韓振文 王漢晴

2016年7月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了 《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（下稱 《指導意見》）。與此同時，交通部、工信部、公安部等七個部門也頒布了 《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱 《暫行辦法》）。這兩個文件的出臺，意味著我國的網(wǎng)約車管理已經(jīng)在中央形成了初步的監(jiān)管框架。而后，交通部要求各個城市的交通運輸部門以這兩個文件作為依據(jù)，并結(jié)合本地實際，在3個月內(nèi)制定出相關(guān)的實施細則。目前，我國各城市的地方性實施細則已經(jīng)悉數(shù)制定完成。然而，相關(guān)的爭議仍充斥于地方細則制定工作的前前后后，其中涉及的利益相關(guān)方眾多。如何吃透 “兩個文件”的精神，權(quán)衡本城市的利益各方，且在地區(qū)立法中，使相關(guān)各方的利益達成有限度的平衡是爭論的焦點。

立法者必須利益衡量，這是無法回避的問題。作為立法方法論的利益衡量，需要對利益進行初始判斷和選擇，更具本源性和普適性。①就Q市而言，制定 《Q市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（下稱 《Q市暫行辦法》）的過程就是一個立法者進行利益衡量、充分博弈的過程。Q市出租車領(lǐng)域舊有的利益格局因網(wǎng)約車的出現(xiàn)而被打破，原本以特許經(jīng)營為基礎(chǔ)的固有的監(jiān)管體制也因此受到?jīng)_擊。這使得許多私家車主強行與出租車公司、司機分一杯羹，乘客在其競爭中獲益良多，但也出現(xiàn)許多出租車公司組織司機罷工、打砸私家車、因私家車管理不規(guī)范使乘客受害的事件發(fā)生。在這樣的背景下，地方政府立法監(jiān)管治理勢在必行。正如同利益法學派耶林的觀點 “社會利益是法律的創(chuàng)造者，是法律的唯一根源，所有的法律都是為了社會利益的目的而產(chǎn)生”。②劉全德：《西方法律思想史》，中國政法大學出版社1996年版，第159頁。因此，《暫行辦法》的制定勢必將在政府、出租車公司、出租車司機、私人小客車合乘、乘客等各方之間重新進行一場利益上的平衡。筆者將從經(jīng)驗主義的視角，以Q市網(wǎng)約車立法現(xiàn)狀為分析對象，嘗試發(fā)掘有關(guān)立法中利益衡量這個問題的地方性色彩。具體來說，首先，通過分析對比Q、S、D、X四地的相關(guān)法律文本，發(fā)現(xiàn)四地立法共存的問題以及 《Q市暫行辦法》中的 “地方特色”，并在此基礎(chǔ)上整理網(wǎng)約車立法中所涉各方的利益需求；其次，梳理地方立法中應當遵循的利益衡量方法；最后提出在立法實踐中進行利益衡量需要改進的四個方面。

一、 Q市與不同地市的網(wǎng)約車立法情況對比

應交通部的要求，全國各地大小城市均陸續(xù)發(fā)布了當?shù)?“網(wǎng)約車管理辦法”的征求意見稿。Q市是山東省的經(jīng)濟中心，在1993年中共中央印發(fā)的 《關(guān)于黨政機構(gòu)改革的方案》中被保留為全國僅剩6個的計劃單列市之一，且還是一個全國著名的濱海旅游城市。綜合考慮，筆者選取了同樣符合上述條件的X市與D市以及作為中國國家經(jīng)濟中心的S市所發(fā)布的相關(guān)政策文件的征求意見稿及現(xiàn)有政策文件作為對比。

Q市于2016年10月16日公布了 《Q市人民政府關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導意見》（下稱 《Q市指導意見》）《Q市暫行辦法》《Q市交通運輸委員會關(guān)于查處非法營運時對私人小客車合乘認定的意見》三個政策文件的征求意見稿并于2016年11月1日實施。X市與D市也于同期分別公布了 《X市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》《D市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》。S市在早期就發(fā)布了 《S市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，而后又發(fā)布了 《S市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》。

法律文本結(jié)構(gòu)指的是 “法律、法規(guī)應當具備的各個組成部分及法律條文之間從形式到內(nèi)容應當按照其內(nèi)在規(guī)律要求做出科學合理的排列、組合和聯(lián)結(jié)的形式?！雹劾钆鄠鳎骸墩摿⒎ā?，中國法制出版社2004年版，第282頁。首先我們就從法的形式結(jié)構(gòu)來看四市的地方政府規(guī)章，請參見表1。

經(jīng)過對比發(fā)現(xiàn)，《D市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理實施細則》與 《S市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理若干規(guī)定》作為下位法，其條文數(shù)量不多，并沒有采取分章設(shè)置。但細讀其內(nèi)容布局與其他規(guī)范的分章布局無異。

再細讀四地文本的具體內(nèi)容，除了在期限與處罰數(shù)額上各地均有不同，以及S市所要求的 “滬籍滬證滬牌”，Q市僅在對擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛的限定條件上有較為明顯的地域性：出于對乘客的安全保障利益以及網(wǎng)約車與出租車的市場競爭等利益的考慮，在Q市的暫行辦法中特別要求擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛價格不得低于巡游出租車禮賓型同期購置價格。因此對私家車進入網(wǎng)約車的標準做出了結(jié)合地方特點的規(guī)定。

表1： 《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》與四市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法的結(jié)構(gòu)比較

地方立法利益訴求的本土化指的是 “地方立法需要對本地區(qū)的特殊社會關(guān)系和利益關(guān)系、利益訴求進行靈活的法律調(diào)整，自主地解決應當由地方立法解決的各種問題。”④參見前引1○，王麗文，第30頁。然而在以上的對比中，我們發(fā)現(xiàn)Q、X、D、S的暫行辦法并無實質(zhì)上的不同，并沒有體現(xiàn)出中央在 《暫行辦法》中 “根據(jù)本辦法結(jié)合本地實際制定具體實施細則”的要求，各地的指導意見更是與國務(wù)院頒布的 《指導意見》在內(nèi)容上基本原封不動的照搬。

有學者認為地方立法原本可以更好地吸納和表達民意，有更好的權(quán)威性，克服地方政府的行政利益。但出于政策變化或創(chuàng)新失敗的顧慮，各地針對地方性法規(guī)和規(guī)章的制定有一種 “趨同性”。⑤劉莘、錢于立：《“專車”利益分化中的地方立法空間》，載 《法治社會》2016年第2期。當?shù)胤接龅嚼鏇_突激烈的問題時，為了 “保險”，往往采取消極態(tài)度，坐等中央立法后 “照搬”中央的立法成果。

上文對Q市等地與中央 《暫行辦法》的對比，正符合后一種情形。如此一來，立法過程中的利益衡量這一工作實際上交給了上位法的制定者，而地方上的特殊利益上層的立法者是很難一一考慮到的。事實上，不僅僅是上述四個城市，目前全國各地在已公布的相關(guān)文件中，除了在戶籍、車型、期限方面略有不同外，很難找出某個城市針對當?shù)鼐W(wǎng)約車具體的發(fā)展狀況、針對利益需求的各方作出具有地域特點的規(guī)定。有學者將這一現(xiàn)象稱之為 “惰性地方立法重復”，并認為惰性地方立法重復屬于濫用立法權(quán)力，是對 《立法法》的違背。⑥程波、吳玉嬌：《認真對待地方立法重復》，載 《中國社會科學報》2017年8月9日第5版。但實際上，地方占有信息優(yōu)勢，應該比中央更清楚其轄區(qū)人民的需求。在不違背中央統(tǒng)一立法的前提下，地方可以發(fā)揮其主觀能動性，具體問題具體分析，在具體細節(jié)問題上做出更適于地方特色的立法工作，使地方的治理架構(gòu)趨于合理。⑦封麗霞：《認真對待地方法治——以地方立法在國家法治建設(shè)中的功能定位為視角》，載 《地方立法研究》2016年第1期。

二、 網(wǎng)約車立法中存在的利益各方及其沖突

立法的過程實質(zhì)是一個述明并權(quán)衡利益的過程，立法主體除了要充分考慮各利益主體的需求，同時還要兼顧各方利益。⑧楊煉：《立法過程中的利益衡量研究》，法律出版社2010年版，第1頁。利益的多元化不僅意味著利益沖突的常態(tài)化，同時還意味著各種利益之間的沖突加?。褐醒牒偷胤剑W(wǎng)約車平臺與出租車公司，出租車司機與私家車主，司機與乘客，長遠與當下，整體與部分，多數(shù)人與少數(shù)人等等，均有可能成為地方立法中所凸現(xiàn)出來的利益沖突。在這些沖突中，有的利益群體的力量勢均力敵，但是有的利益群體的力量較弱，缺乏話語權(quán)，在利益對抗的過程中，往往成為委曲求全的一方。

（一）巡游出租車司機

巡游出租車司機所排斥的并不是打車軟件，事實上許多巡游出租車司機也像網(wǎng)約車司機一樣“聽從”著打車軟件的 “調(diào)配”，也是使用打車軟件的受益者。然而面對網(wǎng)約車的強勢 “入侵”，巡游出租車的市場被壓縮。盡管在 《指導意見》的要求下，很多地區(qū)的出租車公司和政府采取了降低份子錢、加大補貼等措施，但這些措施仍無法彌補因網(wǎng)約車的沖擊而造成的巡游車收入下降。Q市的出租車司機過去是月入過萬的高級藍領(lǐng)，但面對 《Q市暫行辦法》的出臺、網(wǎng)約車的合法化，不少出租車司機開始人心思動，考慮是否改開網(wǎng)約車。

（二）網(wǎng)約出租車司機

網(wǎng)約車司機表面上都支持打車軟件，內(nèi)部利益關(guān)系并不一致。主要存在兩類司機群體：勞務(wù)派遣司機與私家車兼職者。前者可以適用 “侵權(quán)責任法”的勞務(wù)派遣規(guī)則來解決事故責任劃分，他們更關(guān)心四方協(xié)議的必要性與合法性問題；但私家車兼職者與勞務(wù)派遣司機的利益要求不同，他有強烈的兼職需求，更關(guān)心私家車的所有權(quán)性質(zhì)、運營性質(zhì)、報廢條件、與打車軟件公司的勞動關(guān)系。如果上述條件規(guī)定的過于嚴格，部分私家車司機就有可能退出網(wǎng)約車的經(jīng)營。比如在 《Q市暫行辦法》的征求意見稿中，對網(wǎng)約車的車型、報廢里程、經(jīng)營年限等作出了限制，這就使得相當一部分低配或高配私家車被動或主動地脫離網(wǎng)約車的隊伍。

（三） 網(wǎng)約車平臺公司

如上文所述，出租車司機并不反對網(wǎng)約車平臺，他們所反對的是網(wǎng)約車司機，特別是網(wǎng)約車司機中的私家車兼職者。但問題是 “滴滴對出租車是純補貼的，是想盡可能覆蓋出租司機以及提高軟件的使用頻率……而專車是給滴滴賺錢的”。⑨唐學鵬：《滴滴主義的崛起》，載 《二十一世紀商業(yè)評論》2015年第2期。因此，出租車與網(wǎng)約車司機一樣，都是打車軟件的受益者，但是利益訴求各不相同。同時，各方利益主體的訴求還會影響到打車軟件公司的市場活力。這一點在 《Q市暫行辦法》的附則中最有體現(xiàn)。⑩《Q市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第四十九條：“巡游車以電信、互聯(lián)網(wǎng)等電召服務(wù)方式為乘客提供運營服務(wù)的，不適用本辦法”。通過這一條可以看出，《Q市暫行辦法》的推出其并不限制巡游出租車與網(wǎng)約車平臺之間的合作，主要規(guī)制的對象還是網(wǎng)約車出租司機。

（四） 出租車公司

作為出租車行業(yè)的經(jīng)營者、管理者，出租車規(guī)模的縮小當然影響其盈利以及公司規(guī)模的發(fā)展。因此，利用其本地優(yōu)勢，當網(wǎng)約車平臺進入某個城市時，當?shù)匕l(fā)出反對聲音并能夠采取具體反對措施的往往正是出租車公司。從筆者對出租車司機的調(diào)查訪談中了解到，Q市發(fā)生的抵制網(wǎng)約車的幾次大規(guī)模出租車司機罷工、打砸網(wǎng)約車平臺營業(yè)點等事件，其背后的組織者都是出租車公司。

（五） 乘客

作為這場利益角逐中唯一享受服務(wù)的一方，“物美價廉”是大多數(shù)乘客的首選。當不能兼得時，乘客的利益需求就在很大程度上影響著這場角逐的走向，但是不同的乘客自身又有不同的利益衡量。如網(wǎng)約車的價格完全是由市場決定，出租車根本無法與網(wǎng)約車打價格戰(zhàn)，這也正迎合了追求廉價出行的乘客的需求。而出租車的優(yōu)勢在于 “輕車熟路”，有序管理，這更適合追求穩(wěn)妥安全的乘客選擇。因此，乘客在這樣的比較之下也出現(xiàn)了坐出租車還是網(wǎng)約車的分化。盡管存在這樣的分化，但是像Q市這樣人多車少的城市，在打車高峰大多數(shù)乘客還是 “饑不擇食”的有車就坐。此時如果對出租或網(wǎng)約車管理不善，就很容易使乘客權(quán)益受到侵犯。

（六） 地方政府

地方政府是各方利益的協(xié)調(diào)者。通過地方立法、行政管理等形式來統(tǒng)籌乘客、司機、企業(yè)之間的利益，將 “蛋糕”切的更合理。正如 《Q市指導意見》的征求意見稿當中所講，要堅持 “乘客為本”“統(tǒng)籌兼顧”。然而，不能忽視的是對出租車行業(yè) “實施行政管制，本身就是地方政府法定地保護了這個行業(yè)以獲取穩(wěn)定或者高額的利益?！雹俳獝哿郑骸墩摮鲎廛囆袠I(yè)的管理體制、運營模式與改革方向》，載 《攀登 (藏文版)》2009年第2期。因此，地方政府在權(quán)衡統(tǒng)籌各方利益的同時，必然會考慮到自己的利益需求，當遭遇利益沖突時，不免首先保障自身的利益。除此之外，地方政府內(nèi)部各部門之間同樣面臨著如何切蛋糕的問題。單一部 《暫行辦法》就經(jīng)交通運輸部召開了15次部務(wù)會議，并經(jīng)工業(yè)和信息化部、公安部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、國家網(wǎng)信辦同意才得以通過。

三、 地方立法中的利益衡量方法

利益整合是立法中進行利益衡量的主要過程。所謂利益整合，就是在根本利益一致、具體利益各異且合理的前提下，以利益的事實選擇和價值判斷為指導，以利益的平衡為價值取向，在立法中整合各種相互沖突的利益以形成共同意志的過程。②參見前引8○，楊煉書，第77頁。如上文所說，《Q市暫行辦法》與交通部發(fā)布的《暫行辦法》并無二致，除車型要求外并未體現(xiàn)出較強的地域色彩。因此在利益整合過程中，如何結(jié)合本地特點來權(quán)衡各方利益，是立法者應當考慮的重點。在這個過程中，應當遵循如下的方法：

（一）利益位階方法

利益的位階，是指在利益整合中，必須首先確立一個衡量相互沖突的利益的標準。比如，利益的位階可以分為公共利益、群體利益與個人利益，其中公共利益高于群體與個人利益。群體利益是指由相當規(guī)模的社會成員集合而成所追求的共同利益。群體利益與利益群體密不可分。利益源于主體的需要，群體利益來源于利益群體的產(chǎn)生。③參見前引8○，楊煉書，第67頁。群體利益與公共利益有所不同。群體利益維護的是本群體中眾多成員的利益的集合。而公共利益在利益位階上高于群體利益，是全體社會成員共同利益的整合。因此，群體利益有時與公共利益具有一致性，有時又是對立于公共利益的。在利益整合的過程中，界定利益位階的意義就在于對矛盾中的各種利益進行某種立場上的排序，使立法者在權(quán)衡各方利益的時候，能夠有一個確定的衡量標準與重心。

正如Q市出現(xiàn)的出租車與網(wǎng)約車之間的矛盾。Q市網(wǎng)約車的價格完全是由平臺根據(jù)市場供需決定，出租車根本無法與網(wǎng)約車打價格戰(zhàn)。而出租車的優(yōu)勢在于 “輕車熟路”，有序管理。因此，乘客作為享受服務(wù)的群體在這樣的比較之下也出現(xiàn)了坐出租車還是網(wǎng)約車的 “分化”。然而，出租車的生意還是被網(wǎng)約車分流了，出租車公司所管理的出租車司機作為一個利益群體，其本來就不大的市場被網(wǎng)約車平臺組織的網(wǎng)約車司機這一群體強行分蛋糕，勢必會發(fā)生利益上的沖突。

至此，看起來還只是群體利益之間的矛盾。然而隨著網(wǎng)約車的發(fā)展，利益沖突的進一步激化，開始出現(xiàn)了群體利益對公共利益的侵犯。出租車司機打砸滴滴專車在Q市的經(jīng)營點、出租車司機“釣魚”召車并打砸網(wǎng)約車、出租車公司組織司機集體罷工等，同時網(wǎng)約車車主侵犯乘客的事件也時有發(fā)生。如此，群體利益沖突上升成為群體利益與公共利益的沖突。為了化解種種利益之間的沖突，在 《Q市暫行辦法》中時刻貫徹著維護乘客利益④如：《Q市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第三十一條第四款：按照合理路線或者乘客要求的路線行駛，不得途中甩客或者故意繞道行駛，不得無故取消訂單；第六款載客狀態(tài)時不得承接其他預約業(yè)務(wù)；第四十五條第二、三款：網(wǎng)約車駕駛員違反本規(guī)定，有下列情形之一的，由縣級以上道路運輸管理機構(gòu)、交通運輸監(jiān)察機構(gòu)責令改正，對每次違法行為處以200元以上2000元以下罰款：無故取消訂單、途中甩客或者故意繞道行駛的；對舉報、投訴其服務(wù)質(zhì)量或者對其服務(wù)作出不滿意評價的乘客實施報復行為的等。、規(guī)范平臺運營⑤如：《Q市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第二章分別針對網(wǎng)絡(luò)平臺公司的申請條件、建立信用承諾制度、《網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營許可證》的辦理等方面做出了明確的規(guī)定。、明確各方責任⑥如：《Q市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第三十、三十一、三十二條分別規(guī)定了網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車駕駛員以及乘客應當遵守的規(guī)定；在第六章中明確了網(wǎng)約車平臺公司、網(wǎng)約車駕駛員的法律責任。的精神，最后又在附則中補充了第四十九條，將巡游出租車與平臺之間的合作排除在外。盡管制定 《暫行辦法》需要綜合考量，有時難以說清各個利益主體在立法者心中的地位孰高孰低。⑦在這里筆者認為盡管 《暫行辦法》主要是針對網(wǎng)約車做出的限制，但這并不一定意味著巡游出租車在立法者進行利益衡量時所處的位階更高。針對巡游出租車的運營應符合 《交通運輸部關(guān)于修改<出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理規(guī)定>的決定》（交通運輸部令2016年第64號）的相關(guān)要求，在這里 《暫行辦法》只是彌補規(guī)制網(wǎng)約車的法律空白。但是通過《暫行辦法》可以看出：在制定 《暫行辦法》時，立法者目的是在保護乘客利益的前提下，化解社會矛盾，維護監(jiān)管秩序。因此，可以說社會公共利益與乘客群體的利益在立法時獲得了優(yōu)先的考量。

（二） 成本效益方法

“在一個資源稀缺的世界里，浪費是一種不道德的行為?！雹郲美]理查德·A·波斯納：《法律的經(jīng)濟分析》，蔣兆康譯，中國大百科全書出版社1997年版，第31-32頁。利益整合的成本效益分析方法是指通過對利益整合的成本付出與總體收益進行計算、權(quán)衡，以判定利益整合有效益與否的方法。近十幾年，許多城市的公共交通道路逐漸無法承受大量的私家車的進入，路面隨意停車、無地停車的情況凸顯，道路堵塞情況變得十分嚴重。對此，大型地面、地下停車場就成為各大城市優(yōu)化路面空間的首要解決方案。但Q市情況與其他城市有所不同，Q市區(qū)停車區(qū)域稀缺，大量私家車就停放在公共道路上。有些路段原本是六車道，硬是在路兩側(cè)各停兩排車變成了二車道。市區(qū)可供建停車場的土地資源匱乏，修建大量的地上停車場需要大量空間與成本，且Q市地下巖層結(jié)構(gòu)多為花崗巖，修建地下停車場的成本較其他城市更大。在短時間無法修建大量公共停車場的情況下，與其讓私家車停放在公路兩側(cè)阻礙交通，不如鼓勵私家車上路，并通過其他交管措施進行車輛分流以調(diào)節(jié)路況。

（三） 利益兼顧方法

利益兼顧顧名思義，是在劃分利益位階后，對處于各層次利益的合理性均要有所考慮，不可偏廢。如上端所述，若對私家車進入網(wǎng)約車市場采取寬松政策，不僅會使出租車的利益受損，還會加大政府的管理成本與管理負擔。如果管理不善，還有可能會侵犯到乘客的人身、財產(chǎn)利益。即依據(jù)先前所確立的利益位階，當價值量不同的利益發(fā)生沖突時，在首先確定實現(xiàn)價值量大的利益的同時，不忘保護價值量小的利益。利益兼顧要求在利益整合的過程中要遵循共同抑制和比例原則。利益整合的共同抑制是指對沖突各方利益都要在一定程度上抑制或克減，都做出一定的讓步。利益整合的比例原則要求利益各方的妥協(xié)和讓步應當與利益本身 “價值量”的大小成比例。⑨參見前引8○，楊煉書，第181-182頁。

正如 《Q市暫行辦法》中對網(wǎng)約車車輛價格的要求。⑩《Q市網(wǎng)絡(luò)預約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》第十八條：擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛，應當符合以下條件：……車輛價格不低于巡游出租汽車禮賓型同期購置價格……乘客的安全保障利益相較于網(wǎng)約車購車成本這一利益來說屬于價值量大的利益，同時還要考慮網(wǎng)約車進入市場的門檻過低也會導致市場競爭的不平衡，但也不能過高，要遵循比例原則，過高同樣會導致市場競爭的不平衡，并減少了乘客的選擇。因此對私家車進入網(wǎng)約車的標準做出了結(jié)合地方特點的規(guī)定。

（四） 利益傾斜保護方法

由于各利益主體先天稟賦的競爭能力的差異和后天發(fā)展環(huán)境的不同，在進行社會利益的角逐中勢必會分出高下強弱。部分利益主體由于博弈能力弱，逐漸的成為社會弱勢群體，加之其利益表達能力不足、對其利益分配不均等因素，對利益分配不滿的情緒積累足以導致社會和諧遭到破壞。

近兩年，Q市多次發(fā)生出租車司機罷工、靜坐，打砸私家車等事件，正是因為網(wǎng)約車的強勢入侵，通過各種優(yōu)惠活動，在影響乘客選擇的關(guān)鍵因素——價格上占據(jù)了絕對優(yōu)勢，強占了出租車的部分市場，對出租車司機的收入造成很大的影響。出租車在價格的比較上成為了弱勢群體。為了保護這部分弱勢群體的利益，Q市政府就在 《Q市指導意見》中提出了降低承包費和抵押金的要求。

因此，對社會弱勢群體利益的傾斜性保護是維護社會穩(wěn)定和諧的前提基礎(chǔ)。立法者進行利益整合時，在確保有效分配社會資源的前提下，應當主動地通過利益傾斜適當保護社會弱勢群體的利益。

四、 利益衡量在立法工作中的實踐性改進

（一）設(shè)置回復評論程序

正如哈特所言：“如果在立法之前所有人的主張都已得到無偏見的考慮，即使最終某一階層的主張從屬于其他階層的主張，該選擇可以從偏見或不公的職責中解脫出來?！雹賉英]H.L.A.哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社1996年版，第164頁?；貜驮u論 （reply comment）制度在美國法的規(guī)則制定中已實踐多年。②Jeffrey S.Lubbers,A Guide to Federal Agency Rulemaking,American Bar Association Book Publishing,1998.253.是指在原公示期限不變的前提下，在征求意見的期限結(jié)束后再適當增加若干天的 “回復意見”的期限。目的是讓利益相關(guān)人在考慮其他群體提出的意見的基礎(chǔ)上做出回應。這種解決問題的方式值得我們借鑒，當前在公布征求意見稿后得到的社會各界的意見僅僅是一面之辭、各說各話。讓利益群體之間真正交流起來，才能使利益群體各方相互了解相互理解，也有益于使Q市網(wǎng)約車立法的相關(guān)工作得到利益各方的支持。

（二）把握重點問題，淡化位階意識

正如上文中提到的，立法工作中聽取的多方意見本就是自圓其說，各有道理。的確，在利益整合時，立法者必須首先確立一個衡量相互沖突的利益標準，即利益位階方法。這決定著立法工作的重心，是立法時進行利益衡量的一種必須的方法。

但是在實際立法工作中，面對激烈的矛盾沖突，首要目的是平衡利益需求、化解社會矛盾。在立法實踐當中，立法者不免會與利益主體各方接觸。如果對利益各方大肆強調(diào) “位階”，利益主體各方難免會對立法者產(chǎn)生 “不客觀不公正”之懷疑。因此，立法者盡管內(nèi)心有所側(cè)重，但面對各方利益主體時仍應該做到客觀全面的聽取各方意見，了解利益需求。具體到法律文本當中，這種態(tài)度同樣應當有所體現(xiàn)。

據(jù)筆者對出租車司機的調(diào)查訪談中得知，出租車公司為維護自己的打車電話平臺以及交管部門以安全為名曾經(jīng)一度禁止出租車司機使用打車軟件接單。因而此次 《暫行辦法》出臺前，很多巡游出租車司機擔心在對網(wǎng)約車、網(wǎng)約車平臺進行限制的同時，是否會中斷了巡游出租車與網(wǎng)約車平臺之間的合作？如果巡游出租車通過網(wǎng)約車平臺接單那是否又受到 《暫行辦法》的限制？而在Q市與X市的暫行辦法中明確了其重點是規(guī)制網(wǎng)約車司機，調(diào)節(jié)網(wǎng)約車司機與網(wǎng)約車平臺公司、乘客、政府相關(guān)部門之間的關(guān)系，而巡游出租車則不在受規(guī)制的行列。這就給巡游出租車司機吃了一顆定心丸，消解了一個潛在的矛盾方。

（三）對利益衡量方案進行檢測

有學者認為，現(xiàn)階段我國立法在規(guī)劃利益衡量的方案時，有時會 “過于迷信行政權(quán)力，將許多復雜的社會問題用簡單的行政管制方式加以解決?！雹巯`芝、騰曉丹：《設(shè)區(qū)的市提升立法質(zhì)量的路徑》，載 《地方立法研究》2017年第2期。如此一來，勢必過多的減損公民的利益，不僅成本較高且效果欠佳。我們過去對利益衡量后社會效果的檢測問題并不重視。而對利益衡量方案進行社會效果檢測，則避免了在立法后被動的想象立法效果如何、可操作性有多強等問題。對利益衡量方案進行社會效果檢測，能夠使被各方利益訴求圍繞的立法者通過地域性、可操作性、客觀性、預見性、成本與收益等指標對方案進行思考，是將這一檢測工作變成立法中的一項常態(tài)工作。對利益衡量方案進行檢測，不僅為立法工作的優(yōu)化提供依據(jù)，且通過立法者對方案的再思考，從中總結(jié)經(jīng)驗，對于往后針對本地域相關(guān)利益群體的立法工作也都發(fā)揮著極大的幫助作用。

（四）對立法空白合理彌補

任何一部法律都無法做到涵蓋社會生活中一切矛盾的解決方法，交通法律法規(guī)在初始制定時也根本無法遇見網(wǎng)約車的出現(xiàn)?，F(xiàn)在網(wǎng)約車出現(xiàn)了，正如前面筆者所分析的，《暫行辦法》選擇在優(yōu)先保護乘客和社會公共利益的前提下，以法律的形式確立網(wǎng)約車的法律地位，并對其進行規(guī)制。但我們?nèi)匀粺o法保證 《暫行辦法》正式實施后又會出現(xiàn)怎樣不可預料的情形。那在法律再次處于空白地帶的情況下，出現(xiàn)了利益沖突，誰的利益又應該得到優(yōu)先保證呢？這里筆者借用經(jīng)濟學中的不完全契約理論進行解答，以期能提供些許有益的思路。

不完全契約理論認為：人的理性是有限的，對未來有可能發(fā)生的情況無法做到完全預知，即便是有所預知也無法做到全面地寫進契約，因此契約注定是不完全的。按照不完全契約理論，當契約不完全時，事后的控制權(quán)配置應該能夠?qū)е驴傮w福利最大化。④倪娟：《奧利弗·哈特對不完全契約理論的貢獻——2016年度諾貝爾經(jīng)濟學獎得主學術(shù)貢獻評介》，載 《經(jīng)濟學動態(tài)》2016年第10期。網(wǎng)約車出現(xiàn)伊始，我們需要考慮在眾利益主體當中誰能夠?qū)煌ǜ纳飘a(chǎn)生最大貢獻，那么就要優(yōu)先保證該主體的利益，而后對受損者的利益進行補救。以這一原則為指導，網(wǎng)約車的經(jīng)營如果相較出租車能夠明顯地改善Q市市民的出行狀況，改善Q市道路擁堵的現(xiàn)象，那么網(wǎng)約車的利益就應當?shù)玫奖Ｗo。而對于出租車的利益不可避免的受到損失，可以通過提高對網(wǎng)約車的稅收、降低對出租車的收費等調(diào)控手段來彌補出租車主的利益。這就在一定程度上實現(xiàn)了經(jīng)濟學中的帕累托改進。⑤劉新慧、韓振文：《“網(wǎng)絡(luò)專車”的法經(jīng)濟學分析》，載 《知與行》2015年第4期。

因此，在立法工作進行中，設(shè)置回復評論程序，面向利益主體淡化位階意識，檢測利益衡量方案能夠使各利益主體得到順暢的交流，立法工作得到可行性檢測，最后獲得利益各方均較滿意的立法成果。即便后來又出現(xiàn)了尚未考慮到的情形，仍可以借鑒不完全契約理論對法律出現(xiàn)空白的灰色地帶進行有效的彌補。如此一來，利益衡量在立法實踐中的客觀性、全面性得以更加深刻。

五、結(jié)語

該文成稿于2016年底，于近期稍作修改。據(jù)筆者對網(wǎng)約車車主的調(diào)查訪談中了解到 《暫行條例》發(fā)揮的作用并不盡如人意。這一方面說明Q市新政并沒有得到嚴格的執(zhí)行，也從側(cè)面反映出這一規(guī)定并不適應Q市本地的情況。作為法律方法的利益衡量方法體現(xiàn)在立法工作中的全過程，本就應當存有差異，地方立法中的利益衡量更加體現(xiàn)了利益衡量的這種差異性。面向網(wǎng)約車的地方立法本應該有較為明顯的地方特色，但事實上全國各地的實施細則均與七部委的暫行辦法大同小異，仔細研讀各地的相關(guān)文本，更有各地之間相互抄襲、立法重復的傾向。如何制定出來一部具有地方特色的規(guī)定，需要地方立法機構(gòu)結(jié)合Q市當?shù)氐穆窙r、交管情況，更加用時用心地了解各方利益。