關(guān)鍵詞： 階層分化；利益預(yù)期；限度博弈；征地沖突

摘要： 政府要順利完成征地任務(wù)，需要識別和滿足利益預(yù)期。當(dāng)農(nóng)民的預(yù)期過高過多，政府難以滿足，或農(nóng)民利益預(yù)期與政府鑒別有偏差，各主體就會從感知到的風(fēng)險出發(fā)，依據(jù)自身能力選擇相應(yīng)的博弈策略。當(dāng)信息不對稱帶來要價和滿足偏差，時間貼現(xiàn)使得博弈存在耐心限度，限度博弈就成為當(dāng)前征地的常態(tài)。如果中央更加注重完善征地補(bǔ)償博弈制度，重視征地政治功能高過土地財產(chǎn)權(quán)，限度博弈與征地沖突就會是對孿生兄弟。征地沖突的解決沒有一攬子方案，穩(wěn)妥平衡政府征地權(quán)與土地財產(chǎn)權(quán)，應(yīng)是未來農(nóng)村征地制度改革的重點。

中圖分類號： F302.2文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號： 10012435（2018）06015008

Abstract： The government should successfully complete the land expropriation task， which need to identify and meet the interests of expectations. When the peasants 'expectations are too high， the government is difficult to meet， or the peasants' interests are expected to deviate from the government's discrimination. The subjects will choose the corresponding game strategies according to their own risks. When the information asymmetry brings the asking price and the satisfaction deviation， the game caused by the time discount has the patience limit， the limit game becomes the normal condition of the current land expropriation. If the central government pays more attention to perfecting the game system of land expropriation compensation， emphasis on the political function of land expropriation than the land property right， the limit game and the land expropriation conflict will be twin brothers. There is no package scheme to solve the conflict of land expropriation， stables balance of government land expropriation right and land property right，which should be the focus of rural land expropriation system reform in the future.

Key words： stratum differentiation； interest expectation； limit game； land expropriation conflict

農(nóng)村征地沖突在學(xué)術(shù)界早已不是新鮮話題。早期不少研究認(rèn)為，政府征地補(bǔ)償不足，帶來農(nóng)民不愿被征地，及征地沖突增多問題。但是，在各地提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的背景下，征地沖突不僅沒有減少，反而有愈發(fā)嚴(yán)重的態(tài)勢。后來的研究轉(zhuǎn)而探討征地沖突的真實邏輯是什么，農(nóng)民期待的公平補(bǔ)償是什么。相關(guān)研究可分為三類。

第一類是產(chǎn)權(quán)殘缺的研究。劉守英認(rèn)為，征地沖突表面源于補(bǔ)償，根源上涉及我國地權(quán)制度。[1]145秦暉堅信，在集體土地所有制背景下，農(nóng)民享有的土地產(chǎn)權(quán)殘缺，它促成了政府的強(qiáng)勢征地，及權(quán)勢階層的侵權(quán)。[2]張曙光梳理《土地管理法》發(fā)現(xiàn)，地權(quán)主體的模糊化界定，是地權(quán)沖突頻發(fā)的主因。[3]59-62

第二類是程序失范的研究。張千帆認(rèn)為，公共利益界定不清，征地范圍過于寬泛，是沖突屢禁不止的根源。[4]史清華等人發(fā)現(xiàn)，事先不與農(nóng)民協(xié)商，程序不公開透明，是被征農(nóng)民不滿的根源。[5]汪暉主張，公正補(bǔ)償應(yīng)市場定價，遵循制度變遷路徑，分步推動集體土地入市。[6]175-184

第三類是利益博弈的研究。賀雪峰認(rèn)為，政府征地實質(zhì)是地利分配，征地沖突源于利益博弈無序化。[7]132耿羽發(fā)現(xiàn)，地方政府為規(guī)避風(fēng)險，權(quán)宜性濫用“半正式行政”，帶來補(bǔ)償矛盾和征地暴力。[8]62-79折曉葉認(rèn)為，被征者為堅守公正底線，會進(jìn)行制度化的合作，從事非對抗性的抵制。[9]

以上從各層面揭示的征地沖突，大多是從外部或內(nèi)部視角切入，綜合運用兩種視角的研究較為欠缺。另外，已有研究側(cè)重博弈過程和事后解決，忽略了農(nóng)民征地預(yù)期、風(fēng)險感知對行動策略的影響。為建立各種解釋間的有機(jī)聯(lián)系，整體探討征地沖突的發(fā)生機(jī)制，筆者提出“限度博弈”的概念來概括。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，征地補(bǔ)償是政府立足對農(nóng)民博弈地位的類型化認(rèn)知觀念，通過對農(nóng)民要價訴求進(jìn)行有限度甄別，分析其博弈手段與能力的關(guān)系后分門別類滿足的過程。該過程能否順利進(jìn)行，關(guān)鍵在于政府能否將農(nóng)民爭取地利的關(guān)鍵信息有效揭示出來，基于制度環(huán)境抑制農(nóng)民機(jī)會主義行為。當(dāng)鄉(xiāng)村社會劇烈變遷，信息獲取成本高昂，政府要在限定時間內(nèi)順利完成征地任務(wù)，需要運用較多的手段逐步識別并適當(dāng)滿足農(nóng)民的利益訴求。當(dāng)農(nóng)民預(yù)期高且政府難滿足，或政府獲取信息的能力受限制，各博弈主體就會從感知到的風(fēng)險和利益出發(fā)，依據(jù)自身稟賦和外在情境選擇自認(rèn)為妥當(dāng)?shù)牟呗?。征地沖突源于農(nóng)民爭取實際利益的過程以預(yù)期利益為標(biāo)的，要價過高行動激烈且不愿做過多妥協(xié)，越過政府補(bǔ)償信息認(rèn)知和可接受的限度。

一、博弈空間的生成

利益是被征者的行動動力，但被征者要顧及征地者的反制。如果被征者的訴求受約束少，或者政府沒有滿足其合理訴求，博弈空間就會出現(xiàn)和擴(kuò)大。一方面，制度—結(jié)構(gòu)變遷造就征地博弈空間，如何實施公平補(bǔ)償成為關(guān)鍵；另一方面，為緩解政府征地侵害農(nóng)民權(quán)益，中央提高農(nóng)民地權(quán)，限制地方征地權(quán)。

（一）底線型利益受損

我國征地制度形成于1950年代。1998年前的征地補(bǔ)償制度，延續(xù)了1953年以來的補(bǔ)償原則，在補(bǔ)償上實施“年產(chǎn)值倍數(shù)法”，同時完善勞力和就業(yè)補(bǔ)償。該時期的征地沖突較少，主要是農(nóng)民利益受損少，筆者總結(jié)出兩大原因。

一是多元化補(bǔ)償?shù)氖找?，遠(yuǎn)高于單純種地收益。在農(nóng)業(yè)稅時代，不少地方稅費負(fù)擔(dān)沉重，耕種的田越多一般越貧窮，農(nóng)民種田積極性普遍不高。若政府征用自家土地，不僅可以獲得一定補(bǔ)償，還可以擺脫土地束縛。另外，在城鄉(xiāng)二元制度下，被征地者可以農(nóng)轉(zhuǎn)非，被安排到城鎮(zhèn)工廠上班。若所在鄉(xiāng)村有集體企業(yè)，被安排做工是正常之事，農(nóng)民因此愿意被征地。

二是農(nóng)民流動機(jī)會較少，要受嵌入的網(wǎng)絡(luò)束縛。農(nóng)民大規(guī)模流動是在2000年后，之前城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的拉力小，大部分人要依靠村莊再生產(chǎn)。因為主要關(guān)系和主要利益在村莊，村民普遍具有長遠(yuǎn)的社會預(yù)期，個體注意遵守村莊交往規(guī)則，聽從鄉(xiāng)村干部指令積極配合征地。如果村民在乎眼前利益，不顧嵌入的鄉(xiāng)村關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，就會將自己置于被譴責(zé)、被孤立的境地，甚至受到鄉(xiāng)村干部合法化制裁。

補(bǔ)償問題出現(xiàn)與社會變遷有關(guān)。1998年修訂的《土地管理法》，在補(bǔ)償方式上沿用產(chǎn)值倍數(shù)法，同時提高貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，取消了就業(yè)安置補(bǔ)償辦法。主要是1990年代以來，我國為提高企業(yè)經(jīng)營效率，大刀闊斧地改革國企，另外，隨著我國從買方市場向賣方市場轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村企業(yè)滿足市場需求的能力快速下降，1990年代中后期大量鄉(xiāng)村企業(yè)紛紛倒閉。當(dāng)無論國有企業(yè)還是集體企業(yè)，均難以承載就業(yè)安置功能。征地補(bǔ)償中的就業(yè)安置，隨即喪失實施的空間，從“安置為主、補(bǔ)償為輔”，過渡到“補(bǔ)償為主、安置為輔”?？茖W(xué)劃定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)成為待解決的問題。

《土地管理法》第47條規(guī)定，土地補(bǔ)償費和勞力安置費總額不超過25倍，特殊情況下可以達(dá)到30倍。征地中政府供給的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，沒有統(tǒng)一明確的硬性規(guī)定。政府作為利益主體，有強(qiáng)烈的地利獲得訴求，它會動用壟斷性的定價權(quán)力，給村社集體和農(nóng)民低補(bǔ)償。在解釋何以當(dāng)時農(nóng)民普遍接受低補(bǔ)償，而不是如斯科特設(shè)想的那樣抵抗，朱曉陽認(rèn)為，主要是農(nóng)民對抽象的國家有較高信任和依賴度，預(yù)期國家會為農(nóng)民的“眼前吃虧”買單，[10]只說對了一半。

在土地二輪承包政策出臺前，作為土地公有制的實現(xiàn)形式，集體所有農(nóng)民使用的格局，實踐得較為徹底。集體可以充分運用土地管理權(quán)，安排宅基地或耕地給被征者。被征者獲得地上附著物補(bǔ)償和勞力安置補(bǔ)償，村社集體獲得土地補(bǔ)償再分配補(bǔ)償款，3-5年后村社集體調(diào)地分給被征者均等土地。當(dāng)農(nóng)民的主要利益在村，農(nóng)民群體經(jīng)濟(jì)分化不大時，該補(bǔ)償基本能被被征者接受。

被征地農(nóng)民感覺不公平，主要有兩大制度原因。首先，“生不增死不減”的政策，使得村社集體喪失調(diào)地權(quán)力。征地帶來的未來不確定性，要由被征地農(nóng)民單獨承擔(dān)。被征地農(nóng)民又因就業(yè)能力不足、消費心理失衡，帶來揮霍補(bǔ)償、快速返貧問題。其次，政府征地是個系統(tǒng)工程，它不僅要給予被征者以貨幣補(bǔ)償，還要保障被征者正常生活水平。但是，政府不少后續(xù)工作做得不到位，即使被征者獲得較高補(bǔ)償款，通貨膨脹帶、物價上漲等，會使農(nóng)民產(chǎn)生利益受損的感受。

如果農(nóng)民視國家為可依賴的“父母”，認(rèn)為只要自己生活無助，采取行動讓上級知道，國家就會履行相應(yīng)的責(zé)任，他就在征地時適當(dāng)要價，“找價”型上訪就可能出現(xiàn)。如果農(nóng)民感覺征地后的生活風(fēng)險要獨自承擔(dān)，他會在征地中要求更多利益。農(nóng)民為追求“底線型利益”蔡禾最早區(qū)分了“底線型”和“增長型”利益。他指出，底線型利益是國家法規(guī)明文規(guī)定的利益標(biāo)準(zhǔn)；增長型利益是自身利益增長與社會發(fā)展水平一致。本研究采用了這一定義。詳見蔡禾：《從利益訴求的視角看社會管理創(chuàng)新》，《社會學(xué)研究》2012年第4期，第10-16頁。，進(jìn)行反抗，但是與政府的博弈地位又天然不對等，權(quán)力壓制帶來的沖突極易發(fā)生。

（二）征地補(bǔ)償制度變遷

從農(nóng)民利益表達(dá)看，既然征地沖突源于補(bǔ)償，那么提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、實施多元化的補(bǔ)償，應(yīng)能減少征地沖突頻次。2004年以來，國務(wù)院出臺《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱《決定》），國土部出臺《善于完善征地補(bǔ)償安置的意見》（以下簡稱《意見》），即沿著該種思路快速推進(jìn)補(bǔ)償制度變遷。

《決定》進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，將1998年不超過年產(chǎn)值25倍，調(diào)整到兩類補(bǔ)償上限不超過年產(chǎn)值30倍；同時指出，若該補(bǔ)償仍不能保障失地農(nóng)民生活，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)使用國有土地有償使用金予以補(bǔ)貼。問題是，被征地前的農(nóng)民生活，無客觀的衡量標(biāo)準(zhǔn)；保障被征地農(nóng)民生活水平不降低，在操作中就演變?yōu)槭贡徽髡邼M意。影響農(nóng)民滿意的因素較多，具有較大的地方性和不確定性。保守方案是，增強(qiáng)基層組織的治理能力；信息對稱帶來的有效治理，將造就傳統(tǒng)的底線公平補(bǔ)償。但是，中央無意回到組織化治理方式，而是傾向于在補(bǔ)償方案上用力。

《決定》和《意見》不滿足自上而下補(bǔ)償思路，希望結(jié)合地利增長現(xiàn)狀滿足被征者利益，按照“統(tǒng)一年產(chǎn)值”倍數(shù)法補(bǔ)償，以與“區(qū)片綜合地價”補(bǔ)償法結(jié)合。相較前期按農(nóng)地原用途產(chǎn)值進(jìn)行補(bǔ)償?shù)霓k法，區(qū)位、供求關(guān)系等被納入補(bǔ)償范圍，實際承認(rèn)農(nóng)民有分享級差地租的權(quán)利。征地補(bǔ)償向市場化方向大幅邁進(jìn)。[11]國土部2008年印發(fā)《關(guān)于切實做好征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施工作的通知》，2009年印發(fā)《關(guān)于征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價公布實施與備案的通知》，要求各地依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，采用新的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)征地，每2-3年要更新一次標(biāo)準(zhǔn)，逐步實現(xiàn)與新標(biāo)準(zhǔn)銜接。

從諸多補(bǔ)償法律制度的變遷路徑看，主要是沿著廣東探索的方向推進(jìn)。2005年廣東省出臺《集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》，提出實行集體土地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，突破了《土地管理法》的“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)的，必須依法申請使用國有土地”規(guī)定。為了保證制度變遷的低成本高收益，中央要求各地自主探索方案，建立被征地農(nóng)民社保制度。就調(diào)查情況看，就業(yè)安置效果不佳。這是因為在市場化條件下，就業(yè)安置局限性較大。針對被征者的就業(yè)培訓(xùn)，難以實現(xiàn)與市場對接。個別地區(qū)的留地安置雖然成功，但其強(qiáng)地域色彩難以推廣。例如，成都市龍華社區(qū)的留地安置，因其參與性和保底性強(qiáng)，能提供農(nóng)民強(qiáng)大的支撐，有效推動了農(nóng)民逐步融入城市。而北京市鄭各莊的留地安置，因農(nóng)民分享的地利過多，形成不勞而獲的食利階層，使正常征地?zé)o法進(jìn)行。具體案例參見賀雪峰：《地權(quán)的邏輯Ⅱ》，東方出版社2013年版，第167-170頁；劉守英：《集體土地資本化與農(nóng)村城市化》，《北京大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2008年第6期，第123-132頁。實施社保安置需要政府、集體、個人共同努力，但是，多數(shù)政府不愿按比例拿出土地出讓收益，從集體抽取補(bǔ)償費容易遭到成員反對，被征者又因?qū)φ恍湃坞y有動力繳納費用。由此，除個別地區(qū)實施勞力安置，多數(shù)地區(qū)只提高了貨幣補(bǔ)償。

當(dāng)一元補(bǔ)償占據(jù)主導(dǎo)地位，補(bǔ)償額度的提高沒有上限，貨幣補(bǔ)償?shù)闹贫刃匀毕?，就難以對接底線型利益訴求。如果政府具有整體支配權(quán)力，能對被征者的反抗實施精準(zhǔn)制裁，被征者就會在利益嚴(yán)重受侵害情況下，利用“弱者的武器”實施反應(yīng)型抵抗。中央當(dāng)然考慮到地方裁量權(quán)過大問題，因而在提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)之余，減弱地方政府專斷性權(quán)力。

首先，構(gòu)建正當(dāng)?shù)恼鞯爻绦?。為保障被征地農(nóng)民知情權(quán)，要求嚴(yán)格征地公告程序，完善征地調(diào)查制度設(shè)計；為保障被征地農(nóng)民參與權(quán)，要求完善征地聽證制度，建立征地補(bǔ)償協(xié)商機(jī)制；為拓寬被征地農(nóng)民維權(quán)渠道，提出建立爭議協(xié)調(diào)和裁決機(jī)制，建立征收合法認(rèn)定和司法救濟(jì)程序，等等。其中，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的“同地權(quán)同價同權(quán)”規(guī)定，“縮小征地范圍，區(qū)分公共利益非公共利益”的要求，《物權(quán)法》提出的按征地程序保障農(nóng)民權(quán)益等，將維護(hù)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，與規(guī)范征地程序結(jié)合起來。

其次，限度地方政府強(qiáng)拆權(quán)。即使強(qiáng)調(diào)征地的公開、參與、法治價值，地方政府仍然有可能為了實現(xiàn)自身利益實施強(qiáng)拆，中央遂采取措施規(guī)范地方的征地權(quán)。2004年出臺的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》，一方面“加強(qiáng)了對拆遷單位和人員的管理”，一方面“加大對房屋拆遷違法案件的查處力度”。2011 年出臺的《行政強(qiáng)制法》規(guī)定，做出強(qiáng)制執(zhí)行決定的政府，需要申請地方法院執(zhí)行。同年出臺的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，將行政強(qiáng)拆和司法強(qiáng)拆并行的體制，調(diào)整為行政申請、司法強(qiáng)拆的體制。

當(dāng)?shù)胤秸膹?qiáng)拆權(quán)受到限制，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)受保護(hù)，征地流程對政府征地要求多，農(nóng)民違建或多要補(bǔ)償幾乎無約束，地方法院強(qiáng)拆又面臨執(zhí)行困境，被征地農(nóng)民就會獲得較大的地利博弈空間。

二、限度博弈的興起

如果只從制度上梳理農(nóng)民權(quán)利與政府權(quán)力，不從權(quán)利和權(quán)力博弈角度進(jìn)行考察，就將難以理解為何征地暴力依然頻頻發(fā)生，得出的結(jié)論就是農(nóng)民權(quán)利不完全，征地制度應(yīng)從讓權(quán)于民向還權(quán)賦能轉(zhuǎn)變。[12]實際情況是，被征地農(nóng)民利益訴求變遷，地方要平衡中央多重目標(biāo)，當(dāng)信息不對稱帶來要價和滿足偏差，時間貼現(xiàn)使博弈存在耐心限度，限度博弈就會成為農(nóng)村征地中的常態(tài)。

（一）農(nóng)民利益訴求變遷

被征地農(nóng)民追求的是底線型利益，即自己生活水平不因征地而降低。那么，從農(nóng)民要求的生存權(quán)出發(fā)，強(qiáng)化集體能力使其能調(diào)地，并適當(dāng)提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民基于樸素的土地公平觀，會有抱怨但大致接受征地。事實并不如此。

首先，土地具有不可移動的屬性，政府要征地只能平面推進(jìn)。2000年以來，政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張城鎮(zhèn)的動力增強(qiáng)，即使遵循傳統(tǒng)的集體調(diào)地模式，不少集體土地有限甚至無地，農(nóng)民的基本生產(chǎn)難以保障。政府放棄征收再建設(shè)的模式，主要是沒過幾年城鎮(zhèn)發(fā)展又要占地。其次，2000年以來城市化發(fā)展，帶來大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。就業(yè)結(jié)構(gòu)變化帶來村民利益分化，基于底線利益原則分配征地利益，因級差地租增加農(nóng)民訴求變遷，會帶來不少被征地農(nóng)民的不滿甚至反抗。通過加強(qiáng)村社治理能力實施平分，不僅成本高難度大且易出現(xiàn)問題。再次，集體統(tǒng)一分配地利面臨諸多問題。按照現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，土地補(bǔ)償由集體獲得，至于具體利益分配，通過村民自治實現(xiàn)。但是，集體管理征地補(bǔ)償費，因監(jiān)督困難效果不佳，容易出現(xiàn)貪污腐敗，甚至帶來分利集團(tuán)。

有研究者在山東農(nóng)村調(diào)查觀察到，地方通過調(diào)地達(dá)成共識，實現(xiàn)所謂村莊“同意政治”均衡。[13]這樣的事例多發(fā)生在中西部一般農(nóng)村，是因為一般農(nóng)村土地增值慢，地租主要由土地肥瘦遠(yuǎn)近決定，村莊有分化但未形成利益群體。城郊及沿海農(nóng)村級差地租高，農(nóng)民的利益邊界正在快速形成。我們依據(jù)利益來源及其性質(zhì)差異，將利益相近者劃分為四大階層，并分析不同階層的地利訴求。

第一層是富人階層。他們處于村莊經(jīng)濟(jì)上層，具有廣泛的人脈，及較強(qiáng)私性權(quán)力。一部分人長期創(chuàng)業(yè)并在外居住，為留住“鄉(xiāng)愁”在村莊建起大房子；一部分人的產(chǎn)業(yè)從集體資源、與上級政府拉關(guān)系中獲得，在村莊不僅有住房還有廠房。不管主要利益向內(nèi)還是向外，富人階層的終極目標(biāo)是參與政治，以保障和拓展更多利益來源，一般不會為微弱利益進(jìn)行斗爭。

第二層是中間階層。他們利益來源較為多樣，能負(fù)擔(dān)征地利益損失。中間階層對征地風(fēng)險的認(rèn)知，既來自現(xiàn)實利益獲得，又來自自身認(rèn)知差異。如果中間階層依賴富人，他不會在具體補(bǔ)償上糾纏。只要富人攬得項目利益，他就能從中分一杯羹。如果中間階層獨立于富人，他對自身地位認(rèn)知的彈性，會帶來多元化的征地訴求。具體說來，當(dāng)他們地位認(rèn)同層級下移，征地訴求就是保障生存權(quán)；當(dāng)參照群體是依附于富人的成員，他們就會因剝奪感希望獲得更多利益；當(dāng)收入和關(guān)系中層化帶來中層認(rèn)同，他們就會對依法依規(guī)有較高要求。

第三層是普通村民。普通村民的利益來源單一，多靠打工務(wù)農(nóng)維持家計。相較于中間階層對征地的有限風(fēng)險感知，普通村民家庭脆弱，博弈能力一般，對征地補(bǔ)償具有較高的預(yù)期，對未來生活的風(fēng)險感知較強(qiáng)。他們深知征地是一定會發(fā)生的，善于博弈才能夠得到實惠。但是，限于關(guān)系網(wǎng)較窄、信息源少等因素，他們對獲得滿意補(bǔ)償較悲觀，利益預(yù)期和風(fēng)險感知彈性大。

第四層是村莊弱者。村莊弱者的利益來源，與普通村民有相似處；不同之處是，他們或因病，或懶惰，或有缺陷，生活狀況類似于斯科特所說的“水深齊頸”，稍微的利益受損即可導(dǎo)致其滅頂之災(zāi)。[14]由于征地博弈能力低，他們的預(yù)期多是生存面向，對政府有強(qiáng)心理依賴。有些弱者不甘于長期貧困，會產(chǎn)生賭一把的心理。

需要說明的是，我們通過分層來把握變遷的利益訴求，是在不太嚴(yán)格意義上使用階層概念。農(nóng)民利益訴求的差異僅具統(tǒng)計學(xué)意義，能表征不同群體的社會結(jié)構(gòu)位置，難以表征相對穩(wěn)定的社會關(guān)系及利益預(yù)期。[15]實際上，當(dāng)前的多數(shù)村莊沒形成穩(wěn)定階層關(guān)系，被征地農(nóng)民的利益訴求不只受經(jīng)濟(jì)因素影響。當(dāng)農(nóng)民增長型利益遭遇階層分化，階層分化與利益預(yù)期出現(xiàn)一定偏差，政府征地又涉及巨大的利益調(diào)整，政府就不僅要呼應(yīng)階層成員的客觀訴求，還要識別階層成員的差異預(yù)期并進(jìn)行滿足。

（二）基層征地的問題

從中央政府角度看，現(xiàn)行征地制度盡管有問題，它依然具有較強(qiáng)政治功能。盡管征地收益中有部分耗散于非生產(chǎn)性支出中，更多的部分是充實公共財政，為了公共利益。如果中央真的要動真格，如有些學(xué)者設(shè)想的那樣，從根本上改革土地財政，就要開源替代原功能。但事實是，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，比照西方建立不動產(chǎn)稅制，還需要相當(dāng)?shù)臅r間積淀。要保障地方財政功能，需要改革分稅制，從中央財政盤子中拿出大部分進(jìn)行彌補(bǔ)，由此造成的經(jīng)濟(jì)波動和政治風(fēng)險不可預(yù)期。中央當(dāng)然知道改革土地財政的巨大風(fēng)險，同時明了征地沖突對地方及中央政府合法性的危害，它就將規(guī)范權(quán)力行使提高懲罰力度，放在征地制度建設(shè)的主要方面，至于強(qiáng)化農(nóng)民土地權(quán)利，隨之具有一定工具色彩。[16]

既然發(fā)展與穩(wěn)定是中央的雙重目標(biāo)，不可偏廢，地方政府推動發(fā)展獲得政績需大量征地，就會在向上負(fù)責(zé)制組織結(jié)構(gòu)中平衡二者。我們做個假設(shè)，基層政府可以依據(jù)地方情況，選擇發(fā)展戰(zhàn)略，制定征地決策，征地就會實施協(xié)商、公示等流程。但是，多數(shù)情況下，盡管基層政府有發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力，壓力體制下的發(fā)展壓力更大。[17]7具體說來，上級政府向下級政府下達(dá)硬性發(fā)展指標(biāo)，再根據(jù)下級的完成情況給予獎懲。為促進(jìn)下級重視并提高發(fā)展積極性，上級將發(fā)展與下級領(lǐng)導(dǎo)的晉升掛鉤。發(fā)展壓力帶來的征地任務(wù)剛性，依托官僚制層層向下傳遞和加壓，當(dāng)?shù)竭_(dá)基層政府后，成為中心工作?；鶎诱辽僖胶馊啬繕?biāo)：一是在上級規(guī)定的時間節(jié)點內(nèi)完成任務(wù)。二是完成任務(wù)不出現(xiàn)不穩(wěn)定事件。三是利用征地實現(xiàn)最大任期利益。霍姆斯特羅姆認(rèn)為，面對多重委托任務(wù)或多維工作目標(biāo)，代理人會努力實現(xiàn)最容易觀察，最容易出政績的工作，同時忽視其他工作。[18]就調(diào)查經(jīng)驗看，基層政府作為理性經(jīng)濟(jì)人，會在制度—結(jié)構(gòu)變遷條件下，機(jī)會主義地實施最有利的方案。

在完成征地任務(wù)的前提下，政府可以讓渡部分收益，滿足被征者大部分訴求。但是，伴隨農(nóng)民分化和家庭訴求多元，被征者訴求的轉(zhuǎn)變正在快速發(fā)生，卻不是連續(xù)的光譜。相較底線型訴求的可感知，基層政府能進(jìn)行明確定性，增長型訴求無明確的特征，須通過長期交往進(jìn)行甄別和把握。在征地權(quán)力受限、程序完善的背景下，征地者沒有改變被征者訴求的能力。不少政府選擇依托村社組織，通過村干部了解被征者訴求。但是，城郊村受市場化侵襲的程度高，村莊正快速褪變?yōu)槟吧松鐣?。筆者在多個城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民對鄰里信息一知半解，且不少村干部居住在外，主要利益和關(guān)系在村外，對村民情況并不完全掌握。政府將征地任務(wù)打包給村組織，不僅因信息不對稱偏離民眾利益預(yù)期，帶來村組織的濫權(quán)，還可能帶來村組織以公濟(jì)私、與民爭利。因此，政府多借助村干部了解基本信息，至于村民的利益預(yù)期則通過博弈途徑獲取。

2004年以來各地大幅提高補(bǔ)償，但是，何種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)被認(rèn)為合理，沒有明確的答案。在征地實踐中，即使制定較高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，依然有被征者繼續(xù)要價。在被征地農(nóng)民看來，既然征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)，說明土地越往后會越值錢。他們雖然無法拒絕征地大勢，但可以通過博弈多要補(bǔ)償，以彌補(bǔ)潛在利益損失。而且，從新聞報道及過往經(jīng)驗看，政府的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是可以突破的，只要提出要求并采取適當(dāng)?shù)男袆樱徽髡呔涂赡艿玫筋A(yù)期利益。被征地農(nóng)民利益預(yù)期的增長，使不少政府改變征地補(bǔ)償機(jī)制，制定的初始補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般不高，以預(yù)留空間供給雙方討價還價。[19]在既定時空條件下，土地增值收益相對穩(wěn)定，政府要獲得一定的征地收益，提供的博弈空間就會有限度。

三、征地沖突的生產(chǎn)

如果無時間貼現(xiàn)成本、忽略政府注意力問題，博弈可無限循環(huán)下去。但是，博弈過程存在諸多成本，政府一方面會根據(jù)不完備信息，在成本可接受范圍逐個談判，一方面會在交易成本難接受、任務(wù)壓力大的條件下，利用非對稱博弈地位，采取非常規(guī)的手段。征地沖突由此產(chǎn)生。

（一）界限內(nèi)的博弈

被征地村莊大多高度開放，信息傳遞速度較快。要準(zhǔn)確獲取被征地者信息，依據(jù)村莊公平標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)分類，既存在實踐上的困難，又難以獲得公共認(rèn)可。同時，開放的村莊尚未形成共識，鄉(xiāng)村可預(yù)見懲罰威懾較弱，當(dāng)農(nóng)民利益訴求不受約束，他們可依據(jù)情境調(diào)整預(yù)期。

常規(guī)博弈策略是，政府首先提出征收補(bǔ)償價格，農(nóng)民選擇接受或者不接受。如果農(nóng)民不接受并重新報價，政府可以拒絕并再次報價。若雙方?jīng)]有達(dá)成協(xié)議，政府依然推動征地。畢竟，相較于滿足農(nóng)民利益訴求，完成上級任務(wù)更為重要，博弈是存在時間限度的。在不同條件下，不同博弈者的貼現(xiàn)率不同，博弈結(jié)果因此不對稱。一般說來，當(dāng)討價還價出時間間隔為0，參與者的貼現(xiàn)因子趨向1，均衡的結(jié)果會出現(xiàn)。[20]轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實即是，只考慮被征地農(nóng)民的訴求并及時回應(yīng)，政府在時間壓力內(nèi)重復(fù)博弈，雙方能建立博弈策略均衡。即，盡管差異化利益訴求沒有標(biāo)準(zhǔn)，博弈者互不知道對方信息，被征者幾乎同時參與博弈，我們可以在政府既定策略選擇下，探討被征者的最優(yōu)利益點。具體說來，被征地農(nóng)民在征地過程中，會評估不同要價方式的政府反應(yīng)狀況，根據(jù)自身能力調(diào)整預(yù)期選擇適當(dāng)策略。政府鑒定被征地農(nóng)民博弈能力，甄別并評估其利益預(yù)期，制定差異化的談判策略。我們依據(jù)前述農(nóng)民階層劃分，分析政府與被征地農(nóng)民的主要博弈形式。

一是與富人階層的合作博弈。長期在外創(chuàng)業(yè)和生活的富人，在鄉(xiāng)村內(nèi)部利益流量較小。他們對該類利益感知不強(qiáng)，在乎獲得面子和長期利益。政府只要保證其體面，多與其聯(lián)絡(luò)桑梓感情，他們一般遵守補(bǔ)償規(guī)則。主要利益深耕于鄉(xiāng)村的富人，征地對其有短期負(fù)面影響。但是，他們的發(fā)跡史與政府關(guān)系密切，深知只要積極配合獲得認(rèn)可，可以從其他地方獲得更大的利益。政府對該類富人不敢小視，會在安置補(bǔ)償上給好處，允諾其獲得相關(guān)的項目利益。

二是與中間階層的多元博弈。中間階層的成員構(gòu)成多元，其訴求既與客觀實力有關(guān)，又與其地位認(rèn)知有關(guān)。一般說來，中間階層與政府有絲縷聯(lián)系，在村莊有非正式社會影響力。出于對統(tǒng)攝性官權(quán)力的清醒認(rèn)識，他們會多要補(bǔ)償?shù)m可而止。不過，中間階層的訴求并非不偏不倚，與其他階層互動會影響其訴求。若他們對政府信任度低，對補(bǔ)償公平期待不高，不滿心理加上其中等實力，可能會死嗑征地補(bǔ)償。若他們定位自己為普通的村莊一員，地利訴求及博弈會與普通村民相似，既追求自身利益不損失，又謀利以備未來需要。比較而言，政府與中間階層的博弈過程較為復(fù)雜，一般會對其采用威懾兼吸納的策略。當(dāng)中間階層訴求較高，政府會有意采取拖延策略。

三是與普通村民的策略博弈。普通村民的主要利益在村莊，希望征地后生活水平不降低。他們深知自己信息源不廣，難以把握政府的補(bǔ)償上線，低風(fēng)險的策略是“依勢博弈”。[21]一般說來，普通村民的不斷要價，地方政府的重新定價，會達(dá)到最佳的平衡點。但是，該階層行動的社會影響力較小，地方政府又面對眾多被征者，可能對其訴求較少注意。該階層為多要補(bǔ)償，會夸大自己的困難，甚至采取夸張手段，如胡攪蠻纏、要挾上訪，競爭獲取政府的注意力。當(dāng)他們的要價離譜，政府同樣會繞道，繼續(xù)與他人談判。

四是與村莊弱者的二元博弈。村莊弱者既不具有博弈能力，更不掌握高級的博弈策略。艱難處境造就出其對政府的長遠(yuǎn)預(yù)期，認(rèn)為土地被征是為國家發(fā)展做貢獻(xiàn)，以后自己生計無著落了，政府有保障的責(zé)任。因此，他們的要價多是點到為止，只要政府沒表現(xiàn)出不耐煩，他們就會說出困難理由，報出價格希望被接納；當(dāng)政府表現(xiàn)出一定不滿情緒，他們多會很快中止要價。少數(shù)弱者對政府的征地責(zé)任認(rèn)知模糊，可能在悲觀預(yù)期指引下全力博弈，政府為完成任務(wù)可能會口頭承諾，或者考慮其能力微弱直接忽略。

（二）界限外的博弈

政府在分類博弈擺平多數(shù)的被征地農(nóng)民后，會與先前繞行被征地農(nóng)民再次博弈。第二輪博弈相較于第一輪的前提條件發(fā)生質(zhì)變。在第二輪博弈中，即使政府明了不同階層博弈能力，被征者的預(yù)期與能力也不一定一致。另外，征地是在差異時間中進(jìn)行的，后來者有機(jī)會探知他人的補(bǔ)償信息。為探討政府與不同被征者的博弈過程，分析雙方擁有策略及其實施限度，我們從三方面分析界限外博弈及問題。

一是要價目標(biāo)模糊。該特征在普通村民身上體現(xiàn)明顯。普通村民應(yīng)對市場的能力差，在征地中無明晰可辨的目標(biāo)。政府一一與其談判，不僅談判成本高，而且容易出問題。比如，筆者在鄂北城郊村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，第一輪談判中不少村民簽了字，但是不同村民補(bǔ)償價格不同，尤其在有時間貼現(xiàn)成本的條件下，越拖延政府暗補(bǔ)價格越高。當(dāng)即將被征地農(nóng)民得知有人補(bǔ)償比自己高，就撕毀協(xié)議要求重新談判補(bǔ)償。政府既不能按《合同法》起訴該村民，又不能公開與已有農(nóng)民的談判補(bǔ)償。政府的隱蔽談判和出價，及好事者的透露和宣揚，帶來更多農(nóng)民的反悔，政府征地遂陷入困境。

另外，有些民眾要價心理不穩(wěn)定，政府派不同的人去談判，帶來不同的博弈訴求；在征地現(xiàn)場，政府表現(xiàn)出強(qiáng)硬姿態(tài)，要價者會降低補(bǔ)償要求，但當(dāng)簽協(xié)議時，要價者得到其他消息，要價提高且理直氣壯。步步為營、飄忽不定的策略，符合該階層的利益訴求，對政府的回應(yīng)方式提出挑戰(zhàn)。如果他們對暴力威脅沒有充分的認(rèn)知，過度要價不愿退縮觸碰到政府底線，政府定性其為“無賴”，可能采取隱蔽暴力。

二是競爭注意力。該特征在普通村民身上有表現(xiàn)，在村莊弱者身上表現(xiàn)更明顯。由于政府人力資源有限、工作任務(wù)繁重，難以與不同被征者無限博弈。政府會根據(jù)要價者的影響力，對是否及如何滿足其需求做出決策。部分弱者知道，征地補(bǔ)償是發(fā)財好機(jī)會，將自己的未來托付給政府，雖有制度性可能，實現(xiàn)過程很困難。既然政府因其常規(guī)博弈能力弱，不對其傾注過多的注意力，不愿讓渡一部分補(bǔ)償，他們就采取非常規(guī)策略。

弱者慣常采用的策略是身體博弈。身體博弈依據(jù)行動性質(zhì)可再分，即被動型身體博弈和主動型身體博弈。兩類博弈沒有明確目標(biāo)，主要為引起政府注意，喚起政府保障責(zé)任。但是，主動型身體博弈行動更積極，對身體的挖掘更有進(jìn)攻性。他們采用夸張的纏鬧策略，甚至使用暴力威脅謀利。博弈地位的高度不對等，政府對其“刁民”化認(rèn)定，容易帶來以暴制暴。被動型身體博弈以身體損失為博弈手段，展示自己弱勢的同時反襯政府強(qiáng)勢。該類博弈飽含對道義和尊嚴(yán)的渴求，若獲得政府同情，享受政策庇護(hù)，不清晰的目標(biāo)反而能高效實現(xiàn)。但是，政府的注意力是高度分散的，再博弈會面對多重越界行動。對以傷害自己生命為載體，帶有威懾政府意味的博弈，政府可能因價值及情感不認(rèn)同，不僅不“開口子”反而更加忽視。弱者為爭奪注意力采取極端手段，被活埋、自焚等征地悲劇可能會出現(xiàn)。

三是可信性威脅。劉世定認(rèn)為，合作博弈的產(chǎn)生有兩類原因，一是參與者在終極預(yù)期上，意識到對方的存在比被取代，對自己的利益更為有利；二是終極目標(biāo)上雖然試圖取代對方，但是力量不足，難以與其持續(xù)沖突。[22]中間階層爭奪補(bǔ)償利益，只要進(jìn)行長期討價還價，在政府耐心界限內(nèi)找準(zhǔn)時機(jī)，要價過程就會緊張但有序。但是，利益博弈過程是開放的，政府的上線不是不能突破。該類越界博弈主要有三類：

一類是中間階層突破博弈界限。中間階層有一定政策見識，能抓住政府征地把柄要價，如未報批先征地、不實施陽光征拆等。當(dāng)他們認(rèn)為自己有理有據(jù)，能迫使政府接受其要價，就會以退出博弈相要挾。

一類是中間階層越過博弈界限。若中間階層不僅敏感于客觀得失，而且通過橫向?qū)Ρ犬a(chǎn)生強(qiáng)烈的相對剝奪感，且中間階層的感受不是單維而是多維，他們就可能因不公平感，激起憤怒發(fā)起反抗。反抗的目標(biāo)將不再是具體補(bǔ)償，而是要求特定征地者被查處。

一類是跳出設(shè)定的博弈界限維權(quán)。當(dāng)臨近任務(wù)完成期限、征地壓力增大，政府可能對中間階層采取強(qiáng)硬策略，利用灰黑勢力進(jìn)行暴力威脅。中間階層有較強(qiáng)博弈能力，他們不僅不會坐以待斃，而且借用外來勢力反擊。常見現(xiàn)象是，中間階層在律師的支持策劃下，以物權(quán)法、國務(wù)院令等制度作為藍(lán)本，不僅斥責(zé)征地違法且與政府死磕。

當(dāng)政府在時間壓力下缺乏足夠耐心，被征者的要求越過政府接受限度，有些博弈連帶或直接危害自身的經(jīng)濟(jì)政治利益?；凇跋蛑苯由霞壺?fù)責(zé)”，而非完全“向上負(fù)責(zé)制”，[23]基層政府會機(jī)會主義地使用暴力威脅，迫使被征地農(nóng)民回到界限內(nèi)博弈。被征者的判斷失誤及其強(qiáng)對抗，使征地沖突在各個階層再生產(chǎn)。

四、結(jié)語

在當(dāng)前語境下，征地難題有兩個，一是如何保證政府定價相對合理；二是如何應(yīng)對民眾異質(zhì)化的地利訴求。地方政府有意壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，或民眾補(bǔ)償訴求難以有效滿足，都會帶來限度博弈，引發(fā)征地沖突。建立健全第三方評估市場，保障評估機(jī)構(gòu)獨立和客觀，是實現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公正的基礎(chǔ)。

從被征地農(nóng)民的訴求看，多要補(bǔ)償甚至越界博弈，均屬于正常利益表達(dá)。政府治理的重點應(yīng)是完善群眾工作方法，有效吸納民意，及時妥善回應(yīng)被征地者的訴求，防止補(bǔ)償博弈越界為不可調(diào)和的矛盾。提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，約束征地權(quán)力只是其一，更重要的是完善征地評估、審批、補(bǔ)償、安置等環(huán)節(jié)程序，健全征地糾紛調(diào)解和地權(quán)救濟(jì)法律制度。從長遠(yuǎn)角度看，中央堅持實質(zhì)正義的“地利共享”制度，給地方化解差異化征地訴求提供空間，以政治壓力和行政監(jiān)管避免利益博弈異化；地方政府對限度博弈問題的不斷改進(jìn)，就將為征地制度變遷提供有益經(jīng)驗探索。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉守英.直面中國土地問題[M].北京：中國發(fā)展出版社，2014.

[2]秦暉.農(nóng)民地權(quán)六論[J].社會科學(xué)論壇，2007（5）：122-146.

[3]張曙光.博弈：地權(quán)的細(xì)分實施和保護(hù)[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011.

[4]張千帆.“公共利益”是什么？[J].法學(xué)論壇，2005（1）：28-31.

[5]史清華，等.征地一定降低農(nóng)民收入嗎：上海7村調(diào)查[J].管理世界，2011（3）：77-82.

[6]汪暉.中國征地制度改革：理論、事實與政策組合[M].杭州：浙江大學(xué)出版社，2013.

[7]賀雪峰.地權(quán)的邏輯Ⅱ[M].北京：東方出版社，2013.

[8]耿羽.當(dāng)前“半正式行政”的異化與改進(jìn)[M]∥黃宗智.中國鄉(xiāng)村研究（第十二輯），福州：福建教育出版社，2015.

[9]折嘵葉.合作與非對抗性抵制[J].社會學(xué)研究，2008（3）：1-28.

[10]朱曉陽.黑地、病地、失地[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（2）：22-48.

[11]靳相木.解析征地制度改革的主流思路[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008（2）：11-17.

[12]周其仁.還權(quán)賦能——成都土地制度改革探索的調(diào)查研究[J].國際經(jīng)濟(jì)評論，2010（2）：54-92.

[13]桂華.農(nóng)村土地制度與村民自治的關(guān)聯(lián)分析[J].政治學(xué)研究，2017（1）：99-110.

[14]郭于華.“弱者的武器”與“隱藏的文本”——研究農(nóng)民反抗的底層視角[J].讀書雜志，2002（7）：11-18.

[15]仇立平.社會結(jié)構(gòu)與階級的生產(chǎn)[J].社會，2007（2）：26-51.

[16]趙德余.土地征用過程中農(nóng)民、地方政府與國家的互動[J].社會學(xué)研究，2009（2）：93-129.

[17]榮敬本，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[18]容志.激勵與行為：地方機(jī)會主義及其制度分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2008（6）：53-59.

[19]劉銳.灰色治理與征地沖突[J].學(xué)術(shù)界，2018（3）：43-56.

[20]韋森.哈耶克式自發(fā)制度生成論的博弈論解釋[J].中國社會科學(xué)，2003（6）：141-166.

[21]董海軍.依勢博弈：基層社會維權(quán)行為的新解釋框架[J].社會，2010（5）：96-120.

[22]李璐.協(xié)調(diào)博弈的擺動均衡：企業(yè)核心層關(guān)系的一個分析[J].社會，2005（1）：67-98.

[23]周雪光.國家治理邏輯與中國官僚體制[J].開放時代，2013（3）：5-28.

責(zé)任編輯：汪效駟