公共政策的全過(guò)程，其必然會(huì)由于未貼近公眾、未充分了解等原因而存在決策科學(xué)性、民主性不足的問(wèn)題。而非政府組織的加入，能夠反映民聲，對(duì)公共管理政策中的不合理之處提出建議，并監(jiān)督公共管理的過(guò)程，對(duì)政府公共管理過(guò)程產(chǎn)生積極影響，增強(qiáng)公共政策的民主性和科學(xué)性，避免公共管理出現(xiàn)失誤，損害廣大人民群眾的根本利益。

（三）緩解公共財(cái)政壓力，彌補(bǔ)政府失靈

我國(guó)地大物博，人口龐大，公共管理的地區(qū)和事務(wù)范圍對(duì)政府人力、物力、財(cái)力的要求甚高。盡管我國(guó)政府不斷推進(jìn)公共管理體制改革，優(yōu)化資源分配，但仍然存在資源分配不均、管理不到位、財(cái)政壓力巨大等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，導(dǎo)致部分地區(qū)、部門(mén)的公共管理發(fā)展情況不盡如人意。政府既要不斷提升公共管理的水平和能力，又不能無(wú)限制地增加公共管理財(cái)政開(kāi)支。

而非政府組織的非營(yíng)利性和志愿性為我國(guó)公共管理提供了新思路。具體來(lái)說(shuō)，非政府組織并不具有營(yíng)利性，其所作所為均以自愿為原則，具有一定的公益性。在我國(guó)，各式各樣的婦女、兒童、殘疾人基金會(huì)承擔(dān)起了扶貧、幫困、助殘等公共管理事項(xiàng)。又因其資金來(lái)源大多為社會(huì)愛(ài)心人士捐贈(zèng)和部分捐贈(zèng)，用以保值增值的利息，以其自有財(cái)產(chǎn)降低了政府公共管理的開(kāi)支，緩解了政府的財(cái)政壓力，同時(shí)也能彌補(bǔ)政府管理失靈，提升服務(wù)質(zhì)量，可謂一舉多得，互利共贏。

三、非政府組織參與公共管理的路徑規(guī)劃建議

（一）加強(qiáng)非政府組織參與公共管理的制度保障

推進(jìn)非政府組織參與公共管理，最為基礎(chǔ)的保障即從法律制度、規(guī)則章程將非政府組織參與作為公共管理的主體地位。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟做法，我國(guó)應(yīng)修訂、完善有關(guān)非政府組織的法律及配套的政策法規(guī)。在全國(guó)，可通過(guò)國(guó)家立法的形式，進(jìn)一步明確非政府組織的法律地位、組織架構(gòu)、運(yùn)作模式、資金要求、權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任等內(nèi)容，不斷優(yōu)化非政府組織的法律政策環(huán)境，規(guī)范非政府組織在公共管理方面的職能和權(quán)限。在地方，也要制定相應(yīng)的配套法規(guī)，進(jìn)一步將非政府組織的成立、運(yùn)行、解散等具體要求、制度細(xì)則落實(shí)到位。

（二）規(guī)范非政府組織參與公共管理的領(lǐng)域

政府組織和非政府組織在公共管理領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)明確界限，尤其是要明確非政府組織參與公共管理的邊界，不得讓非政府組織越界管理，從而產(chǎn)生巨大的漏洞。反之，對(duì)非政府組織的優(yōu)勢(shì)管理領(lǐng)域，對(duì)于彌補(bǔ)政府職能需要的領(lǐng)域如慈善公益、濟(jì)貧助困、殘疾人康復(fù)、法律援助等領(lǐng)域要重點(diǎn)培育和有意引導(dǎo)。

（三）推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，完善“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”機(jī)制

服務(wù)型政府的建設(shè)不僅僅體現(xiàn)在政府根據(jù)公眾的行政服務(wù)需求而轉(zhuǎn)變行政職能，也體現(xiàn)在公共服務(wù)主體的多元化和公共服務(wù)供給方式的多元化。在實(shí)踐層面，“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”機(jī)制已在全國(guó)各地穩(wěn)步發(fā)展，實(shí)則表明了非政府組織，構(gòu)建政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的新型關(guān)系正在逐步完善。因此，完善“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”機(jī)制，有利于形成政府、企業(yè)和非政府組織共同參與公共管理的模式。

四、結(jié)語(yǔ)

非政府組織作為公共管理的重要力量，其地位和作用逐漸上升，但隨之而來(lái)的法律、制度上的缺失也急需完善和改進(jìn)。正確把握政府和非政府組織之間的關(guān)系，分析兩者的功能和優(yōu)勢(shì)，有助于我國(guó)公共管理多元化和公共管理水平的提高。

（作者單位為華僑大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] 顧建光.非政府組織的興起及其作用[J].上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（6）.

[2] 馬慶猛.中國(guó)非政府組織發(fā)展與管理[M].國(guó)家行政學(xué)院出版社，2007.endprint