楊艷紅 盧現祥

(中南財經政法大學 經濟學院，湖北 武漢 430073)

改革開放40年是我國對外貿易制度變遷的40年，對外貿易制度改革為我國外貿可持續(xù)發(fā)展提供了強有力的制度保障。我國經濟從封閉走向全方位開放，對外貿易制度從數量控制型走向全面開放型，我國也由一個經濟落后國變?yōu)槭澜绲诙蠼洕w、最大貨物貿易國、第二大吸引外資國、第三大對外投資國、最大外匯儲備國①。本文從對外開放與對外貿易兩個層面總結我國對外貿易制度變遷的進展、內在動力及未來的展望。

一、從政策性開放與數量控制型對外貿易制度轉向有選擇的制度性開放與規(guī)制型對外貿易制度

1.從政策性開放到有選擇的制度性開放。1978年12月中共十一屆三中全會召開，開啟了中國改革開放與現代化進程。對外開放是我國經濟建設中的一項新事物，中央決定利用東南沿海的有利條件先行先試，積累經驗。這種通過一系列開放政策來促進對外開放的漸進式推進模式，被稱為“政策性開放”。隨后，對外開放的范圍和領域不斷擴大，沿著“經濟特區(qū)→沿海開放城市→沿海經濟開放區(qū)→沿江經濟區(qū)→內地中心城市→沿邊地區(qū)”次序不斷擴大。1980年我國正式設立深圳、珠海、汕頭和廈門等4個經濟特區(qū)；1984年開放上海、青島、天津、大連等14個沿海城市；1985年將長江三角洲、珠江三角洲、閩東南三角地區(qū)和環(huán)渤海地區(qū)開辟為沿海經濟開放區(qū)；1987年又批準威海為第15個沿海開放城市、批準海南建省并成為第五個經濟特區(qū)；1990年上海浦東獲得批準開放，比照實行經濟特區(qū)和經濟技術開發(fā)區(qū)的有關政策；1992年國家又先后開放了蕪湖、九江、岳陽、武漢、重慶等5個內陸城市、13個沿邊城市和18個內陸省會與區(qū)首府城市，享受沿海開放城市的優(yōu)惠政策。至此，中國全方位、多層次、寬領域的對外開放格局已基本形成。政策性開放具有以下顯著特征：一是政策性開放不觸動封閉的計劃經濟體制；二是開放政策的不平衡和漸進性；三是對外開放與對內約束共存；四是政策易變[1]。由此可見，從政策性開放到有選擇的制度性開放是一種必然選擇。

我國對外開放制度變遷是有階段性特征的，并且與國內經濟體制改革相互聯(lián)系。1994年我國進入到一個整體推進經濟體制改革的新階段，我國的對外開放也開始進入全面加速推進的時期，“對外開放也從靠政策激勵逐漸轉向依靠完善的法制、高效的管理、優(yōu)越的投資環(huán)境和廣闊的市場前景來引導和規(guī)范”[2]。這時期的對外開放開始從政策試點轉向制度建設，對外開放的廣度與深度大幅提高，本文稱之為制度性開放②。這時的對外開放政策出現了新的特點，主要表現為對外資的政策由管理型開放轉向全面鼓勵開放,同時各級政府也紛紛采取種種措施推動外貿出口[3]，這種出口導向型開放又被稱為有選擇的制度性開放。這時期的開放又可分為兩個階段：加入世界貿易組織(WTO)前的準備階段(1994～2001年)和融入WTO階段(2002～2012年)。

從加入WTO前的準備階段(1994～2001年)來看，黨的十四屆三中全會決定建立社會主義市場經濟體制后，我國在財稅體制、金融體制、外匯管理體制等方面進行了一系列的改革。我國迎來了開放的新時期，這時期開放呈現以下特點：

一是大力招商引資，積極參與國際分工。20世紀90年代中期，中國開始逐步對外商投資企業(yè)實施國民待遇，擴大對外資企業(yè)的市場準入，開放原來禁入的商業(yè)等服務領域，進一步開放金融領域和國內市場，促進了外商直接投資的大幅度增長。20世紀90年代中期以后，外商投資企業(yè)已發(fā)展成我國經濟中的一支重要力量。外商投資企業(yè)的出口占我國總出口的比重不斷上升，到2001年達50%以上③。

二是出口鼓勵措施促進了對外貿易快速增長，并一直保持貿易順差。1994年起貿易差額由負轉正，且不斷上升，到1998年貿易順差達434.7億美元④。

三是對外開放的重點轉向產業(yè)開放，并擴大服務貿易領域開放。1994年我國制定了《90年代國家產業(yè)政策綱要》，這是我國出臺的首個產業(yè)政策，推動各地積極引導外商投資于基礎設施、基礎工業(yè)、高新技術產業(yè)、出口創(chuàng)匯型產業(yè)。自1997年起，我國逐步擴大服務貿易領域的對外開放。2000年前后，我國進一步放寬對外商投資的限制，允許外商在商貿、運輸、教育、金融、電信、中介機構等服務領域的投資，簡化審批手續(xù)。

四是開始實施“走出去”戰(zhàn)略。1978～1998年的對外開放是“引進來”，1999年開始提出并實施“走出去”戰(zhàn)略。與此同時，開始重視對外開放兼顧區(qū)域平衡。

從融入WTO階段(2002～2012年)來看，2001年12月11日我國正式加入WTO，我國對外開放也變?yōu)樵赪TO制度框架下的開放。我國在享受多邊貿易自由化的同時，也要按WTO的非歧視、透明度、公平競爭、可預見性等原則，不斷推動貿易、投資等領域的自由化。在WTO貿易規(guī)則約束下,我國對外開放被寫成法律文本而加以固定下來，而且WTO還設置了相應的機制和機構負責監(jiān)督和執(zhí)行,從而在制度上保證了對外開放的穩(wěn)定發(fā)展。入世后，我國逐步取消不符合WTO規(guī)定的優(yōu)惠政策，加快清理和完善我國政府的經濟管理文件，主要運用法律、制度來規(guī)范對外開放。不過，我國總體上實行的是鼓勵出口、限制進口的政策方針，特別是出口退稅、優(yōu)惠引資等。這一時期的對外開放呈現以下特點：

一是貨物貿易高速增長，貿易不平衡加劇。2001年貿易順差為225.5億美元，2005年突破1000億美元，兩年后突破2000億美元，到2008年接近3000億美元。因國際金融危機的影響貿易順差2009年有所下降，到2012年又恢復增長，達2311億美元⑤。

二是把“引進來”和“走出去”相結合，外商投資規(guī)模不斷擴大，對外投資增長加快。2012年我國成為第三大投資國，對外投資已遍及全世界200多個國家和地區(qū)。

三是服務業(yè)成為我國對外開放的重點。2002年新修訂的《外商投資產業(yè)指導目錄》，鼓勵類增加了76條，限制類減少了37條，大幅擴大了服務業(yè)開放。2012年我國服務貿易總額僅次于美國、德國，居世界第三位。服務貿易逆差也不斷上升，由2001年的59.3億美元增加到2012年的897.5億美元⑥。

四是我國對外貿易摩擦日益頻繁。2001～2012年國外共對中國發(fā)起反傾銷調查645起，占同期全球反傾銷調查總數的26%；對我國實施反傾銷措施515起，占同期全球總數的28.8%。自2004年外國對我國發(fā)起反補貼調查以來，我國又成為反補貼調查的頭號對象國，到2012年外國一共對我國發(fā)起62起反補貼調查，占全球總數的33.5%；共實施反補貼措施42起，占全球總數38.5%。除WTO成員方共向WTO爭端解決機構投訴我國29起外，針對我國的“特?！闭{查、“337條款”、技術性貿易措施等也層出不窮。同時，我國也開始積極運用WTO規(guī)則維護自身利益。2001～2012年我國共發(fā)起反傾銷調查184起，實施反傾銷措施146起，發(fā)起反補貼調查6起，實施反補貼措施4起，向WTO爭端解決機構投訴11起⑦。

五是積極參與雙邊或區(qū)域經貿合作，構建我國的自由貿易區(qū)網絡。

2.從數量控制型對外貿易制度到規(guī)制型對外貿易制度階段。對外開放帶動了對外貿易制度的改革，主要體現在兩個方面：

(1)塑造和培育對外貿易的微觀市場主體，讓外貿企業(yè)自主經營。這一時期的改革又可分為初步改革階段(1979～1987年)和第一輪對外貿易承包責任制階段(1988～1990年)。

改革開放之前，中國實行的是高度集中、國家壟斷的外貿體制，即國家集外貿的經營與管理于一體，通過各類指令性計劃和行政手段管理對外貿易，由全國10多家外貿專業(yè)總公司統(tǒng)一經營，中央財政統(tǒng)負盈虧。初步改革階段(1979～1987年)改革的方向主要是：通過把外貿經營管理權、進出口經營權、外匯使用審批權、進出口機構設置審批權等逐步下放到各地方和各部門，并輔以出口退稅、外匯留成等辦法，調動各地方、部門對外貿易的積極性。1984年國務院正式提出“政企分開、外貿實行代理制、工貿結合、技貿結合、進出結合”的外貿體制改革原則。主要措施包括：一是調整國家外貿管理機構，加強海關、商檢、外匯管理等機構的外貿管理。二是逐步下放外貿經營權，對外貿行政管理權實行分散化改革。逐步下放外貿進出口總公司的經營權，擴大地方的外貿經營權；批準中央各部門及地方省市成立外貿公司，如國務院19個部委成立了一批工貿結合的進出口公司和一些綜合性貿易公司，各省市分別成立了自己的外貿總公司[4]。三是大幅縮小進出口商品的指令性計劃范圍，建立許可證制度、經營權審批制度等。隨著外貿經營權的下放，國家外貿計劃不再由外貿專業(yè)總公司獨自承擔，凡經批準經營進出口業(yè)務的單位和企業(yè)都要承擔國家出口計劃。四是運用外匯留成、匯率、出口退稅等經濟杠桿鼓勵出口。

第一輪對外貿易承包責任制(1988～1990年)改革主要是培育市場主體。經過之前的改革，對外貿易經營權得到分散，競爭機制被引入，進出口增長很快。但是，外貿企業(yè)并沒有成為真正的市場競爭主體，外貿企業(yè)責權利分離，國家統(tǒng)負盈虧的財務體制未動，導致外貿企業(yè)經濟效益下降。1979年到1987年，除少數年份外，政府對進出口商品補貼的增長率與進出口總額增長率在趨勢上基本一致，特別是1987年外貿企業(yè)的虧損補貼高達220億元[5](P59)。針對這一問題，1987年開始實行對外貿易承包經營責任制改革，推動外貿企業(yè)實現自負盈虧。1988年對外貿易承包經營責任制全面鋪開。各外貿專業(yè)總公司、各工貿總公司分別向中央承包出口收匯、上繳外匯額度和利潤3項指標，承包指標一定三年不變。外貿承包經營責任制改變了過去地方只對擴大出口有積極性而對盈虧不承擔責任的狀況，責權利開始趨于統(tǒng)一，中央出口補貼總額得到控制。1988～1990年出口大幅增長，外匯儲備也明顯增加。

(2)改革高度集中的計劃控制手段，采用許可證、配額等數量控制手段。完善對外貿易承包責任制(1991～1993年)，取消出口財政補貼。第一輪外貿企業(yè)承包經營還存在一些問題，主要表現為各地區(qū)、各企業(yè)間享受的政策待遇不同，造成不平等競爭；企業(yè)也還沒真正自負盈虧。為此，1990年12月國務院決定進一步完善對外貿易體制，推行新一輪的承包經營，主要從實行外貿企業(yè)自負盈虧入手，促進外貿企業(yè)走上統(tǒng)一政策、平等競爭、自主經營、自負盈虧、工貿結合、推行代理制的發(fā)展軌道[4]。主要政策措施有：一是改革外貿財政補貼和外匯留成政策。二是繼續(xù)深化進出口管理體制改革。調整了指令性計劃與指導性計劃，縮減了配額和許可證管理的范圍。三是深化外貿企業(yè)內部治理機制改革，轉換外貿企業(yè)經營機制。外貿企業(yè)向自主經營、自負盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人實體和市場競爭主體轉變。四是轉變管理職能，深化外貿行政管理體制改革。

從數量控制型對外貿易制度到規(guī)制型對外貿易制度階段的轉變是對外貿易制度變遷的一個重要階段。1994年1月，國務院決定進一步深化對外貿易體制改革，改革的目標是：統(tǒng)一政策、開放經營、平等競爭、自負盈虧、工貿結合、推行代理制，建立符合社會主義市場經濟要求和適應國際經濟通行規(guī)則的運行機制[6](P110)。這一時期的對外貿易制度改革又分為兩個階段：市場化的對外貿易制度改革階段(1994～2001年)和規(guī)制型對外貿易制度建立階段(2002～2012年)。

市場化的對外貿易制度改革階段(1994～2001年)是指1994年以后中國連續(xù)對關稅和非關稅壁壘進行大幅度削減，使市場機制的作用逐漸取代數量限制手段，中國對外貿易制度的市場化自由化進程不斷加速。但我國對出口的鼓勵并沒有降低反而加強了,主要措施包括：一是改革外匯、財稅和金融體制，完善外貿宏觀管理體系。二是加快放開外貿經營權，促進外貿經營主體多元化。1996年允許設立中外合資外貿公司，“1997年我國對5個經濟特區(qū)內的生產企業(yè)自營進出口權實行自動登記制，1998年又對1000家重點企業(yè)實行進出口經營權登記備案制”[4]，隨后又將登記備案制擴大到6800家大型工業(yè)企業(yè)。三是完善支持外商投資和加工貿易的管理政策。1995年我國出臺了第一部《外商投資產業(yè)指導目錄》，并制定了《指導外商投資方向暫行規(guī)定》，重新劃分了對外商投資實施鼓勵、限制和禁止政策的產業(yè)范圍。1997年重新修訂了《外商投資產業(yè)指導目錄》。四是加強外貿立法，促進我國對外貿易管理和經營活動走上法治化軌道。這期間頒布實施了《對外貿易法》《反傾銷和反補貼條例》等。

規(guī)制型對外貿易制度建立階段(2002～2012年)是指加入WTO后，中國承諾對外貿管理制度進行重大改革，加快內外貿一體化進程，形成穩(wěn)定、透明的涉外經濟管理體制，建立與世界通行貿易規(guī)則全面接軌的管理型自由貿易制度。一是清理并修訂了一批涉外經貿法律法規(guī)，保持外貿政策透明度。入世后,中國廢除、修訂了違反或不符合WTO規(guī)則的政策、法律法規(guī)，同時按照WTO的要求，構建一個與國際貿易規(guī)則接軌的統(tǒng)一、透明的外貿法律體系。二是轉變政府管理職能，進一步深化外貿體制改革。三是全面放開外貿經營權，取消外貿經營權的審批制，實行對外貿易經營依法登記制。四是推進貿易自由化進程。根據入世承諾，我國多次較大幅度和較大范圍地降低關稅、減少及規(guī)范非關稅措施，到2010年我國關稅總水平降至9.8%。除入世承諾中允許采用的非關稅措施外，其他所有非關稅措施全部取消，包括取消各級政府對出口企業(yè)給予的優(yōu)先獲得外匯和優(yōu)惠的出口信貸等出口補貼措施。逐步開放了銀行、保險、電信、分銷、會計、教育等重要服務部門，截至2012年，在按WTO規(guī)則分類的160多個服務貿易部門中，中國已經開放110 個[7]。此外，2005年7月起我國匯率制度調整為以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣的有管理浮動匯率制度，人民幣市場化進程加快。

二、2013年以來全面制度性開放與中性開放型貿易制度的探索

1.全面制度性開放的舉措。經過1978～2012年的對外開放，我國開始步入大國全面開放階段。作為世界經濟大國、貿易大國和投資大國，我國的國際影響力大幅度提升，與發(fā)達國家的制度差異與貿易摩擦也日益凸顯。我國的對外開放還存在許多不平衡不協(xié)調的地方，如內陸沿邊與沿海開放不協(xié)調、進口與出口不平衡、制造業(yè)與服務業(yè)開放不匹配等。為此，我國開始從頂層設計角度創(chuàng)新我國對外開放模式，推動形成全面開放新格局。這一時期的對外開放舉措主要包括：

(1)通過自由貿易試驗區(qū)、開放型經濟新體制綜合試點、服務業(yè)擴大開放綜合試點等促進高水平對外開放。自貿試驗區(qū)是我國新一輪開放的重要平臺。2013年8月上海自由貿易試驗區(qū)批準設立，2014年和2016年又先后批準了天津、湖北、重慶等十個自貿試驗區(qū)，至此我國已形成東、中、西全方位開放的制度創(chuàng)新綜合試驗區(qū)。2017年上海自貿試驗區(qū)、2018年廣東、天津和福建自貿試驗區(qū)又先后開始了新一輪深化改革開放試點，2018年海南獲批全島建設自由貿易試驗區(qū)。截至2017年底，自貿區(qū)已形成150多項改革試點經驗向全國推廣。2016年5月，國家批準濟南、南昌、唐山、漳州、東莞、防城港6個城市和浦東新區(qū)、兩江新區(qū)、西咸新區(qū)、大連金浦新區(qū)、武漢城市圈、蘇州工業(yè)園區(qū)6個區(qū)域開展構建開放型經濟新體制綜合試點。此外，2017年北京市實施服務業(yè)擴大開放綜合試點。

(2)扎實推進“一帶一路”建設。自2013 年習近平主席提出“一帶一路”倡議以來，已與 103個國家(地區(qū))和國際組織簽署了合作協(xié)議；創(chuàng)辦了亞洲基礎設施投資銀行，設立了絲路基金。貿易投資合作也不斷擴大?！?013年至2017年，我國對‘一帶一路’沿線國家進出口額達5萬億美元，占同期外貿總額的1/4以上；對沿線國家直接投資近700億美元，占同期對外直接投資總額的1/10左右”[8]；還在沿線國家建設了82個境外經貿合作區(qū)。

(3)市場準入不斷放寬，外資準入限制不斷減少。2015年和2017年兩次修訂《外商投資產業(yè)指導目錄》，大幅度減少限制性措施，進一步放寬行業(yè)準入限制，特別是服務業(yè)。發(fā)布了《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產業(yè)目錄(2013年修訂)》，并于2017年重新修訂，不斷擴大中西部地區(qū)鼓勵外商投資范圍。除涉及實施準入特別管理措施的外資企業(yè)外，2016年我國將外商投資企業(yè)的設立及變更由審批改為備案管理；2018年起開始全面實施市場準入負面清單制度，最新出臺的負面清單只保留了48條特別管理措施，大幅度擴大服務業(yè)開放，基本放開制造業(yè)，對汽車、金融領域的對外開放制定了路線圖、時間表，同時放寬農業(yè)和能源領域的市場準入。

(4)主動擴大進口，促進貿易平衡發(fā)展。我國采取了一系列措施擴大進口，包括近年來多次以暫定稅率方式大幅自主降低進口關稅稅率，截至2017年底，我國已調減了900多個稅目產品的稅率，2018又擴大降稅范圍，對藥品、汽車和部分日用消費品大幅度降稅[8]。此外，2018年11月我國將舉辦首屆中國國際進口博覽會，為各國擴大對華出口提供新機遇。

(5)加快推進多邊、區(qū)域經貿合作。堅持以多邊貿易體制為主，維護多邊貿易合作平臺，落實WTO《貿易便利化協(xié)定》，推動相關領域的政府職能轉變和放管服改革。區(qū)域經貿合作也不斷推進，2013年以來，中國先后與瑞士、冰島、澳大利亞、韓國、格魯吉亞、馬爾代夫簽署自貿協(xié)定，正在談判的自貿協(xié)定有13個，涉及30個國家和地區(qū)。2017年中國與印度、韓國、斯里蘭卡、孟加拉國、老撾5國共同簽署了《亞太貿易協(xié)定第二修正案》，并于2018年7月1日起正式實施。此外，中美、中歐投資協(xié)定談判也在積極推進中。

2.中性開放型貿易制度的構建。與全面制度性開放相適應，我國進入到中性開放型貿易制度的建設階段。自黨的十八屆三中全會決定發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用、構建開放型經濟新體制以來，我國進入到中性開放型貿易制度的探索階段。開放型貿易制度將是一個雙向開放的新制度，統(tǒng)籌兩個市場、兩種資源的管理，是建立在海內外生產經營一體化、資源要素全球配置基礎上的創(chuàng)新型體制[9]。因此，這階段的貿易制度改革強調系統(tǒng)性、協(xié)同性、平衡性，推進各項改革的系統(tǒng)集成、協(xié)同配合，主要包括以下幾個方面：

一是加強開放型經濟貿易制度創(chuàng)新的頂層設計。黨的十八屆三中全會對我國政治、經濟、社會、文化、生態(tài)文明等“五位一體”全面改革做出部署，注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，加強制度整合、系統(tǒng)集成。1978～2012年的改革開放，帶動我國經濟貿易制度漸進式的局部改革，造成其他方面改革滯后明顯，越來越影響整個經濟社會的健康發(fā)展；同時在經濟貿易體制內部，呈現體制的“碎片化”、部門化、過渡性制度安排“固化”等特征，加上制度變遷的“路徑依賴”性，因此構建開放型經濟新體制需要頂層設計、頂層推動[10]。特別是，隨著改革的深入，各種矛盾錯綜復雜，利益糾葛千頭萬緒，各領域各環(huán)節(jié)改革的關聯(lián)性互動性很強，只有堅持統(tǒng)籌集成、整體推進，各項改革舉措才能得以順利進行并產生實效。

二是推進貿易投資自由化便利化改革。出臺了2018年版負面清單，并在全國范圍內實行負面清單管理制度，實施外商投資備案管理制度，大大提高了開放度和外商投資的便捷性。自貿區(qū)試點的國際船舶登記制度創(chuàng)新、對外貿易經營者備案和原產地企業(yè)備案“兩證合一”等一批制度創(chuàng)新經驗在全國推廣。在貿易方面，主動下調進口稅率，舉辦中國國際進口博覽會；在全國推行國際貿易單一窗口建設，至2017年底，中國國際貿易“單一窗口”已與11個口岸管理相關部門對接，基本覆蓋大通關主要流程；提高了貿易便利化水平，中國海關進口貨物平均通關時間縮短至20小時以內，出口貨物平均通關時間不到2小時[8]。此外，還推廣跨部門一次性聯(lián)合檢查、鐵路運輸方式艙單歸并新模式、入境大宗工業(yè)品聯(lián)動檢驗檢疫新模式等多項便利化措施，優(yōu)化監(jiān)管方式方法，改革口岸管理體制。在對外投資方面，修訂《境外投資管理辦法》，加大簡政放權力度，確立“備案為主，核準為輔”的管理模式，除少數有特殊規(guī)定外，境外投資項目一律實行備案制，推進境外投資便利化。

三是轉變政府職能，改善營商環(huán)境。首先，深化政府機構改革，優(yōu)化職能配置，加快政府職能轉換，特別是組建了國家市場監(jiān)督管理總局、國家知識產權局等，合并了國稅地稅機構。其次，改革行政審批制度、商事登記制度和事中事后監(jiān)管制度。全面取消非行政許可審批，減少或下放審批事項，優(yōu)化審批程序。改革工商登記、注冊認繳等商事制度，全面推行注冊資本認繳登記制，大幅壓縮工商登記前置審批事項，企業(yè)開辦時間縮短1/3以上[8]。此外，還通過自貿區(qū)試點等方式實行先照后證、多證合一、審批注冊單一窗口、以信用風險分類為依托的市場監(jiān)管制度、“雙隨機一公開”抽檢制度等。第三，深化國有企業(yè)改革。國企改革是厘清政府與市場邊界的一個關鍵環(huán)節(jié)，這對減少政府對資源的直接配置、減少政府對國有企業(yè)的直接干預起決定性作用。國家制定了國有企業(yè)改革“1+N”政策體系，并在中央和地方兩個層面積極推進國有資產監(jiān)管機構職能轉變、企業(yè)分類改革、混合所有制改革、改組國有資本投資運營公司、健全公司法人治理結構等一系列改革。

四是重點擴大包括金融在內的服務業(yè)開放。大幅度開放金融、交通運輸、商貿流通、專業(yè)服務、文化、基礎設施等領域，包括：取消銀行業(yè)、鐵路干線路網、電網、鐵路旅客運輸公司、國際海上運輸、加油站、糧食收購批發(fā)等的外資股比限制，2021年將取消金融領域所有外資股比限制等[11]。

五是創(chuàng)建區(qū)域合作機制模式，推進形成全方位開放新格局。以“一帶一路”建設為重點，結合京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略和長江經濟帶戰(zhàn)略，推動形成陸海內外聯(lián)動、東西雙向互濟的開放新格局；打造國際合作新平臺，推進G20、金磚國家、上合組織等平臺建設。推動自貿區(qū)建設，已與24個國家和地區(qū)簽署16個自貿協(xié)定，與自貿伙伴的貿易額(不含港澳臺地區(qū))占我國貿易總額的1/4以上[8]。此外，還積極推進“建營一體化”、境外經貿合作區(qū)、“中非工業(yè)化伙伴行動計劃”等建設項目實施。

三、中國對外開放與對外貿易制度變遷的經驗總結

改革開放40年來，在黨的各項方針政策指引下，我國對外貿易制度建設朝著市場化、自由化、國際化、法制化與公平化的方向發(fā)展，采取積極穩(wěn)妥的步驟逐步推進，取得了顯著的成果。40年的對外貿易制度改革歷程積累了一些寶貴經驗，主要包括以下四個方面：

1.以開放促改革，對外開放與體制改革相互推動，是我國對外貿易制度改革的一個重要經驗。以開放促改革是我國對外貿易制度改革不斷取得新進展新績效的重要法寶。自我國對外開放從政策性開放轉向有選擇的制度性開放，再進入到全面制度性開放階段，我國對外貿易制度也隨之從數量控制型轉為規(guī)制型，再進入到中性開放型貿易制度階段。開放促進改革主要體現在三個方面：一是開放帶來先進的技術、先進的理念及先進的管理方式等，這些都有利于促進改革。二是在體制改革和制度創(chuàng)新中，更多更好地借鑒國際經驗。三是引進多種所有制投資者，有助于完善所有制結構和公司治理。特別是對外資開放產生大量的外商投資企業(yè)，為國內企業(yè)帶來了先進的治理結構和管理范本。越是開放越有利于改革，改革更堅定了我國的對外開放。以改革促開放，也體現在三個方面：一是不斷建立和完善市場決定資源配置的市場經濟體制的過程也是一個開放的過程。進一步發(fā)揮市場機制的作用，增強了資源利用效率和資源配置效率；二是改變了政府管理方式和手段，提高了政府管理調控經濟社會的效率，也增強了政府提供公共服務和社會管理的能力；“三是加快國有企業(yè)改革，減少因產權關系不順和治理結構不完善引起的扭曲行為”[12]。這些改革舉措都有利于我國開放型經濟體制的建立。

2.經濟市場化和貿易自由化緊密配合。我國對外貿易制度改革的路徑和次序與傳統(tǒng)國際貿易理論所建議的方式完全不同。我國對外貿易制度改革的經濟環(huán)境是高度集中的計劃經濟，不是一個單純的貿易自由化問題，而必須順應總體經濟體制改革的次序與步驟。在中國經濟向市場化轉型的過程中，我國對外貿易自由化改革的順序是，首先逐步放松對外貿易計劃，既包括宏觀又包括微觀，取而代之的是許可證、配額及其他行政控制手段；隨著市場化改革的深入，對外貿易數量控制的程度與范圍逐漸減少，直至最后取消數量限制。不過，在經濟與貿易體制改革的過程中，“既有外匯需求的壓力，又有經濟發(fā)展和結構調整的現實需求，因而我國對外貿易制度改革的措施組合是：一方面繼續(xù)維持對國內產業(yè)實施有選擇的保護；另一方面采取出口補貼、外匯留成、出口退稅等出口鼓勵措施，抵消保護政策造成的扭曲，使一部分產業(yè)和產品的比較優(yōu)勢得以發(fā)揮”[9]。這種運用其他的出口激勵抵消保護扭曲的做法，并不是從根源上消除貿易扭曲，進而實現貿易自由化，而是一種過渡性制度安排，需要進一步完善社會主義市場經濟體制和不斷推進貿易自由化進程。

3.不斷轉變政府職能，更好發(fā)揮市場機制的作用。轉變政府職能貫穿改革的全過程，也取得了很大成效。我國外貿體制改革從打破高度集中、國家統(tǒng)購統(tǒng)銷、大包大攬的局面開始，政府不斷減少對外貿的行政干預，轉為運用經濟、法律等手段、輔以必要的行政手段來加強外貿的宏觀管理，弱化微觀管理。改革開放以來，對外貿易制度的改革，主要是政府放權讓利、行政分權的過程。政府部門對國有企業(yè)放權讓利，中央政府對地方政府和其他部委放權讓利[10]，調動各地方各部委發(fā)展外貿的積極性和主動性；下放外貿經營權，推動以公有制為主體多種所有制經濟共同發(fā)展，從而不斷激發(fā)外貿發(fā)展和經濟發(fā)展的活力。隨著政府職能的不斷轉變、政府權力的不斷清理，市場在資源配置中的作用也不斷增強，由1979～1984年的“輔助性的作用”，轉為1992～2012年的“基礎性作用”，再到2013年以來的“決定性作用”。當然，市場決定性作用的發(fā)揮離不開政府職能轉變要到位。轉變政府職能，不僅僅是簡政放權，還需放管結合、優(yōu)化服務。政府要加強對市場活動的監(jiān)管，加強對各類公共服務的供給，推進國家治理體系和治理能力的現代化。“中央政府要加強宏觀調控的職責與能力，地方政府應加強公共服務、市場監(jiān)督、社會管理、環(huán)境保護等職能”[13]，推動形成統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，保證各類經濟主體平等公開公平公正地參與市場競爭，同等受法律保護，同樣受法律監(jiān)管，從而讓市場在資源配置中起決定性作用和讓政府發(fā)揮更好作用。

4.堅持國際化、法制化方向，逐步建立與國際規(guī)范接軌的穩(wěn)定的外貿制度環(huán)境。積極融入世界貿易體系，按國際通行規(guī)則參與國際競爭，充分利用兩個市場、兩種資源，始終是我國對外貿易制度改革的一個正確方向。早在1985年我國就提出“復關”申請，隨著世界貿易組織的建立，我國又積極參與到“入世”談判中。2001年我國成功加入世界貿易組織后，為全面遵守和執(zhí)行世貿規(guī)則，我國進行了大規(guī)模法律法規(guī)的清理修訂工作，中央政府清理法律法規(guī)和部門規(guī)章2300多件，地方政府清理19萬多件地方性政策法規(guī)，覆蓋貿易、投資和知識產權保護等各個方面[8]。我國外貿管理制度也從行政性管理逐步走向法制化管理的軌道，形成了以《對外貿易法》為根基，以《貨物進出口管理條例》《技術進出口管理條例》《反傾銷條例》《反補貼條例》等為骨架，配套部門規(guī)章和地方性法規(guī)為枝節(jié)的完善的對外貿易法律體系，逐漸形成了一個統(tǒng)一、透明、公平的外貿法律環(huán)境。此外，我國還積極參與各種多邊、雙邊貿易談判，建成多個自由貿易區(qū)，積極構建符合國際經濟新秩序的國際市場環(huán)境和對外貿易法律制度。

四、新時代中國對外開放與對外貿易制度改革的展望

經過40年的改革開放，我國已步入了加快構建更高水平開放型經濟新體制的征程，對外貿易制度改革也進入新時代。根據近期國際經貿環(huán)境和國內經濟狀況，可以對我國對外貿易制度改革做如下展望。

(一)加快轉變政府職能，使市場決定性作用真正發(fā)揮

要真正確立和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，必須消除以下三種現象：一是少數領域存在的行政性壟斷；二是一些商品與服務價格的形成不是由市場機制決定的；三是一些地方政府直接參與和干預企業(yè)的投資活動[14]。而這些都與政府和國有企業(yè)改革有關。整體而言，我國政府直接配置資源的范圍過大，對國有企業(yè)的干預較多，公共服務供給不足。為此，首先，加快政府職能轉換，通過制度創(chuàng)新來約束政府權力和規(guī)范行政行為，政府職能的重心應放在營造良好的營商環(huán)境、提供基本公共服務和維護公平正義上來。主要措施包括：一是大幅度減少依靠行政手段來調控宏觀經濟，更多依靠宏觀經濟杠桿和經濟手段。二是創(chuàng)新政府行政管理方式。要不斷完善“負面清單”管理模式，減少或簡化行政審批，構建標準明確、程序嚴密、制約有效、權責分明的行政管理體系；按照十九大的部署，“深化商事制度改革，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，加快要素價格市場化改革，放寬服務業(yè)準入限制”。三是提高行政透明度，經濟決策過程中要更充分、更大范圍征求和聽取各類市場主體的意見，完善政府信息公開機制；四是完善政府監(jiān)管體制，特別是完善事中事后管理方式，提高監(jiān)管水平和效率[14]。其次，加快推進國有企業(yè)改革，使國有企業(yè)真正適應國際市場的競爭，同時推進國有資產監(jiān)管由管企業(yè)向管資本轉變，由行政化監(jiān)管向法治化監(jiān)管轉變。

(二)完善中性開放型貿易制度建設

“長期以來，我國對外貿易政策與制度一直是傾向于鼓勵出口、限制進口；鼓勵資金流入、限制資金流出，帶有明顯的傾向性、不平衡性”[12]?！?017年，全國稅收收入144360億元，相當于人均1萬多稅負。其中，進口貨物增值稅、消費稅15969億元，同比增長24.9%；關稅2998億元，同比增長15.1%。兩者合計18967億元，占總稅收收入的13.14%。出口退稅13870億元，同比增長14.1%，可見政府對出口企業(yè)補貼力度之大”[15]。對進口貨物加稅，目的是限制進口；對出口企業(yè)補貼，目的是鼓勵出口?，F今，這一政策與制度的實施理由不充分了，一些發(fā)達國家對此早有異議，2018年以來的中美貿易摩擦就是很好的例證。特別是隨著經濟全球化的加深和全球價值鏈的發(fā)展，貿易與投資緊密結合，商品貿易與服務貿易融為一體。為此，我國貿易制度要向中性開放型體制轉變了。“所謂中性開放型貿易制度，是指在企業(yè)自主權、市場地位、管理體制、稅制、外匯管制、行政許可等各個方面，對貿易和要素的雙向流動都給予平等地位”“實現商品、服務、要素和人員更加自由的雙向流動”[12]。也就是說，“從鼓勵出口轉為出口和進口并重，從大力吸引外資轉為吸引外資和對外投資并重”[12]，從重視制造業(yè)開放轉為制造業(yè)服務業(yè)同等開放，從重視產品市場開放到要素市場與產品市場同等開放、從對外開放轉向對內對外雙向開放，并對政策、體制和法律等方面做出調整，同時使內資企業(yè)、外資企業(yè)和國有企業(yè)都處于平等地位，平等受法律保護，平等地參與國內國際競爭。為此，一是大力擴大進口，除了大幅度降低關系民生的進口商品關稅外，還應大力建設進口促進平臺與體系、降低進口環(huán)節(jié)的制度性成本，以及優(yōu)化進口通關環(huán)節(jié)等。二是加快實施更高水平的貿易投資自由化便利化政策，完善準入前國民待遇加負面清單管理制度，大幅度放寬市場準入，保護各類投資者合法權益。三是深化對外投資體制改革，積極簽署國際投資協(xié)定，完善雙邊投資保護機制和風險預警機制，進一步簡化對外投資審批與備案程序，減少或下放審批事項，增強對對外投資的金融、法律、咨詢及安保服務[16]。四是擴大要素市場開放，進一步開放資本、能源、技術、人才、知識等要素市場，使市場在重要資源配置方面發(fā)揮決定性作用。五是進一步擴大服務業(yè)開放，包括加快國有金融機構改革開放，完善育幼養(yǎng)老、建筑設計、商貿物流、電子商務等服務領域開放，加快推進金融、教育、文化、醫(yī)療與交通運輸等領域的開放。

(三)加快國內統(tǒng)一市場和法制化建設，營造良好的競爭秩序和營商環(huán)境

隨著全球(區(qū)域)經濟一體化的發(fā)展，全球范圍內人才、技術、資金等要素流動性增強，其競爭也日益激烈。營商環(huán)境的好壞決定著這些高端要素的流向與集聚?！盃I造良好的營商環(huán)境，重點要建設市場環(huán)境、法治環(huán)境、政務環(huán)境和開放環(huán)境”[17]。一是完善全國統(tǒng)一大市場，營造一個公平競爭的國內市場環(huán)境，這是我國更好地參與國際競爭的根基與前提條件。受漸進式體制改革的影響，我國不同部門、不同地區(qū)和不同所有制企業(yè)之間存在普遍的差別待遇，國內管理也經常出現政出多門、受制于地方的現象。為此必須推進以下制度建設：推進財稅和外匯管理制度改革，削弱地方保護主義動機；加強政府依法行政，消除地方封鎖、行業(yè)割據；加快社會信用體系建設；推進行業(yè)中介組織的自律自治等。二是完善公平正義的法治環(huán)境?！敖⒁惶坠焦姆伞⒎ㄒ?guī)、監(jiān)管和執(zhí)法的制度與程序，完善各級行政執(zhí)法部門執(zhí)法程序，建設法治政府和法治社會”[17]；加強知識產權保護的執(zhí)法，完善知識產權保護制度；加強投資者保護及權益救濟等。三是完善透明高效的政務環(huán)境。簡化、優(yōu)化行政程序，實施清單管理，提高政務便利度和行政效率。四是完善高效安全、互利共贏的開放環(huán)境。中國政府應積極參與并制定國際經貿規(guī)則，提供相應的制度安排和政策協(xié)調，防范和化解各種國際風險和經貿摩擦。

(四)積極應對中美貿易摩擦

2018年3月以來，中美兩國間貿易摩擦不斷升級。雖然這與特朗普政府的政策密切相關，但也顯示出中美貿易摩擦已經呈現出常態(tài)化、長期性的趨勢[18][19]。這是因為：一是中美貿易不平衡是長期存在的問題，是由目前全球分工格局造成的，分工格局不變，貿易失衡問題無法通過兩國國內政策的調整來消除[19]。二是隨著中國經濟實力的提升，中美貿易的互補性逐漸減弱，競爭性逐漸增強。競爭性增強是本次中美貿易摩擦升級的原因之一，這是由兩國的產業(yè)結構和比較優(yōu)勢等長期因素決定的，無法通過升級貿易摩擦的方式來解決[20]。為此，我國應做好積極應對國際貿易摩擦常態(tài)化的準備。首先，中國應堅決抵制任何形式的單邊主義、保護主義、貿易霸凌主義的行為，但也應清醒地認識到中方在雙邊貿易摩擦中的不對稱地位。我們不愿意搞貿易摩擦，但也不懼怕貿易摩擦，并在不斷升級的中美貿易摩擦中保持冷靜與克制，堅決維護國家和人民的利益。其次，堅持在WTO多邊框架下處理貿易摩擦。WTO貿易規(guī)則是處理國際貿易爭端的主要方式。中美都是WTO成員，理應在WTO框架內解決摩擦。美國運用國內法挑起中美貿易摩擦，違背了WTO的基本原則。堅持在WTO框架下與美國進行談判，增強世貿組織的權威性，強化自由貿易原則與多邊貿易體制的基本功能和作用，更好地促進全球自由貿易和經濟全球化。第三，進一步全面深化改革開放?！爸袊_放的大門不會關閉，只會越開越大！”我們應堅定不移發(fā)展開放型世界經濟，在開放中分享機會和利益、實現互利共贏。進一步拓展開放的領域和開放的層次，特別是改革生產要素市場及價格扭曲現象，尋求中美雙方利益交匯點，這是化解雙邊貿易摩擦的重要舉措。同時，積極拓展新興市場，積極推進出口市場多元化，特別是推進“一帶一路”國家間貿易與投資，調整我國外貿出口結構，降低對美國市場的依賴。第四是大力推進鼓勵創(chuàng)新的體制機制改革，營造有利于創(chuàng)新的制度環(huán)境和社會氛圍。隨著我國技術實力的提升，中美貿易摩擦的焦點正從貿易失衡轉向技術轉移[21]。這次中美貿易摩擦，尤其是“中興事件”，值得深刻反思。我們應努力提高自主創(chuàng)新能力，努力在關鍵核心技術上取得重大突破，實現創(chuàng)新驅動發(fā)展，促進我國由貿易大國向貿易強國轉變。

注釋：

① 這是2017年的數據，數據來源于《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》和聯(lián)合國發(fā)布的《世界投資報告2018》。

②這里的時間劃分與唐任伍、馬驥(2008)和鄭凱捷(2008)的不同，后者是從2001年開始，我們認為1994年中國已經把改革開放的方針定為向WTO規(guī)則靠攏，具有制度性開放的特征了。見鄭凱捷.從政策性開放到制度性開放的歷史進程[J].世界經濟研究，2008，(5)：14—19.

③④⑤數據來自國家統(tǒng)計局官方網站，可參見2017年《中國統(tǒng)計年鑒》。

⑥來自國家外匯管理局網站上的數據，見《中國國際收支平衡表時間序列數據1982—2014》。

⑦來自WTO網站上的數據，見反傾銷、反補貼統(tǒng)計數據和WTO爭端案件列表。