彭姝

摘要：公共交通服務(wù)系統(tǒng)是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。香港和新加坡通過構(gòu)建協(xié)商治理的公共交通服務(wù)機(jī)制，很好地解決了各自的城市交通病。深圳與香港、新加坡一樣，屬于地少人多、交通資源緊張的城市。借鑒二者的經(jīng)驗(yàn)，建立政府、市場和社會(huì)有效協(xié)作的公共交通運(yùn)營模式，既有利于深圳解決公共交通運(yùn)轉(zhuǎn)不暢的現(xiàn)實(shí)問題，也能為政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變、走向協(xié)同治理提供有益的經(jīng)驗(yàn)參考。

關(guān)鍵詞：協(xié)同治理；公共交通；轉(zhuǎn)型

0引言

從全球范圍來看，絕大多數(shù)國際大都市發(fā)展到一定階段，都曾經(jīng)或正在面臨公共交通和環(huán)境資源緊張約束的情形。深圳作為中國快速城市化一個(gè)最為典型的樣本，更加突出的面臨著道路空間短缺、環(huán)境容量趨緊、公共交通難以應(yīng)對(duì)公眾急劇膨脹的多元化出行需求的問題。綜合城市交通問題相似性和公共交通管理模式典型性等因素，本文選取香港、新加坡兩個(gè)城市與深圳加以比較，擬從政府治理的層面探索深圳公共交通管理模式的改革方向及其推廣性意義。

1香港：打造政府、市場與社會(huì)有效協(xié)作的交通運(yùn)營機(jī)制

香港的人口和車輛密度均居世界城市前列，其公共交通出行的分擔(dān)率高達(dá)91%，比例為全世界第一。所以，高效運(yùn)作的公共交通系統(tǒng)成為香港在城市運(yùn)營和管理方面的突出成就之一。香港公共交通能夠取得如此驕人的成績，與其獨(dú)具一格的管理模式分不開。

1.1香港公共交通的最大特色是實(shí)行私人企業(yè)專營的模式

香港的公共汽車、地鐵等都由私人企業(yè)經(jīng)營，自籌資金、自負(fù)盈虧，基本不需要政府的財(cái)政補(bǔ)貼，這在全世界都是唯一的。以港鐵為例，香港采用地鐵與房地產(chǎn)聯(lián)合開發(fā)的策略，政府授權(quán)港鐵開發(fā)地鐵沿線的土地，利用地鐵建設(shè)給沿線土地帶來的增值收益來彌補(bǔ)地鐵建設(shè)與運(yùn)營的資金缺口，因此港鐵公司能在成立后連續(xù)12年的情形下，于1998年開始實(shí)現(xiàn)扭虧為盈，進(jìn)入持續(xù)盈利的良性循環(huán)。這種“鐵路與物業(yè)綜合發(fā)展經(jīng)營”的盈利模式，使得香港地鐵成為全球運(yùn)作最成功的地鐵，并且就地鐵的服務(wù)提供而言，其準(zhǔn)點(diǎn)率、發(fā)車頻率、車廂環(huán)境乃至換乘便捷度等都堪稱一流。

1.2香港政府的主要職責(zé)是制定運(yùn)輸政策、對(duì)公共交通運(yùn)營商進(jìn)行積極監(jiān)管，并促進(jìn)各種公共交通形式協(xié)調(diào)發(fā)展

香港政府在交通規(guī)劃、市內(nèi)交通、過境交通等方面履行規(guī)劃管理的職責(zé)，其綜合運(yùn)輸研究和運(yùn)輸政策白皮書對(duì)保障公共交通的可持續(xù)發(fā)展方面起到了關(guān)鍵性作用。在日常運(yùn)營中，巴士公司和鐵路公司雖然獲得線路專營權(quán)，但其票價(jià)、利潤水平、服務(wù)規(guī)范、購車數(shù)量等都要接受政府的監(jiān)管。比如，公共交通的票價(jià)不會(huì)被專營公司壟斷，而是受明確的定價(jià)機(jī)制制約，根據(jù)科學(xué)的統(tǒng)一的票價(jià)計(jì)算公式逐年調(diào)整，以平衡公眾利益與公司利潤。

1.3香港政府使用經(jīng)濟(jì)手段限制私家車，使用政策手段嚴(yán)控公務(wù)車

為了塑造公交出行習(xí)慣，香港政府采取多種經(jīng)濟(jì)手段，包括征收高額首期登記稅、燃油稅，收取牌照費(fèi)、高額停車費(fèi)等手段大幅提高私家車使用成本，有效地控制了私家車數(shù)量和增量。香港政府對(duì)公務(wù)用車也嚴(yán)控規(guī)模，在道路使用、交通管理方面不會(huì)給予任何特權(quán)。為了更經(jīng)濟(jì)地使用道路，香港甚至把出租車也歸入私人交通的類別，打車費(fèi)用高昂，以此迫使更多的市民選擇公交和地鐵出行。

1.4民間社會(huì)廣泛參與公共交通的決策與監(jiān)督

1965年，香港即成立了交通咨詢委員會(huì)（民間性質(zhì)），協(xié)助運(yùn)輸司執(zhí)行任務(wù)，并負(fù)責(zé)會(huì)同行政局就重要運(yùn)輸政策和問題向港督提供意見。民眾通過參與決策咨詢、監(jiān)管服務(wù)水平等方式，向政府反映壓力、展示能力，為推動(dòng)公共交通政策與運(yùn)營方式的優(yōu)化作出了重要貢獻(xiàn)。

2新加坡：構(gòu)建政府規(guī)劃、市場運(yùn)營、獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)管的交通發(fā)展格局

新加坡是一個(gè)城市島國，是世界上人口密度最大的國家之一。據(jù)2013年德國西門子集團(tuán)委托英國交通咨詢公司Credo對(duì)全球35座城市展開的一項(xiàng)公共交通效率的調(diào)查結(jié)果，新加坡公交系統(tǒng)的成本效率在亞洲城市中排名第一。新加坡的公共交通管理模式的特色之處在于構(gòu)建了一個(gè)政府規(guī)劃、市場運(yùn)營、獨(dú)立機(jī)構(gòu)監(jiān)管的多元一體化交通發(fā)展格局。

2.1政府通過規(guī)劃和市場干預(yù)推進(jìn)公交有序發(fā)展

上個(gè)世紀(jì)六十年代，新加坡政府即明確“必須在小汽車和公共交通的使用上保持一個(gè)理想的平衡狀態(tài)”，并為此制定了為期50年的城市發(fā)展長期規(guī)劃。1995年，新加坡又發(fā)表陸路交通白皮書，提出要構(gòu)建無縫銜接、一體化的多模式公共交通系統(tǒng)，其目標(biāo)是達(dá)至世界一流水平。為推進(jìn)公交規(guī)劃的實(shí)施，政府通過強(qiáng)勢行政干預(yù)，培育有利于其目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公司主體，直至其走上市場化道路并能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定盈利。

2.2市場主體通過競爭與協(xié)作，促進(jìn)公共交通一體化、精細(xì)化發(fā)展

為了加強(qiáng)公共交通一體化的發(fā)展，專營巴士公司SBS和TIBS與軌道交通公司SMRT三家公司在政府的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)兼并、重組和業(yè)務(wù)整合，成為兩家兼營公交和軌道交通業(yè)務(wù)的公司。兩家公司有各自負(fù)責(zé)的運(yùn)營區(qū)域與范圍，并共同承擔(dān)跨專營區(qū)之間的公共交通服務(wù)，構(gòu)成有限競爭與合作的關(guān)系。

出于競爭關(guān)系，雙方不斷提升公共服務(wù)水平，為乘客提供更好的出行體驗(yàn)：基于公交和軌道交通業(yè)務(wù)兼營的特點(diǎn)，它們又能不斷優(yōu)化線路設(shè)計(jì)、站點(diǎn)換乘與交通接駁等，充分地做好巴士與軌道交通之間的接駁，避免重復(fù)建設(shè)和無序競爭。

此外，在政府發(fā)展一體化公共交通的政策框架下，兩家公司聯(lián)合創(chuàng)立了一家協(xié)會(huì)——Transit Link有限公司。通過Transit Link，二者可實(shí)現(xiàn)有效協(xié)商與合作，制定詳細(xì)的公交服務(wù)規(guī)劃報(bào)政府審批。這種運(yùn)營機(jī)制既避免了惡性競爭，又共同促進(jìn)了公共交通系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)、系統(tǒng)設(shè)施、信息網(wǎng)絡(luò)、票制票價(jià)的一體化，加速了新加坡公交網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)發(fā)展的綜合化進(jìn)程。

2.3獨(dú)立機(jī)構(gòu)審批、監(jiān)測，保障公共交通運(yùn)營的法治化和人性化

1987年，新加坡公共交通委員會(huì)（PTC）的成立，這一事件成為新加坡公共交通發(fā)展史上的重要里程碑。PTC成員來自社會(huì)各階層，能夠廣泛代表公眾意見。作為相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，PTC的職責(zé)是批準(zhǔn)新的公交線路，規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，改善現(xiàn)行公交服務(wù)，核準(zhǔn)軌道交通和公共交通的票制票價(jià)等。它還追蹤家庭在公共交通方面的花費(fèi)與收入的比例，以確保普通市民負(fù)擔(dān)得起公共交通的費(fèi)用。endprint

3深圳現(xiàn)有公共交通管理模式的不足

3.1“公交先行”的理念貫徹不夠徹底

在中國一線城市中，深圳的土地資源最為緊張，人口密度最大，“人多地少”是深圳長期面臨的最為突出矛盾。然而，在以往的交通規(guī)劃上，深圳仍未免于國內(nèi)大多數(shù)城市的優(yōu)先發(fā)展機(jī)動(dòng)車道的思維慣性，修立交橋、建高速路、鋪設(shè)多車道大型干道等在深圳道路與交通規(guī)劃中占據(jù)很大比重。為提升車輛通行效率，一些道路極少設(shè)置交通燈和人行通道，在一定程度上加大了公交出行的不便，擠壓了公共交通人士的路權(quán)。

此外，交通規(guī)劃和土地規(guī)劃之間缺乏有效銜接，交通線路、公交場站、地鐵出入口等的設(shè)計(jì)和使用受城市用地特別是房地產(chǎn)規(guī)劃掣肘的現(xiàn)象非常明顯，甚至很多時(shí)候公共交通配套只能套用最低標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施，無法滿足市民公交出行的現(xiàn)實(shí)需要和未來的發(fā)展性需求?！笆濉币?guī)劃確立了“公交先行”戰(zhàn)略，但戰(zhàn)略實(shí)施仍主要圍繞路網(wǎng)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件投入展開，在培養(yǎng)市民公交出行意愿、塑造市民公交出行習(xí)慣、解除市民公交出行痛點(diǎn)方面的創(chuàng)新性舉措還不夠，公共交通的發(fā)展仍處于被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展的地位。

3.2公共交通的一體化銜接有待加強(qiáng)

公共交通比之私家車出行的最大短板是難以實(shí)現(xiàn)“門對(duì)門”的一次可達(dá)性。香港和新加坡公共交通效率極高，一個(gè)重要原因就在于注重公共交通的配套設(shè)施完善，例如：物業(yè)與公交站點(diǎn)的直連，便利高效的站點(diǎn)轉(zhuǎn)乘：不同交通模式的無縫對(duì)接：給予換乘乘客以票價(jià)優(yōu)惠等。比較而言，深圳在這些方面做得還比較欠缺，從公交出行的始末兩端來看，還沒有全面有效地“打通最后一公里”，從公交出行的過程節(jié)點(diǎn)來看，換乘不便的設(shè)計(jì)還普遍存在，由此，公交出行的時(shí)間成本、人力成本和經(jīng)濟(jì)成本等都得不到有效控制，公交出行者的被動(dòng)選擇性大體上高于主動(dòng)選擇性，這就很難吸引有能力消費(fèi)私家車出行的人群主動(dòng)選擇公交出行。

3.3公共交通管理、運(yùn)營、監(jiān)督等主體間的角色關(guān)系不夠清晰

香港與新加坡的公共交通服務(wù)的一個(gè)共同特點(diǎn)是市場化運(yùn)營的程度非常高，因?yàn)檎c公交服務(wù)運(yùn)營企業(yè)之間的公益私利、權(quán)責(zé)關(guān)系劃分明確，公交服務(wù)的改善與市場主體的盈利呈密切的正相關(guān)關(guān)系，所以市場主體的驅(qū)利動(dòng)機(jī)能得以善用，等靠或刻意騙取政府補(bǔ)貼的情形被有效杜絕，各類公交、地鐵企業(yè)都選擇通過改善經(jīng)營、創(chuàng)新服務(wù)來贏得乘客認(rèn)同，以提升自身盈利水平。近年來，深圳公共交通模式的創(chuàng)新也體現(xiàn)出鮮明的市場化導(dǎo)向，如向公交特許經(jīng)營企業(yè)購買公交服務(wù)、在地鐵專門線路引入港鐵公司運(yùn)營、開放網(wǎng)約車的市場準(zhǔn)入等，都可看作是政府指導(dǎo)或干預(yù)下的半市場化運(yùn)營方式的嘗試。然而，政府的監(jiān)管到位與企業(yè)的經(jīng)營自主之間如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，仍然是現(xiàn)有公交管理模式面臨的突出問題。例如：公交企業(yè)反映政府考核指標(biāo)相對(duì)嚴(yán)苛、補(bǔ)貼相對(duì)遲滯：地鐵公司認(rèn)為政府政策多變、對(duì)日常經(jīng)營干預(yù)較多：出租車公司提出經(jīng)營牌照的有償使用不利于其與網(wǎng)約車公平競爭等。這些問題反映出：公共產(chǎn)品供給主體和方式的多元化，已經(jīng)對(duì)政府管理行為的規(guī)范化、科學(xué)化提出更高的要求。公共交通管理的優(yōu)化必須從政府本身的功能定位方面多做文章，在更為精細(xì)的層面處理好政府與市場之間的關(guān)系，為公共交通服務(wù)的提升創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。

4協(xié)同治理理念下深圳公共交通服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型

協(xié)同治理是指政府、非政府組織、企業(yè)、公民共同參與到公共事務(wù)管理的實(shí)踐中，發(fā)揮各自的獨(dú)特作用，取長補(bǔ)短，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化、系統(tǒng)化公共治理的過程。從建設(shè)“協(xié)同公交”的價(jià)值理念出發(fā)，本文認(rèn)為一方面要基于深圳地少、人多、車多這一最為突出的客觀矛盾，探索“精明增長”的公交都市建設(shè)：另一方面要積極回應(yīng)時(shí)代變遷、深化改革意識(shí)，激活市場和社會(huì)的創(chuàng)新發(fā)展動(dòng)力，共建更加智能化、人性化的公共交通服務(wù)模式。

4.1探索公交規(guī)劃優(yōu)先于城市其他規(guī)劃的可能性

最大程度地貫徹和落實(shí)公交優(yōu)先的價(jià)值理念，應(yīng)作為城市公共交通管理模式轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。在我國現(xiàn)有用地審批機(jī)制下，沒有相關(guān)制度或政策保障城市規(guī)劃對(duì)公共交通的用地需求作出傾斜，在城市土地資源極為緊缺的深圳，則更難以對(duì)公共交通用地進(jìn)行高標(biāo)準(zhǔn)配套，這成為深圳公共交通發(fā)展最大的瓶頸。所以，公交優(yōu)先的發(fā)展策略，不應(yīng)僅僅理解為確立公共交通在各類交通工具和交通形式中的優(yōu)先地位，而應(yīng)在更宏觀的層面上確立公共交通在整個(gè)城市發(fā)展中的優(yōu)先地位。落實(shí)公交優(yōu)先的發(fā)展策略，也不僅僅是交管部門的一家之責(zé)，而應(yīng)是大政府層面領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)籌、所有城市治理職能部門協(xié)同共促的一致使命。

全局統(tǒng)籌至少應(yīng)圍繞以下三個(gè)方面展開：其一，在城市規(guī)劃上，堅(jiān)持公交規(guī)劃優(yōu)先，在明確公交、軌道等公交系統(tǒng)發(fā)展需要的基礎(chǔ)上，留足空間保障公交設(shè)施建設(shè)規(guī)模，滿足公交設(shè)施前瞻性、高標(biāo)準(zhǔn)布局的需要，將“公交優(yōu)先發(fā)展”戰(zhàn)略由交通發(fā)展一域提升至城市發(fā)展全局：其二，在用地審批上，堅(jiān)持對(duì)公交用地傾斜，在年度用地供應(yīng)與城市更新計(jì)劃中，定期評(píng)估公交場站、首末站、地鐵出入口等設(shè)施調(diào)整與更新的需求，保障公交配套優(yōu)化與城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，花大力氣解決公共交通被動(dòng)適應(yīng)城市發(fā)展的局面：其三，在交通用地上，要借地發(fā)展，做大土地增量，將公共交通的路網(wǎng)和線路向周邊城市圈輻射，通過發(fā)展城際公共交通來減輕和疏散城市內(nèi)部公共交通壓力。

4.2通過“站城一體開發(fā)”實(shí)現(xiàn)對(duì)城市節(jié)點(diǎn)的有效銜接

車站及周邊地區(qū)一般是城市更新改造最活躍的地區(qū)，車站對(duì)于城市各節(jié)點(diǎn)的銜接能力、對(duì)周邊地區(qū)的輻射能力等，與車站的選址、開發(fā)規(guī)模的設(shè)定、各類交通用地的融合、車站周邊土地的復(fù)合利用程度密切相關(guān)。可借鑒國際社會(huì)“站城一體化”的開發(fā)機(jī)制，發(fā)展以樞紐站為中心的高度復(fù)合、集聚型開發(fā)，推廣與軌道交通建設(shè)同步的沿線型開發(fā)，促進(jìn)公共交通建設(shè)與城市建設(shè)的融合共生。具體措施可圍繞以下三個(gè)方面展開：其一，改善軌道與常規(guī)公交的有機(jī)銜接與線路配套，推進(jìn)與周邊建筑物出口連通的風(fēng)雨連廊建設(shè)，提升公交出行的便利性：其二，完善社區(qū)微循環(huán)接駁巴士網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)覆蓋廣泛的社區(qū)微型巴士系統(tǒng)；其三，發(fā)展便捷、舒適的慢行接駁網(wǎng)絡(luò)，推進(jìn)和規(guī)范共享單車的發(fā)展。

4.3通過“三分開”進(jìn)一步理順政企關(guān)系

公共交通是由政府投資還是民間投資，是由政府給予補(bǔ)貼還是實(shí)行純商業(yè)化經(jīng)營，一直是充滿爭議、莫衷一是的問題，不同國家、地區(qū)和城市有不同的模式與做法。不可否認(rèn)，政府的科學(xué)管理、適度調(diào)控是公交良性發(fā)展的必要前提。同時(shí)，一些國際先進(jìn)公交都市的經(jīng)驗(yàn)和深圳自身的實(shí)踐探索也顯示，善用市場機(jī)制優(yōu)化公共交通服務(wù)供給，可以給公眾帶來更高效、更人性化的公交服務(wù)體驗(yàn)。所以，趨勢性地看，公共交通管理體制應(yīng)進(jìn)一步走向開放，創(chuàng)新公共交通的市場化運(yùn)營模式，以提升公共交通管理市場適應(yīng)性和社會(huì)回應(yīng)性。

在公共交通管理上，涉及政府與企業(yè)關(guān)系的問題、涉及公益與私利的問題，建議實(shí)行“三分開”的做法。具體說來就是企業(yè)競爭性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)分開、公益性業(yè)務(wù)中的政企事權(quán)分開、公益性業(yè)務(wù)中的公益性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)分開。其中，公益性資產(chǎn)主要包括公交線網(wǎng)、軌道設(shè)施、場站、車輛以及其他應(yīng)由政府投資的資產(chǎn)。經(jīng)營性資產(chǎn)包括企業(yè)在運(yùn)營過程中除公益性資產(chǎn)外需要購置的資產(chǎn)。實(shí)現(xiàn)了“三分開”，就可以為政府與企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系的劃分提供清晰的臺(tái)賬。

在“三分開”的基礎(chǔ)上，政府的職責(zé)應(yīng)該是負(fù)責(zé)公交發(fā)展規(guī)劃、服務(wù)購買、公益性資產(chǎn)投資和更新改造、行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格形成機(jī)制、政策性虧損補(bǔ)貼以及監(jiān)管考核等事務(wù)，而不是過多地干預(yù)企業(yè)的日常經(jīng)營。隨著軌道交通建設(shè)的快速推進(jìn)，常規(guī)公交的出行分擔(dān)率逐年下降，政府制定不同行業(yè)考核指標(biāo)和財(cái)政補(bǔ)貼政策時(shí)，還應(yīng)充分考慮市場變化趨勢，確保相關(guān)政策、標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)適用性，以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化和科學(xué)化的管理。

基于政府委托或服務(wù)購買關(guān)系，企業(yè)的職責(zé)是運(yùn)營管理公益性資產(chǎn)、以合理的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提供公共交通服務(wù)，同時(shí)負(fù)責(zé)企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的開發(fā)、投資與營利。鑒于深化公共交通服務(wù)市場化運(yùn)營機(jī)制的需要，政府一方面可適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)對(duì)于公益性資產(chǎn)的自主定價(jià)權(quán)，允許公交、地鐵票價(jià)的合理浮動(dòng)，另一方面則應(yīng)擴(kuò)大企業(yè)的經(jīng)營性資產(chǎn)范圍，如給地鐵企業(yè)提供更多的沿線物業(yè)經(jīng)營權(quán)等，拓展其盈利渠道，同時(shí)制定政策使公眾能通過獲得票價(jià)優(yōu)惠的形式分享企業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)的盈利。通過擴(kuò)大企業(yè)造血能力，降低政府政策補(bǔ)貼的壓力，并使公眾受惠更多。endprint