陳明鼎

摘要：近些年來，學(xué)術(shù)界對(duì)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)的研究主要集中于采購程序，采購監(jiān)督和采購績效評(píng)定等方面。而研究政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式與養(yǎng)老市場(chǎng)的關(guān)系的相對(duì)較少。養(yǎng)老服務(wù)作為公共事業(yè)的重要組成部分，由于我國政府采購制度實(shí)行的時(shí)間并不長，我國學(xué)者對(duì)于政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式的研究底蘊(yùn)并不厚。因此，創(chuàng)新政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式是我國養(yǎng)老事業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下的必然選擇。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老服務(wù)模式;意義;理論基礎(chǔ);實(shí)踐基礎(chǔ)

1 政府購買養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀

中國目前出現(xiàn)了“未富先老”的社會(huì)保障問題。據(jù)民政部2017年8月3日公布的《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示，2016年年末，全國60周歲及以上老年人口23086萬人，占總?cè)丝诘?6.7%，其中65歲及以上人口15003萬人，占總?cè)丝诘?0.8%。以聯(lián)合國老齡化社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)來衡量，65歲以上人口比例超過7%或60歲以上人口比例超過10%的國家或地區(qū)就進(jìn)入了老齡化社會(huì)。顯而易見，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，中國已經(jīng)處于老齡化社會(huì)了。中國人口龐大，社會(huì)養(yǎng)老壓力給社會(huì)帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，使我們的家庭組織發(fā)生的巨大變化，家庭規(guī)模和家庭人口都在變小;家庭關(guān)系和結(jié)構(gòu)都變得簡單;父母外出務(wù)工，子女求學(xué)工作遷移;代際文化價(jià)值觀的沖突等因素交織在一起，家庭養(yǎng)老的模式正在遭受沖擊，而且有趨于瓦解的趨勢(shì)。因此，中國養(yǎng)老模式必然要進(jìn)行轉(zhuǎn)型。與此同時(shí)，我國正實(shí)行有機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式，但此模式有管理混亂、服務(wù)實(shí)施落后、從業(yè)人員不專業(yè)等許多弊端。因此當(dāng)前我國家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的模式不適應(yīng)我國現(xiàn)在養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的新形勢(shì)?，F(xiàn)行的養(yǎng)老保障模式難以完成我國養(yǎng)老保障任務(wù)。

2 創(chuàng)新政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式的意義

在中國特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，中國的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化在政府購買養(yǎng)老服務(wù)的扶持下運(yùn)作也大有可為，快速增加的老齡人口規(guī)模以及其所帶來穩(wěn)定需求，國家利用政府購買手段對(duì)可對(duì)現(xiàn)有資源進(jìn)行有效調(diào)配以及創(chuàng)造新生的養(yǎng)老資源，都為養(yǎng)老事業(yè)向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)變奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展帶來光明的發(fā)展前景。因此，讓養(yǎng)老事業(yè)向養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)模式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)模式有重大的理論價(jià)值和實(shí)踐價(jià)值。

2.1 理論價(jià)值

基于有限政府理論、第三部門理論以及民營化理論為基礎(chǔ)，針對(duì)當(dāng)前的主流養(yǎng)老模式——家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老養(yǎng)老進(jìn)行探討，針對(duì)其特有問題對(duì)其養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，進(jìn)而研究創(chuàng)新養(yǎng)老模式的可行性，這對(duì)在中國目前人口結(jié)構(gòu)背景下的的如何規(guī)制養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新具有一定的理論價(jià)值。

2.2 現(xiàn)實(shí)意義

首先，政府購買養(yǎng)老服務(wù)是構(gòu)建服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。在“全能政府”的背景下，養(yǎng)老服務(wù)的供給、生產(chǎn)和監(jiān)督都由政府內(nèi)部一手包辦，實(shí)踐證明這樣的模式社會(huì)資源利用低效。把社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)交與市場(chǎng)來提供，既可以節(jié)約財(cái)政資源，又能促進(jìn)我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且還可以減少相關(guān)腐敗的滋生，達(dá)到建設(shè)新時(shí)期服務(wù)型政府的目的。

其次，研究政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式最直接的現(xiàn)實(shí)意義就是緩解社會(huì)養(yǎng)老壓力和增進(jìn)老人的幸福感。我國老齡化問題會(huì)帶來一系列社會(huì)矛盾，完善養(yǎng)老服務(wù)模式有利于消除老年人對(duì)晚年生活的恐懼感和減輕年輕人的生活壓力。最后達(dá)到緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧的目的。

最后，政府購買養(yǎng)老服務(wù)模式創(chuàng)新能培育和壯大新興養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。目前我國一些市場(chǎng)上養(yǎng)老服務(wù)業(yè)多數(shù)只是僅僅服務(wù)于中上層的老年人，因?yàn)橹挥羞@些老年人才有良好的消費(fèi)能力。底層老年人通過政府購買養(yǎng)老服務(wù)降低消費(fèi)成本，能使市場(chǎng)上的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)大老年人的消費(fèi)者基礎(chǔ)，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)必然發(fā)展迅速。

3 創(chuàng)新政府養(yǎng)老服務(wù)模式的理論基礎(chǔ)

3.1 公共服務(wù)均等化理論

黨的十六屆六中全會(huì)《決定》明確指出，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的內(nèi)在要求。

對(duì)公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵，可以從三個(gè)方面來理解。首先，全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)是平等的。其次，全民享有基本公共服務(wù)的額結(jié)果應(yīng)該大體相等。大體相等不是搞平均主義，而是大體均等或相對(duì)均等。再次，在提供大體均等的公共服務(wù)的過程中，尊重社會(huì)成員的自由選擇權(quán)。政府購買養(yǎng)老服務(wù)是公共服務(wù)的重要內(nèi)容，必須在購買凡人過程中遵守公共服務(wù)均等化的要求，以保證全體老年人享受到大體相等的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)。

3.2 公共產(chǎn)品理論

公共產(chǎn)品理論是正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變，構(gòu)建公共財(cái)政收支、公共服務(wù)市場(chǎng)化的基礎(chǔ)理論。薩繆爾森在《公共支出的純理論》中定義，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品和勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人享受該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品屬于公共服務(wù)產(chǎn)品，在我國實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，公共養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)化是必然的選擇。當(dāng)政府直接從市場(chǎng)上直接購買養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)品時(shí)，原有的政府直接供給公共養(yǎng)老服務(wù)的職能及其公共養(yǎng)老財(cái)政等必須做出相應(yīng)的變化，以提高養(yǎng)老服務(wù)體系的效益。

3.3 價(jià)值規(guī)律理論

商品的價(jià)值量取決于社會(huì)必要?jiǎng)趧?dòng)時(shí)間，商品按照價(jià)值相等的原則互相交換。價(jià)值規(guī)律自發(fā)地調(diào)節(jié)生產(chǎn)，刺激生產(chǎn)技術(shù)的改進(jìn)，加速商品生產(chǎn)者的分化。因此，政府在市場(chǎng)上購買養(yǎng)老服務(wù)時(shí)，要遵循價(jià)值規(guī)律的作用，用市場(chǎng)上合理的價(jià)格購買，而不能憑借政府的優(yōu)勢(shì)地位，用過于低于市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行購買，即使供給方還有部分利潤空間。

3.4 政府失靈與市場(chǎng)失靈理論

市場(chǎng)失靈是指通過市場(chǎng)配置資源不能實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。一般認(rèn)為，導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的原因包括壟斷、外部性、公共物品和不完全信息等因素。政府失靈指政府為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活進(jìn)行干預(yù)的過程中，由于政府行為自身的局限性和其他客觀因素的制約而產(chǎn)生的新的缺陷，進(jìn)而無法使社會(huì)資源配置效率達(dá)到最佳的情景。政府失靈是政府在克服市場(chǎng)失靈或是市場(chǎng)缺陷的過程中所產(chǎn)生的。政府可以通過購買養(yǎng)老服務(wù)來調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的共需平衡，以達(dá)到養(yǎng)老服務(wù)資源的最優(yōu)配置。但在政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的過程中，政府既是購買方又是監(jiān)督市場(chǎng)失靈的一方，因而政府更容易在養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)上為了自己的利益而利用自身優(yōu)勢(shì)地位來獲得不正當(dāng)利益，從而導(dǎo)致市場(chǎng)失靈。因此，政府購買養(yǎng)老服務(wù)有調(diào)節(jié)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)失靈的功能，但更加需要重視的是政府購買養(yǎng)老服務(wù)中的政府失靈。

4 創(chuàng)新政府購買養(yǎng)老模式的實(shí)踐基礎(chǔ)

4.1 現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)模式的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富

養(yǎng)老服務(wù)模式，簡單的說，就是指養(yǎng)老服務(wù)組織以一定的組織形式為老年人消費(fèi)者提供養(yǎng)老服務(wù)。目前，我國主要存在三種養(yǎng)老服務(wù)模式，分別是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老模式，家庭養(yǎng)老模式和社區(qū)養(yǎng)老模式。

家庭養(yǎng)老，即老年人居住在家中，主要由具有血緣關(guān)系的家庭成員對(duì)老年人提供贍養(yǎng)服務(wù)的養(yǎng)老模式。主要在以東方文化為底蘊(yùn)的日本、新加坡等國家。這種模式適合不愿意脫離熟悉環(huán)境且子女有經(jīng)濟(jì)能力、閑暇時(shí)間、照顧精力和照顧意愿的老年人。家庭養(yǎng)老是一種環(huán)環(huán)相扣的反饋模式。在經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)上，家庭養(yǎng)老是代際之間的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移，以家庭為載體，自然實(shí)現(xiàn)保障功能，自然完成保障過程。父母養(yǎng)育兒女，兒女贍養(yǎng)父母，這種下一代對(duì)上一代予以反饋的模式在每兩代之間的取予是是互惠均衡的，在家庭單位內(nèi)形成一個(gè)天然的養(yǎng)老基金的繳納、積累、增值以及給付過程。

社區(qū)養(yǎng)老，又稱居家養(yǎng)老，即老人居住在家中，由社會(huì)來提供養(yǎng)老服務(wù)的一種養(yǎng)老方式。歐美等發(fā)達(dá)國家占主要。該模式適合子女無暇照顧，有一定自理能力且不愿意離開原有熟悉環(huán)境的老年人。一般由民政部門牽頭，通過街道安排社區(qū)內(nèi)的大齡下崗女職工以家庭養(yǎng)護(hù)員的身份實(shí)現(xiàn)再就業(yè)，進(jìn)人生活有困難的孤老家庭，照顧老人的日常生活起居，以“家庭養(yǎng)老院”的形式幫助老人度過健康安樂的晚年生活。

機(jī)構(gòu)養(yǎng)老，即將老人集中在專門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中養(yǎng)老的模式。主要有：養(yǎng)老院、護(hù)理院、臨終關(guān)懷機(jī)構(gòu)。其中，社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是國家根據(jù)人民的體質(zhì)和勞動(dòng)力資源情況，規(guī)定一個(gè)年齡界限，當(dāng)勞動(dòng)者達(dá)到這個(gè)年齡界限時(shí)作為年老喪失勞動(dòng)能力，解除勞動(dòng)義務(wù)，由國家和社會(huì)提供物質(zhì)幫助，保障其晚年基本生活的一種社會(huì)保障制度。

4.2 養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)發(fā)展空間大

養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)是為老年人提供生活照顧和護(hù)理的服務(wù)產(chǎn)品，滿足老年人特殊的生活需求和精神需求的服務(wù)市場(chǎng)。合理發(fā)展和擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的規(guī)模是當(dāng)前解決老年人生活中的實(shí)際問題、保持家庭關(guān)系和睦穩(wěn)定、促進(jìn)老年群體和諧相處以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重要內(nèi)容。當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，2012年底我國60周歲以上老年人口已達(dá)1.94億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億。積極應(yīng)對(duì)人口老齡化，加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，不斷滿足老年人持續(xù)增長的養(yǎng)老服務(wù)需求，是全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)緊迫任務(wù)，有利于保障老年人權(quán)益，共享改革發(fā)展成果，有利于拉動(dòng)消費(fèi)、擴(kuò)大就業(yè)，有利于保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)和諧，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。

4.3 精確扶老實(shí)施的可操作性

精準(zhǔn)扶老就指針對(duì)不同貧困區(qū)域的老人，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)夏耆藢?shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的扶老方式。一般來說，精準(zhǔn)扶老主要是就貧困地區(qū)老人而言的，哪個(gè)老人貧困就扶持誰。長期來貧困老人底數(shù)不清、情況不明、針對(duì)性不強(qiáng)、扶老資金和項(xiàng)目指向不準(zhǔn)的問題較為突出，在具體工作中卻存在“誰是貧困老人”“怎么針對(duì)性幫扶”“幫扶效果又怎樣”等不確定問題。因此，現(xiàn)有的扶老體制機(jī)制必須修補(bǔ)和完善。扶老必須要有“精準(zhǔn)度”，專項(xiàng)扶老更要瞄準(zhǔn)貧困老人，特別是財(cái)政專項(xiàng)扶老資金務(wù)必重點(diǎn)用在貧困老人身上，用在正確的方向上。扶老要做雪中送炭的事，千萬不能拿扶老的錢去搞高標(biāo)準(zhǔn)的老年人享受工程，做形象工程不能實(shí)現(xiàn)真正的扶老。

4.4 推廣普遍購買與級(jí)差調(diào)節(jié)原則

普遍購買與級(jí)差調(diào)節(jié)原則在政府購買養(yǎng)老服務(wù)中就是指，政府購買養(yǎng)老服務(wù)必須是普遍性的，是針對(duì)所有老年人的，所有老年人都應(yīng)該享受到，這是普遍購買的要求。但我國各地區(qū)，各個(gè)家庭的老年人的經(jīng)濟(jì)水平和撫養(yǎng)老年人的水平是差別巨大的，因而政府在購買養(yǎng)老服務(wù)的時(shí)候必須要實(shí)行級(jí)差調(diào)節(jié)，老人及其家庭的經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)好，政府為其購買的養(yǎng)老服務(wù)少一些;反之，購買的養(yǎng)老服務(wù)就多一些。

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