許玉鎮(zhèn)+肖俏

摘要：民生問(wèn)題是政府行政決策中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，公眾參與是對(duì)傳統(tǒng)民生決策的厘革與重塑，是消解改革帶來(lái)的諸多利益矛盾、沖突，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要路徑之一。但在此過(guò)程中也存在公眾參與主體不明確、信息不對(duì)稱、政府壟斷公眾參與啟動(dòng)權(quán)與反饋機(jī)制缺失等問(wèn)題。基于此，在兼顧重大民生決策程序中的多元價(jià)值取向，以審慎制度構(gòu)建為不斷推進(jìn)路徑的視角下，應(yīng)明確重大民生決策公眾參與主體權(quán)利、推動(dòng)決策信息公開(kāi)與公眾意見(jiàn)采集、完善公眾參與啟動(dòng)與退出程序、建立健全政府反饋機(jī)制。

關(guān)鍵詞：行政決策；公眾參與；民生決策

中圖分類號(hào)：D621

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2018）01-0115-09

黨的十八大明確提出“就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識(shí)、增強(qiáng)合力。”我國(guó)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益格局，乃至思想觀念都帶來(lái)的巨大而深刻的變革，在改革成果不斷積聚的同時(shí)，由此帶來(lái)的矛盾與沖突也在不斷累積，民生問(wèn)題是政府行政決策中不可回避的重點(diǎn)與難點(diǎn)問(wèn)題，民生決策，特別是重大民生決策的特征決定了其對(duì)于通過(guò)協(xié)商民主路徑解決問(wèn)題的強(qiáng)烈訴求。十八屆四中全會(huì)明確提出：“健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制?！庇纱丝梢?jiàn)，公眾參與在重大行政決策，尤其是在重大民生決策的萌芽與發(fā)展是有一定現(xiàn)實(shí)與政策基礎(chǔ)的。公眾參與政府民生決策過(guò)程的始終將是今后政府重大行政決策，特別是重大民生決策的必由之路，更是消解改革帶來(lái)的諸多利益矛盾、沖突，構(gòu)建和諧社會(huì)的有效路徑之一。

一、公眾參與是對(duì)傳統(tǒng)民生決策模式的厘革與重塑

當(dāng)前我國(guó)的行政決策模式正在由“管理主義模式”向“參與式治理模式”轉(zhuǎn)變，在實(shí)質(zhì)上則體現(xiàn)出政府為適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)結(jié)構(gòu)與利益格局、公民參政議政意愿和途徑高漲與多元化而對(duì)其當(dāng)前制度與實(shí)踐做出的積極回應(yīng)[1]。盡管公眾參與為舶來(lái)品，但是以我國(guó)當(dāng)前治理現(xiàn)狀來(lái)看，“公眾參與民生決策是人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要表現(xiàn)形式，是我國(guó)民主政治的需要，是衡量一個(gè)社會(huì)民主發(fā)展程度的極為重要的指標(biāo)，也是加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的需要?！盵2]

“國(guó)以民為本，民以生為先?！泵裆鷨?wèn)題，貫穿著國(guó)家的統(tǒng)治與治理的歷史。由于我國(guó)歷史上曾長(zhǎng)期處在漫長(zhǎng)的封建統(tǒng)治下，在政治文化與政治傳統(tǒng)上更多的呈現(xiàn)出的是自上而下的統(tǒng)治與管制，在這種情境下，被統(tǒng)治者常常自稱“草民”、“賤民”，而將負(fù)責(zé)管理相關(guān)事務(wù)的官員稱之為“父母官”、“大老爺”。在這種政治文化下，公眾參與既沒(méi)有可以萌芽的制度環(huán)境，也沒(méi)有可以發(fā)展的文化環(huán)境，所以此時(shí)的民生決策更多體現(xiàn)出專制的特色。在新中國(guó)成立初期，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人充分重視人民群眾的力量與作用，但“在決策重大政治、軍事和外交等問(wèn)題的同時(shí)，基于其政治信仰，對(duì)城市失業(yè)者的救濟(jì)和就業(yè)、災(zāi)民的救助、疫病的防治這類關(guān)系到人民基本生存、生活狀況和基本權(quán)利的問(wèn)題，給予了密切的關(guān)注和重視，并提出了直接而具體的處理意見(jiàn)”，[3]這樣的決策方式可以使各類民生問(wèn)題得以盡快解決，卻在一定程度上屏蔽了地方政府與人民的意愿與智慧。然而值得注意的是，以當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)水平與人民的政治參與素質(zhì)和能力來(lái)說(shuō)，也似乎只能是必然的選擇。

隨著經(jīng)濟(jì)條件、治理環(huán)境的改善與公民政治參與能力的提升，當(dāng)前公眾對(duì)于民生問(wèn)題的訴求也日益呈現(xiàn)出多樣化且重點(diǎn)突出的特征；生活質(zhì)量的改善，也使得公眾對(duì)于民生問(wèn)題要求的層次與水平不斷提升；互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展又進(jìn)一步拓寬了民生問(wèn)題的反應(yīng)與解決渠道，總之，公眾對(duì)于民生問(wèn)題的關(guān)注程度、重視程度和參與意愿都達(dá)到了比較高的水平。民生決策，特別是重大民生決策對(duì)于與之相關(guān)的群體的影響是深刻而廣泛的。這種影響一方面體現(xiàn)在重大民生決策可以在一定程度上反應(yīng)出國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的工作態(tài)度與工作能力，為營(yíng)造良好的治理環(huán)境創(chuàng)造堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；另一方面體現(xiàn)在重大民生政策對(duì)于普通公眾工作、學(xué)習(xí)、就醫(yī)等方方面面所產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響。然而遺憾的是，重大民生決策失誤、失當(dāng)?shù)陌咐膊粍倜杜e（見(jiàn)表1）。造成決策失誤的原因眾多，除了當(dāng)前的決策環(huán)境、決策模式等原因，也與我國(guó)當(dāng)前重大民生決策的制定、執(zhí)行與反饋過(guò)程中，公眾參與的時(shí)機(jī)、途徑受到了較大的限制、公眾參與程度有限有密切關(guān)系。并且在多數(shù)情況下，公眾參與僅表現(xiàn)在決策執(zhí)行過(guò)程中的被動(dòng)參與，甚至是僅存在于政策侵害其合法權(quán)益時(shí)。盡管公眾參與行政決策不一定是決策科學(xué)化的保障，但卻是避免決策失誤、減少?zèng)Q策施行阻力的有效方法之一。“參與式治理模式”倒逼“管理主義模式”向其轉(zhuǎn)變，在豐富原有重大民生決策理論與實(shí)踐的同時(shí)，也是對(duì)傳統(tǒng)民生決策模式的完善與重塑，但就目前而言，公眾參與重大民生決策仍有諸多問(wèn)題亟待解決。

二、重大民生決策中公眾參與存在的問(wèn)題及成因分析

“勿容置疑，公眾參與可以使決策者洞察決策執(zhí)行的可能結(jié)果，彌補(bǔ)決策制定過(guò)程中存在的缺漏，可以使自上而下 （top down） 的利益分配改革變成自下而上（bottom up） 的利益分配改革，減少行政決策執(zhí)行中的阻力，但是正如一部分學(xué)者所指出的，公眾參與的作用是有限的?！盵4]而這種公眾參與作用的有限性，也同樣會(huì)出現(xiàn)在重大民生決策之中。并且，受制于當(dāng)前重大決策，特別是重大民生決策相關(guān)法律、法規(guī)的不完善，公眾參與在其中的作用更需要進(jìn)一步的規(guī)范。

（一）公眾參與主體不明確

界定公眾參與的主體，是重大行政決策中公眾進(jìn)行參與的首要與重要環(huán)節(jié)。這是因?yàn)椤皡⑴c表現(xiàn)了公民在一個(gè)社會(huì)或政治共同體的生活中力圖通過(guò)自身可以控制的力量來(lái)影響共同體決策和集體行動(dòng)，進(jìn)而決定自身命運(yùn)的努力，也體現(xiàn)了民間社會(huì)試圖以自治或者抗議、沖突等途徑約束某些強(qiáng)權(quán)暴政的訴求?！币虼耍爱?dāng)公共參與作為獲取公眾接受的手段而成為一種必需時(shí)，公共管理者就要界定哪些公民個(gè)體和組織可能對(duì)政策問(wèn)題感興趣，并了解他們的意見(jiàn)與建議?！盵5]37由此可見(jiàn)，參與主體對(duì)公眾參與的重大決策導(dǎo)向、結(jié)果與效果的影響重大。而目前在規(guī)范重大行政決策的政策法規(guī)中，對(duì)參與主體的界定卻采用了帶有模糊性的表述。盡管在實(shí)踐中，重大行政決策中的公眾參與主體通常是與決策有關(guān)的利害關(guān)系人?？墒?，利害關(guān)系人的主體地位確定、范圍劃定的權(quán)力卻始終被政府壟斷著，并且由于沒(méi)有更加具體的、客觀的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定利害關(guān)系人，也就過(guò)多的依賴于決策者的主觀理解與個(gè)人偏好，這就極易造成無(wú)關(guān)人員的參與而真正的利害關(guān)系人卻被排除在公眾參與之外，使公眾參與的效果受到極大影響。endprint

此外，參與重大行政決策的公眾以怎樣的結(jié)構(gòu)參與也是重大行政參與程序應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題。參與的公眾究竟是以無(wú)組織的個(gè)體的身份參加？還是作為一個(gè)有組織的團(tuán)體？或是多個(gè)有組織的團(tuán)體？表面上看，以無(wú)組織的個(gè)體身份參加的公眾更容易表達(dá)自身訴求，但是這樣就使得公眾代表的遴選是在更加不確定的人數(shù)與訴求的雙重壓力下進(jìn)行，反而并沒(méi)有有組織的團(tuán)體通過(guò)自身管理者與領(lǐng)導(dǎo)者將訴求進(jìn)行歸納、整合更清楚明白。但是，當(dāng)決策者忽略了某個(gè)有組織的團(tuán)體而去征求更廣泛的公眾意見(jiàn)，那么就將面對(duì)被該團(tuán)體反對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)或影響到?jīng)Q策的執(zhí)行；而當(dāng)決策者忽視了尚未組織起來(lái)的公眾的意見(jiàn)，當(dāng)決策與其預(yù)期或訴求不同時(shí)，決策者將面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)，這些未被組織的公眾極有可能變?yōu)橛薪M織的決策的反對(duì)者。

（二）公眾參與中的信息不對(duì)稱

盡管早在2008年5月《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》就開(kāi)始施行，我國(guó)的政府機(jī)關(guān)信息公開(kāi)進(jìn)程得到了顯著的推進(jìn)，但整體來(lái)看，無(wú)論是信息公開(kāi)的意識(shí)還是成果都沒(méi)有達(dá)到令人滿意的效果?？偨Y(jié)最近幾年諸多群體性事件的發(fā)生與惡化的原因，在很大程度上就是由于信息的傳輸通道阻塞、信息的傳播主體與受眾對(duì)于信息的掌控不平衡、不對(duì)稱造成的。重大民生決策與公眾的日常生活息息相關(guān)，但是在重大民生決策的公眾參與環(huán)節(jié)，信息的不對(duì)稱現(xiàn)象卻屢見(jiàn)不鮮甚至相當(dāng)普遍。并且在以往的學(xué)術(shù)研究與決策實(shí)踐中，信息的不對(duì)稱更多的是指決策部門擁有絕大部分決策信息而公眾處于信息弱勢(shì)狀態(tài)，事實(shí)上，信息的不對(duì)稱也體現(xiàn)在決策部門不能深入、詳盡了解公眾所掌握的相關(guān)決策的信息或是真正意見(jiàn)與訴求。

造成重大民生決策中在公眾參與環(huán)節(jié)信息不對(duì)稱的原因眾多。首先，決策主體對(duì)于信息對(duì)稱重要性的關(guān)注不足。這在一定程度上是受制于我國(guó)傳統(tǒng)的行政決策文化，而另一方面則是當(dāng)前相關(guān)法律、制度的不完善。第二則是因?yàn)闆Q策部門相關(guān)信息公開(kāi)的內(nèi)容與途徑單一。目前政府部門在重大民生決策中信息公布途徑主要通過(guò)政府門戶網(wǎng)站、政府官方微博，還有部分開(kāi)通政務(wù)微信的政府部門通過(guò)微信等智能手機(jī)終端APP來(lái)完成信息的公布。2016年，國(guó)家民政部網(wǎng)站全年發(fā)布信息4866條，其中政策法規(guī)及解讀類信息140條、工作動(dòng)態(tài)信息2695條、通知公告類信息140條、規(guī)劃統(tǒng)計(jì)類信息78條、專題專欄信息1813條。圖文直播報(bào)道部新聞發(fā)布會(huì)10次，視頻會(huì)議1次。從中可以看出，政府官網(wǎng)的信息功能主要以告知與傳播為主，信息的采集與反饋功能不強(qiáng)。通過(guò)對(duì)這些信息公布平臺(tái)信息發(fā)布內(nèi)容與頻率的考察可以發(fā)現(xiàn)，政府對(duì)于信息公開(kāi)的通路往往是單向度的，也就是說(shuō)在信息公布的環(huán)節(jié)上，公眾僅作為受眾接受信息，而不能通過(guò)此環(huán)節(jié)表達(dá)自身對(duì)于重大民生問(wèn)題與決策的看法與訴求。僅以民政部2013-2016年官方微博（2013年6月27日上線）、微信（2015年下半年開(kāi)通）的發(fā)布與回復(fù)、互動(dòng)數(shù)據(jù)的比例為例（見(jiàn)表2），發(fā)布與回復(fù)的比例分別為14%、3%、16%、33%，回復(fù)的比例遠(yuǎn)低于50%。

重大民生決策因其決策內(nèi)容與性質(zhì)的特殊性，對(duì)公眾參與的有效性提出了更高的要求，也更加注重政府在決策中的行政責(zé)任。根據(jù)行政管理學(xué)學(xué)者斯塔林的觀點(diǎn)，行政責(zé)任的基本價(jià)值包括回應(yīng)、彈性、能力、正當(dāng)程序、責(zé)任、誠(chéng)實(shí)，因此行政責(zé)任的各項(xiàng)基本價(jià)值可以在一定程度上約束與保障重大民生決策的環(huán)節(jié)與實(shí)施效果。但是，當(dāng)前公眾參與重大民生決策中的信息不對(duì)稱現(xiàn)象，在客觀上是政府在回應(yīng)、責(zé)任與誠(chéng)實(shí)等行政責(zé)任基本價(jià)值方面的缺失的表現(xiàn)。因此，無(wú)論從重大民生決策本身還是從政府責(zé)任的角度考慮，信息的不對(duì)稱都是亟待解決的問(wèn)題。

在政府信息公開(kāi)方面，以民政部2008年至2016年民政部政府信息公開(kāi)相關(guān)數(shù)據(jù)為例，民政部受理的政府信息公開(kāi)事項(xiàng)內(nèi)容廣泛，涵蓋了包括社會(huì)組織工作、優(yōu)撫安置、基層政權(quán)建設(shè)以及社會(huì)福利等（見(jiàn)表3），根據(jù)民政部受理政府信息公開(kāi)的回復(fù)也可從中了解到公眾對(duì)于政府信息獲取以及公開(kāi)渠道、環(huán)節(jié)、方式缺乏相關(guān)的知識(shí)。僅2016年，民政部受理的260件政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，除依法不予公開(kāi)的信息3件外，因“不屬于本部門信息”、“政府信息不存在”、“要求補(bǔ)充信息申請(qǐng)”、“重復(fù)申請(qǐng)”、“申請(qǐng)人撤銷申請(qǐng)”等原因而造成公眾無(wú)法獲得相關(guān)信息共116件（見(jiàn)表4），占受理總數(shù)的比例高達(dá)45%?？梢?jiàn)，公眾對(duì)政府信息、決策信息的獲取意識(shí)與能力都亟待提高。

（三）政府壟斷公眾參與啟動(dòng)權(quán)

“目前，除了少數(shù)地方性法規(guī)規(guī)章對(duì)行政決策公眾動(dòng)議權(quán)有所涉及外，法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章均未作任何規(guī)定。可以說(shuō)，我國(guó)行政決策啟動(dòng)權(quán)基本上被行政機(jī)關(guān)所壟斷，帶有濃厚的職權(quán)主義特色，公眾只是公共決策程序的承受者。”[6]對(duì)于重大行政決策的公眾參與啟動(dòng)，十八屆四中全會(huì)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，即在一定程度上確定與規(guī)范了公眾參與在其中的法律地位與程序。決策者在重大民生決策中啟動(dòng)公眾參與的主要目的有三個(gè)，分別是：向公眾獲取信息、與公眾分享決策權(quán)力、增進(jìn)決策的接受度?！霸诖蠖鄶?shù)情況下，公民參與的動(dòng)力通常來(lái)自于獲取公民接受政策的需求，公民的接受是決策成功實(shí)施的先決條件?！盵5]75事實(shí)上，決策者向公眾獲取信息的最終目的也是為了增進(jìn)公眾對(duì)于決策的接受度，而與公眾分享決策的權(quán)力卻是公眾參與中達(dá)到的客觀效果，并且這種效果的取得依賴于政府的主動(dòng)行為。

當(dāng)前在政府重大民生決策的程序中，盡管規(guī)定了公眾參與是重大行政決策程序中的第一程序順位，但是關(guān)于如何啟動(dòng)、在何契機(jī)下啟動(dòng)等問(wèn)題卻并無(wú)明確的規(guī)定，由于公眾參與啟動(dòng)程序相關(guān)規(guī)定的缺失，政府在公眾參與的啟動(dòng)時(shí)機(jī)上具有極大的隨意性。這種隨意性造成的結(jié)果就是公眾參與程序履行的不及時(shí)或滯后，容易造成公眾參與的不全面或只是形式上的參與。并且政府對(duì)于公眾參與啟動(dòng)權(quán)的壟斷，忽略與壓制了自下而上的公眾參與，也就說(shuō)公眾無(wú)法通過(guò)有效的法律途徑來(lái)推動(dòng)政府重大行政決策的動(dòng)議，壓抑了公眾參與的主觀能動(dòng)性，也造成了重大行政決策中的公眾只能被動(dòng)參與的局面。由于公眾參與啟動(dòng)權(quán)被政府壟斷的單向性，極易存在政府將部分公眾熱切關(guān)注且符合重大行政決策標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)擱置的風(fēng)險(xiǎn)；與此同時(shí)，也存在挫傷公眾參與熱情的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

（四）公眾參與的反饋機(jī)制缺失

我國(guó)目前并沒(méi)有相關(guān)法律對(duì)公眾參與重大民生決策的反饋機(jī)制做出明確規(guī)定，也就是說(shuō)當(dāng)政府啟動(dòng)公眾參與程序后，重大民生問(wèn)題決策過(guò)程中是否采納了公眾參與的意見(jiàn)與建議、采納的程度、采納的原因、拒絕采納的原因，都沒(méi)有相應(yīng)的反饋機(jī)制來(lái)約束政府機(jī)關(guān)必須做出解釋。公眾參與反饋機(jī)制的缺失，極易使得公眾參與流于形式。公眾參與流于形式的危害不僅在于公眾參與的結(jié)果對(duì)重大民生決策的影響甚小，更深層次會(huì)造成對(duì)公眾參與積極性的挫傷，造成公眾不想?yún)⑴c、不去參與、不認(rèn)真參與。流于形式的公眾參與結(jié)果不僅使其在政府重大行政決策中的可參考、可借鑒的作用極具下降，也是對(duì)未來(lái)公眾參與在重大行政決策中的質(zhì)量和效果的致命打擊。當(dāng)公眾不相信、不愿意、不參與政府重大行政決策；當(dāng)政府不相信、無(wú)理由的不采納、曲解公眾參與的內(nèi)容，公眾參與在提高重大行政決策接受度的意義便土崩瓦解，更嚴(yán)重的是，公眾參與也沒(méi)有了在重大行政決策中存在的意義。

公眾參與的核心問(wèn)題是參與的有效性問(wèn)題，表現(xiàn)在重大行政決策中就是經(jīng)過(guò)公眾參與的重大行政決策須存有明確的公眾參與印記，即決策參考了哪些公眾參與的意見(jiàn)與建議、參考的程度、為什么沒(méi)有采納相關(guān)意見(jiàn)，都應(yīng)有明確的解釋以反饋給公眾。否則，缺乏公眾參與反饋機(jī)制的公眾參與就會(huì)產(chǎn)生公眾無(wú)效參與、低效參與、被動(dòng)參與等風(fēng)險(xiǎn)。

三、推進(jìn)公眾參與重大民生決策的有效路徑

重大民生決策在內(nèi)涵與外延上的模糊性，使得公眾參與在決策中的角色與定位呈現(xiàn)出雙面性。一方面，政府的職能與角色定位要求其必須扮演“公眾利益捍衛(wèi)者”的角色，并且從更長(zhǎng)遠(yuǎn)與更宏觀的角度分析決策問(wèn)題，因此政府期待公眾在參與決策過(guò)程中扮演的角色是自覺(jué)維護(hù)公共利益并具有自我犧牲精神的參與者。另一方面，作為重大決策利益相關(guān)者的公眾，更為關(guān)注的是在重大決策中維護(hù)自身的利益，而非公共利益；更加關(guān)注當(dāng)下的、直接的利益，而非長(zhǎng)遠(yuǎn)的、難以預(yù)期的回報(bào)。這種雙重角色期待造成了公眾參與中決策與期待的錯(cuò)位，因此，為了緩和這種錯(cuò)位的角色預(yù)期和劃分長(zhǎng)、短期公共利益的困境，既需要以法律從宏觀與原則的角度加以規(guī)范和引導(dǎo)，也要從法律層面確認(rèn)公眾參與重大民生決策的公眾參與原則和范圍、公眾遴選機(jī)制、公眾參與的效力等。當(dāng)這些環(huán)節(jié)以制度或法律形式被確認(rèn)，必定影響部分公眾參與資格、參與路徑等的確認(rèn)，也就是說(shuō)，如果制度有瑕疵，制度或法律本身就可能成為侵害公眾利益的擋箭牌。為避免這種情況的發(fā)生，就要對(duì)公眾參與重大民生決策的制度化、法治化持審慎態(tài)度，以完善的法治和健全的制度設(shè)計(jì)逐步化解當(dāng)前困境。

行政決策程序具有技術(shù)和價(jià)值雙重層面的重要意義。從技術(shù)層面分析，行政決策程序從時(shí)間和空間層面規(guī)定了行政決策制定的環(huán)節(jié)和時(shí)限；從價(jià)值層面分析，行政決策程序的價(jià)值不僅包括行政決策結(jié)果的實(shí)現(xiàn)，還包括程序本身所具備的正義（正當(dāng)性）。遺憾的是，在我國(guó)當(dāng)前的行政管理實(shí)踐中，行政程序卻存在程序與實(shí)體、效率與公正等價(jià)值沖突與平衡矛盾。[7]一般認(rèn)為，公眾參與重大民生決策的程度越深、范圍越廣，參與的成本也就越高、決策效果也應(yīng)該更好，但現(xiàn)實(shí)卻并非如此。重大民生決策成功的關(guān)鍵不在于是否履行了公眾參與程序，而在于公眾是否在參與的過(guò)程中得到了想要的信息、政府是否暢通了民意的表達(dá)渠道；重大決策效果和收益是否大于公眾參與的成本，重大民生決策的效率是否因公眾參與而變得拖沓。認(rèn)識(shí)到了公眾參與在重大民生決策中的本質(zhì)屬性，才能使公眾參與不流于形式，真正實(shí)現(xiàn)公眾在重大民生決策參與中對(duì)于效率與公平、參與成本與決策效果等多元價(jià)值兼顧的訴求。

（一）明確重大行政決策中公眾參與的主體

當(dāng)前地方性法規(guī)或規(guī)范性文件通常把公眾參與的主體界定為利益相關(guān)人，但卻并沒(méi)有界定利益相關(guān)到何種程度的標(biāo)準(zhǔn)，事實(shí)上，這種標(biāo)準(zhǔn)的制定困難重重：參與主體過(guò)多容易造成眾說(shuō)紛紜與眾聲喧嘩，加大決策成本；參與主體過(guò)少又使得公眾參與效果受限，也正是因?yàn)槿绱?，相關(guān)的制度法規(guī)才將參與主體的界定進(jìn)行模糊處理。根據(jù)約翰·克萊頓·托馬斯（John Clayton Thomas）基于有效決策模型的假定，對(duì)于特定的政策問(wèn)題，“所有有組織和無(wú)組織的公民團(tuán)體和公民代表，他們要么能夠提供對(duì)解決問(wèn)題有用的信息，例如對(duì)消費(fèi)者偏好的信息；要么能夠通過(guò)接受決策或者促進(jìn)決策執(zhí)行，影響決策的執(zhí)行?！盵5]38此標(biāo)準(zhǔn)在重大行政決策中的公眾參與主體的界定同樣適用，此外，參與的主體對(duì)于重大決策本身的關(guān)注程度也是影響重大行政決策效果的重要因素。根據(jù)西北政法大學(xué)姬亞平教授的觀點(diǎn)，行政決策中，公眾參與行政決策的主體界定標(biāo)準(zhǔn)是與公眾的利害關(guān)系和公眾的關(guān)心程度相結(jié)合的，在強(qiáng)利害關(guān)系與高關(guān)心度并存的情況下，公眾參與的效果最好。[6]同樣，將之用于重大行政決策之中，也是強(qiáng)利害關(guān)系與高關(guān)心度并存的情況下，公眾參與的作用才能在最大程度上被激發(fā)。

在重大民生決策公眾參與中，公眾利益代表的遴選、利益表達(dá)與參與公眾的組織化程度密切相關(guān)。這是因?yàn)榉稚⒌墓娪捎谠V求不盡相同、政治參與素質(zhì)參差不齊、參與熱情高低不同往往面臨著集體行動(dòng)的困境。因此，政府應(yīng)該進(jìn)一步完善當(dāng)前的利益代表機(jī)制，也就是說(shuō)將松散的公眾對(duì)其利益訴求進(jìn)行聚合表達(dá)，“這樣就需要行政機(jī)關(guān)調(diào)動(dòng)這些群體參與的積極性，甚至在一定程度上提供人力和財(cái)力上的幫助，比如為消費(fèi)者群體聘請(qǐng)律師、提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助等，并且在決策過(guò)程中應(yīng)考慮利益群體的分化問(wèn)題、強(qiáng)勢(shì)利益群體和弱勢(shì)利益群體的平衡問(wèn)題。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)講，政府應(yīng)著力于培植社會(huì)自治力量。”[8]

（二）推動(dòng)決策信息公開(kāi)與公眾意見(jiàn)采集

在重大民生決策中，公眾對(duì)相關(guān)決策信息的知曉程度直接影響到?jīng)Q策中公眾對(duì)決策的認(rèn)知與接受程度。針對(duì)當(dāng)前重大民生決策中存在的信息發(fā)布單向性和回應(yīng)性差等問(wèn)題所造成的信息不對(duì)稱等問(wèn)題，可以從以下方面解決。

第一，應(yīng)該繼續(xù)完善重大民生決策的信息發(fā)布機(jī)制。目前公眾對(duì)重大民生決策相關(guān)信息的主要獲取來(lái)源為政府網(wǎng)站以及政府信息公開(kāi)。2016年4月由國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《2016年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》明確提出積極推進(jìn)決策公開(kāi)，“各級(jí)行政機(jī)關(guān)特別是市縣兩級(jí)政府要積極實(shí)行重大決策預(yù)公開(kāi)，擴(kuò)大公眾參與，對(duì)社會(huì)關(guān)注度高的決策事項(xiàng)，除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，在決策前應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)相關(guān)信息，并及時(shí)反饋意見(jiàn)采納情況。推行醫(yī)療衛(wèi)生、資源開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等重大民生決策事項(xiàng)民意調(diào)查制度。”[9]在此基礎(chǔ)上，多省市均先后發(fā)布各自的《2016年政務(wù)公開(kāi)要點(diǎn)》，這是在政府信息公開(kāi)與發(fā)布上的長(zhǎng)足進(jìn)步，但通過(guò)對(duì)其進(jìn)行的文本研究，各省市的政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)普遍存在宏觀目標(biāo)相似、個(gè)性不足的問(wèn)題。這就需要政府部門的決策者及工作人員切實(shí)認(rèn)識(shí)到公眾參與、社情民意在政府決策中的重要性，并根據(jù)當(dāng)前的人員、網(wǎng)絡(luò)、平臺(tái)、制度現(xiàn)狀開(kāi)展信息工作。endprint

第二，提高公眾對(duì)重大民生決策信息的獲取意識(shí)與能力。準(zhǔn)確、全面的決策信息是公眾參與決策質(zhì)量的保障，重大民生決策雖與公眾生活息息相關(guān)，但因?yàn)槠渖婕叭藛T廣、效果顯現(xiàn)慢、影響深遠(yuǎn)等特點(diǎn)，部分公眾對(duì)其的認(rèn)知與效果反倒沒(méi)有諸如交通罰單、行政處罰等針對(duì)其個(gè)人利益、顯效時(shí)間快的事件關(guān)注度高，反倒呈現(xiàn)出“事不關(guān)已”或是“法不責(zé)眾”的“政治冷漠”。因此，政府部門應(yīng)采用多種渠道與方法逐步提升公眾對(duì)于重大民生決策及其他重大行政決策的參與意識(shí)。從公眾獲取政府信息公開(kāi)的渠道看，2013年、2015年、2016年通過(guò)電子郵件或在線平臺(tái)申請(qǐng)向民政部提交申請(qǐng)的分別占當(dāng)年總申請(qǐng)的48.1%、49.2%、73%，這也從一個(gè)側(cè)面反映出網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)成為公眾獲取政府信息最主要的途徑之一。在重大民生決策中，網(wǎng)絡(luò)一方面優(yōu)化了傳統(tǒng)政治參與的方式、擴(kuò)大了傳統(tǒng)政治參與的范圍、提高了參與主體參與政治的積極性與主動(dòng)性的同時(shí)也帶來(lái)了話語(yǔ)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)和參與公眾的代表性問(wèn)題。同時(shí)數(shù)字鴻溝、網(wǎng)絡(luò)政治參與平臺(tái)的嬗變、政治遴選機(jī)制和輿論整合機(jī)制的變革、沉默螺旋與極化效應(yīng)的雙重作用都是當(dāng)前重大民生決策中以及其他公眾參與問(wèn)題不可忽視與回避的問(wèn)題。因此，相關(guān)政府部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)優(yōu)化與完善重大民生決策的參與機(jī)制與參與平臺(tái)，通過(guò)宣傳，以及必要的培訓(xùn)等手段逐步提高參與公眾的參與水平、參與能力與參與質(zhì)量。

（三）完善公眾參與啟動(dòng)與退出程序

“對(duì)公民參與最嚴(yán)厲的指責(zé)集中在公民參與造成了公共政策的扭曲。一些受到尊重的專家警告說(shuō)，縱觀政府的指責(zé)公共項(xiàng)目運(yùn)作情況，如從交通工程建設(shè)，到水質(zhì)量監(jiān)控，再到核能資源管理，公民參與直接影響到公共決策和公共政策的質(zhì)量?！盵5]19這也就是說(shuō)，公眾參與良好效果的取得，受制于諸多條件，例如公眾參與啟動(dòng)、持續(xù)、退出的時(shí)間與程序。重大行政決策較普通行政決策的特殊之處在于重大行政決策波及范圍更廣、影響程度更深，對(duì)利益格局調(diào)整幅度更大，因此更加要求決策質(zhì)量的可靠。并且，在我國(guó)當(dāng)前的政府治理格局下，公眾參與程序的不完善本就極易造成決策質(zhì)量的不穩(wěn)定，加之重大民生決策中公眾參與的啟動(dòng)與退出程序的不健全，極易使公眾參與對(duì)重大行政決策造成質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

從廈門PX項(xiàng)目、上海磁懸浮事件等，可以看出在行政決策中公眾參與時(shí)間點(diǎn)的重要性，也可以看出政府壟斷公眾參與啟動(dòng)程序的弊端。因此，政府應(yīng)該建立健全重大民生決策公眾參與的啟動(dòng)程序。這就要求政府首先對(duì)要決策的重大民生問(wèn)題做出合理、科學(xué)的預(yù)判：決策是側(cè)重以決策質(zhì)量為主要需求，還是側(cè)重以公眾接受度為重要導(dǎo)向？公眾對(duì)決策的接受程度將如何？如果是在一些專業(yè)性極強(qiáng)、普通公眾難以理解的重大決策問(wèn)題上，決策就應(yīng)是以質(zhì)量為導(dǎo)向，雖然公眾參與是重大民生決策的必經(jīng)程序，但根據(jù)審慎性民主的觀點(diǎn)，這時(shí)的公眾參與在整個(gè)重大民生決策過(guò)程中存續(xù)的時(shí)間較短，公眾參與的意見(jiàn)在其中也只是起到參考與借鑒，為規(guī)避公眾對(duì)決策科學(xué)性與質(zhì)量的消極影響，公眾參與的退出制度極為重要；如果在要求政策制定與執(zhí)行中要求較高的公眾接受度，公眾參與就有可能貫穿整個(gè)重大民生決策的始終。

重大行政決策的啟動(dòng)與退出程序是決策者對(duì)當(dāng)前決策需求的理性判斷，而對(duì)于參與公眾而言，當(dāng)政府將非涉密、必要的、詳盡的重大行政決策相關(guān)信息公開(kāi)，公眾參與的啟動(dòng)程序便已開(kāi)始。在這個(gè)意義上，公眾參與的啟動(dòng)程序是建立在政府相關(guān)信息公開(kāi)的基礎(chǔ)之上，為了避免由于信息閉塞與不暢帶來(lái)的公眾參與風(fēng)險(xiǎn)，政府應(yīng)當(dāng)完善重大民生決策的信息公開(kāi)制度。

（四）建立健全重大民生決策反饋程序

“一般情況下，公眾意見(jiàn)在行政決策過(guò)程中僅起到咨詢、參考的作用，行政機(jī)關(guān)必須考慮公眾意見(jiàn)，并在做出最終決策時(shí)說(shuō)明采納或不采納公眾意見(jiàn)的理由，但決定權(quán)仍屬于行政機(jī)關(guān)。這是審慎性民主（deliberative democracy）的根本要求。”[8]包括《行政程序法（專家建議稿）》在重大行政決策第一百一十五條也僅在公眾參與中提及專家意見(jiàn)的采納與否需要行政機(jī)關(guān)作出解釋，而在公眾意見(jiàn)的處理方法僅提及公眾提意見(jiàn)的途徑、方式、起止時(shí)間和聯(lián)系方式，并沒(méi)有提及行政機(jī)關(guān)對(duì)公眾參與所提意見(jiàn)的處理與解釋。我們一般會(huì)這樣理解：公眾參與在決策程序中只存在于“決策方案擬定之后向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)”和“征求意見(jiàn)結(jié)束”這兩個(gè)節(jié)點(diǎn)之間……但其實(shí)不然，一項(xiàng)成熟的決策機(jī)制，應(yīng)當(dāng)從決策事項(xiàng)的立項(xiàng)到?jīng)Q策方案的擬定、決策的實(shí)施、決策后評(píng)估調(diào)整以及決策的監(jiān)督等等一系列環(huán)節(jié)，都要通過(guò)拓寬公眾參與的形式為參與提供適當(dāng)空間?！盵10]

重大民生決策公眾參與反饋程序應(yīng)與啟動(dòng)、退出程序配套執(zhí)行，當(dāng)公眾參與啟動(dòng)程序開(kāi)始，反饋程序也應(yīng)隨之開(kāi)始；當(dāng)公眾參與退出程序完結(jié)一直到?jīng)Q策結(jié)束，反饋程序也應(yīng)存續(xù)一段時(shí)間以對(duì)公眾參與的結(jié)果做出回應(yīng)。對(duì)所有的公眾參與意見(jiàn)進(jìn)行收納、整合與反饋的確對(duì)行政機(jī)關(guān)會(huì)造成不小的壓力，因此，重大民生決策的反饋程序可根據(jù)決策類型的不同分為行政機(jī)關(guān)必須反饋和公民申請(qǐng)反饋兩種形式。政府必須反饋的公眾參與意見(jiàn)內(nèi)容應(yīng)該涵蓋最終的決策體現(xiàn)公眾參與意見(jiàn)內(nèi)容、公眾呼聲較高的意見(jiàn)卻未被采納的理由等，由公眾提請(qǐng)申請(qǐng)反饋的內(nèi)容應(yīng)告知公眾申請(qǐng)的路徑與要求，根據(jù)公眾需求進(jìn)行反饋。重大民生決策反饋程序是約束行政機(jī)關(guān)認(rèn)真研究公眾參與意見(jiàn)的重要手段，也是公眾確認(rèn)其參與有效性的重要途徑。但也需要注意，行政機(jī)關(guān)必須對(duì)真正的公共利益具有深刻與堅(jiān)定的認(rèn)同，否則就可能產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)為了迎合參與公眾的需求而造成更大范圍上公共利益的缺失等問(wèn)題。

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Abstract： The issue of peoples livelihood is the key and difficult point in the government's administrative decision. Public participation is the change and reconstruction to traditional livelihood decisions， a way to defuse interest contradictions and conflicts which bring by the reform and one of the important ways to build a harmonious society. But in this process， there are some problems， such as the unclear participation of the public， the information asymmetry， the right of startg public participation monopolized by government and the lack of the feedback system. Considering the pluralistic value orientation in the decision-making procedure is important to Peoples livelihoods， and taking the prudent system as the continuous propelling path， we should make a clear public participation in the main body of people's livelihood decision-making， promote the decision-making information public and public opinion collection， improve the public participation in the initiation and exit procedures and establish the governments feedback system.

Key words： Administrative decision；Public participation ； The major livelihood decision-making

責(zé)任編輯：李祖杰鄧衛(wèi)紅endprint