王 微 周 弘

(浙江大學(xué) 公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310058；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 歐洲研究所，北京 100732)

一、導(dǎo)言：國(guó)際援助與全球發(fā)展

作為一項(xiàng)國(guó)際事業(yè)，國(guó)際援助的發(fā)展已經(jīng)有半個(gè)多世紀(jì)了。它采取財(cái)政援助、技術(shù)援助、促貿(mào)援助和債務(wù)減免等方式來(lái)緩解全球貧困，幫助發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)全球問(wèn)題和挑戰(zhàn)。由于在新世紀(jì)中各國(guó)的社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化，國(guó)際援助這一社會(huì)事業(yè)的發(fā)展也會(huì)面臨著新的條件。這些條件包括發(fā)展中國(guó)家的成長(zhǎng)和新興援助國(guó)的興起對(duì)舊有的國(guó)際援助秩序形成了沖擊，援助生態(tài)從兩級(jí)化向多極化發(fā)展，以及在全球化的背景中民族國(guó)家治理的難度在增加。此外，當(dāng)代通訊和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展也為實(shí)現(xiàn)全球發(fā)展目標(biāo)提供了新的技術(shù)條件，但同時(shí)它也會(huì)形成了新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

因此，在這些新的條件下討論全球發(fā)展援助事務(wù)時(shí)，我們要在國(guó)家層面和全球?qū)用嫔贤瑫r(shí)考慮相關(guān)的問(wèn)題，在國(guó)際援助中把基于民族國(guó)家利益的需要與全球發(fā)展目標(biāo)相契合。在事實(shí)上，在新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際援助的驅(qū)動(dòng)力已從冷戰(zhàn)時(shí)期的跨國(guó)競(jìng)爭(zhēng)到實(shí)現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)和2030年可持續(xù)發(fā)展議程(SDGs)，國(guó)際援助的機(jī)制也從以往OECD/DAC國(guó)家的官方援助占絕對(duì)主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變到援助私有化趨勢(shì)不斷增強(qiáng)。各種國(guó)際組織、多國(guó)公共基金、新興經(jīng)濟(jì)體的多元發(fā)展的態(tài)勢(shì)引起了國(guó)際援助功能的因應(yīng)改變，使國(guó)際援助從一種單純的發(fā)展手段發(fā)展成為全球治理新機(jī)制。討論這些變化對(duì)于我們認(rèn)識(shí)國(guó)際援助的實(shí)然和應(yīng)然，理解全球發(fā)展和我們所處的時(shí)代具有重要意義，也有助于推進(jìn)全球治理和全球發(fā)展政策的研究。

在展開(kāi)對(duì)于研究議題的討論前，我們首先需要對(duì)于國(guó)際援助的幾個(gè)基本概念進(jìn)行界定。從概念上說(shuō)，國(guó)際發(fā)展援助(International Development Assistance，IDA)是一國(guó)或國(guó)家集團(tuán)以及國(guó)際組織向他國(guó)或國(guó)家集團(tuán)無(wú)償或優(yōu)惠的提供貨物或資金，以便幫助這些國(guó)家應(yīng)對(duì)其所面臨的困境和挑戰(zhàn)的手段*黃梅波、王璐、李菲瑜:《當(dāng)前國(guó)際援助體系的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第4期。。這些援助包括財(cái)政援助、技術(shù)援助、糧食援助和債務(wù)減免等多種形式*劉貞曄: 《國(guó)際多邊組織與非政府組織:合法性的缺陷與補(bǔ)充》，《教學(xué)與研究》2007年第8期。，采取官方或非官方的手段。官方國(guó)際發(fā)展援助(Official Development Assistance，ODA)指發(fā)達(dá)國(guó)家及其所屬機(jī)構(gòu)(或國(guó)際組織)以資金、物資、設(shè)備、技術(shù)等各種形式對(duì)于發(fā)展中國(guó)家提供的援助*李小云等: 《國(guó)際發(fā)展援助概論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2009年版，第2頁(yè)。；而非官方援助則指國(guó)際非政府組織(INGOs)基于人道主義的義務(wù)所進(jìn)行的發(fā)展援助。

在對(duì)于國(guó)際援助項(xiàng)目執(zhí)行主體的界定中，我們需要辨析官方和非官方的援助主體的不同屬性，因?yàn)樗鼈冊(cè)谠顒?dòng)中具有不同的行為特點(diǎn)和價(jià)值導(dǎo)向。在以往的(和現(xiàn)有的)國(guó)際援助體系中，官方援助通常居于主導(dǎo)地位。許多國(guó)際援助是通過(guò)各國(guó)政府采取雙邊援助項(xiàng)目的形式運(yùn)作的。這些雙邊援助項(xiàng)目主要來(lái)自發(fā)展援助委員會(huì)(DAC，Development Assistance Committee)的23個(gè)OECD國(guó)家，據(jù)2015年4月8日發(fā)表的經(jīng)合組織報(bào)告，2014年DAC成員國(guó)提供了高達(dá)1352億美元的官方發(fā)展援助*經(jīng)合組織網(wǎng)站，2015年4月8日。。這些由各國(guó)政府提供的官方發(fā)展援助不可避免的會(huì)具有一定的功利目的(如提升國(guó)家影響力、輸出意識(shí)形態(tài)、獲取戰(zhàn)略資源等)。與此相比較，另一類(lèi)官方援助主體——國(guó)際組織提供的援助則具有較強(qiáng)的人道主義或?yàn)閮r(jià)值導(dǎo)向所驅(qū)動(dòng)的含義。譬如聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)大多采取無(wú)償贈(zèng)款援助的形式提供食品和衛(wèi)生醫(yī)療救助服務(wù)，而世界銀行集團(tuán)和區(qū)域性開(kāi)發(fā)銀行則常常采取低息貸款的形式提供援助。

當(dāng)然，我們也不能忽視非政府組織和非官方組織的作用。一些具有特殊援助目的的專(zhuān)項(xiàng)基金和各種全球性基金在扶貧、環(huán)保、衛(wèi)生、教育、技術(shù)合作、人道主義援助方面起到了積極作用。這些國(guó)際非政府組織包括英國(guó)樂(lè)施會(huì)、蓋茨基金會(huì)、全球疫苗免疫聯(lián)盟和全球環(huán)境基金等。到20世紀(jì)末，國(guó)際NGO已接近4.5萬(wàn)家*高飏、付濤: 《發(fā)展援助, NGO和公民社會(huì): 矛盾中的探尋》，《中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》2011年11月30日。。2008年其向發(fā)展中國(guó)家提供的無(wú)償援助資金高達(dá)236.55億美元，并以其專(zhuān)業(yè)性和深入基層使援助項(xiàng)目取得顯著成效*楊文兵、王曉雙: 《全球治理語(yǔ)境下非政府組織角色定位新探》，《學(xué)術(shù)論壇》2008年第4期。。隨著對(duì)外援助的私有化趨勢(shì)不斷增強(qiáng)，近年來(lái)越來(lái)越多的非政府部門(mén)參與國(guó)際援助活動(dòng)。這些國(guó)際NGO常常以自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)影響著外援的分配和走向，在對(duì)外援助中主要扮演項(xiàng)目執(zhí)行者、服務(wù)提供者的角色，同時(shí)近年來(lái)也在日益強(qiáng)化其政策倡導(dǎo)、項(xiàng)目決策和評(píng)估監(jiān)督等方面的作用。

在本世紀(jì)頭十年，國(guó)際發(fā)展援助的數(shù)額保持在相對(duì)穩(wěn)定的狀態(tài)。根據(jù)相關(guān)資料，從凈官方發(fā)展援助額來(lái)看，主要受援地區(qū)是非洲(特別是撒哈拉以南非洲地區(qū))，其次是亞洲，而最少的是美洲、歐洲和大洋洲*王妍蕾、劉晴:《OECD十年發(fā)展援助情況演變》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第4期。。在資金流向上，由于發(fā)展伴隨的地區(qū)差異持續(xù)增大，國(guó)際援助的減貧功能被進(jìn)一步強(qiáng)化，因而援助資金流向中高收入國(guó)家(如東歐)的比例相應(yīng)下降，流向其他低收入國(guó)家和中低收入國(guó)家的比例持續(xù)增長(zhǎng)*http://www.oecd.org/dac/financing-sustainable-development/development-finance-data/aid-at-a-glance,登錄時(shí)間：2017年4月9日14:58.。當(dāng)然，在分析國(guó)際援助狀況表現(xiàn)出來(lái)的這些變化的同時(shí)，我們也要看到在這些援助項(xiàng)目的活動(dòng)之后援助的機(jī)制和驅(qū)動(dòng)力的變化，這些方面的變化引起了國(guó)際援助功能的因應(yīng)改變。

本文將探索在這些變化中援助國(guó)與受援國(guó)在國(guó)際援助事務(wù)方面的利益和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，揭示在此過(guò)程中國(guó)際發(fā)展援助功能的演變與拓展，展開(kāi)對(duì)提升國(guó)際援助功能的政策討論，說(shuō)明國(guó)際發(fā)展框架如何在現(xiàn)在框架基礎(chǔ)上作出調(diào)整和改變，從而檢驗(yàn)國(guó)際援助作為全球發(fā)展工具所具有的成效。我們將首先介紹國(guó)際援助從國(guó)家利益功能到社會(huì)發(fā)展和人道主義功能的演變與拓展，剖析國(guó)際援助功能變化的原因，然后就提升國(guó)際援助功能的政策展開(kāi)討論，論證國(guó)際發(fā)展框架如何在現(xiàn)在框架基礎(chǔ)上作出調(diào)整和改變，以發(fā)揮新時(shí)期的國(guó)際援助“超越援助”的功能。

二、國(guó)際援助的國(guó)家利益功能

對(duì)國(guó)際援助所具有的作用和各方面的功能，人們從不同的角度進(jìn)行了闡釋。國(guó)家利益理論強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助的本質(zhì)是政治性的，即援助國(guó)為了保護(hù)其國(guó)家自身利益而對(duì)他國(guó)提供援助*鄧紅英: 《國(guó)外對(duì)外援助理論研究述評(píng)》，《國(guó)外社會(huì)科學(xué)》2009年第9期。。例如漢斯·摩根索( Hans Morgenthau)指出對(duì)外援助本質(zhì)上都是政治性的，是為了促進(jìn)和維護(hù)包括塑造民族形象、提高國(guó)家聲望、宣揚(yáng)社會(huì)價(jià)值以及傳播生活方式等國(guó)家利益*Hans Morgenthau, A Political Theory of Foreign Aid, The American Political Science Review,Vol.56,No.2,1962, p.301.；肯尼思·華爾茲(Kenneth Waltz)強(qiáng)調(diào)對(duì)外援助是為了爭(zhēng)取盟友，與行賄沒(méi)有本質(zhì)差異*Kenneth Waltz, Theory of International Politics, Addison-Wasley Publisher Corporation, 1979, p.200.。他們認(rèn)為對(duì)外援助是外交的組成部分，而外交是內(nèi)政的延伸。在此意義上，國(guó)際援助行動(dòng)可以被看成是國(guó)家內(nèi)部因素的外化，是援助國(guó)內(nèi)部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治變化的反映。因而各國(guó)所特定的歷史經(jīng)驗(yàn)、政治文化背景和社會(huì)發(fā)展模式都會(huì)影響他們的外援行動(dòng)。

也有些學(xué)者強(qiáng)調(diào)國(guó)際援助的意識(shí)形態(tài)功能。斯多克提出“條件論”來(lái)解釋跨國(guó)援助的這種功能*Olav Stokke, Aid and Political Conditionality,EADI Book Series 16,1995, p.12.。斯多克強(qiáng)調(diào)，盡管我們?cè)诜治鲋胁荒芘懦鷩?guó)的“利他主義”和“人道主義”動(dòng)機(jī)，但援助國(guó)進(jìn)行援助的直接目的大都是通過(guò)援助促使受援國(guó)進(jìn)行政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)的改革，并以這種方式輸出本國(guó)價(jià)值觀和治理理念*Olav Stokke, Western Middle Powers and Global Poverty, The Scandinavian Institute of African Studies, Uppsala, 1989.。在援助國(guó)輸出“硬資源”進(jìn)行援助的同時(shí)，受援國(guó)“軟力量”會(huì)受到援助國(guó)的影響，這種影響在受援國(guó)觀念、方法和制度等環(huán)境建設(shè)方面都會(huì)發(fā)生作用。因此，他認(rèn)為國(guó)際援助的動(dòng)機(jī)大致可分為三類(lèi)，即人道主義的動(dòng)機(jī)、現(xiàn)實(shí)的國(guó)際主義(為本國(guó)現(xiàn)實(shí)利益)和激進(jìn)的國(guó)際主義(輸出意識(shí)形態(tài))*Olav Stokke. Aid and Political Conditionality. Routledge, May 19th 2014.。

在20世紀(jì)發(fā)展起來(lái)的國(guó)際援助活動(dòng)中，我們看到早期的國(guó)際援助主要是基于現(xiàn)實(shí)利益的各國(guó)官方援助。發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)國(guó)際援助來(lái)爭(zhēng)取盟友、培育各自的勢(shì)力范圍。例如1945年英國(guó)議會(huì)通過(guò)的《殖民地發(fā)展與福利法案》、1946年法國(guó)設(shè)立的“法蘭西戰(zhàn)后殖民地開(kāi)發(fā)計(jì)劃”項(xiàng)目，都是殖民地宗主國(guó)在這些殖民地獨(dú)立后力圖通過(guò)發(fā)展援助來(lái)展示其道義上的責(zé)任，并繼續(xù)維持其對(duì)于這些地區(qū)的影響力。這些發(fā)展援助具有很強(qiáng)的功利導(dǎo)向，主要服務(wù)于主權(quán)國(guó)家的安全戰(zhàn)略，從《馬歇爾計(jì)劃》到《東南歐穩(wěn)定公約》都體現(xiàn)了以國(guó)家安全為出發(fā)點(diǎn)而提供的援助*周弘: 《對(duì)外援助與現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，《歐洲》2002年第6期。。即使在本世紀(jì)，我們也常常看到這種基于國(guó)家利益所提供的援助項(xiàng)目，特別是科索沃戰(zhàn)爭(zhēng)，阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)和9·11事件都刺激了世紀(jì)之交國(guó)際援助項(xiàng)目的增長(zhǎng)。

這種基于現(xiàn)實(shí)的國(guó)家利益的考量與發(fā)展援助意識(shí)形態(tài)的考慮相結(jié)合，催生了國(guó)際援助的社會(huì)交換論。社會(huì)交換論從援助國(guó)與受援國(guó)雙方互動(dòng)關(guān)系出發(fā)闡釋對(duì)外援助，例如鮑德溫(David .A. Baldwin)認(rèn)為，國(guó)際政治中所有的關(guān)系都是圍繞國(guó)家權(quán)力進(jìn)行的交換關(guān)系*David .A.Baldwin, “Power and Social Exchange”, p.1229.，拉爾遜(DeborahW. Larson)也強(qiáng)調(diào)國(guó)際關(guān)系是一系列資源和利益的交換活動(dòng)*DeborahW. Larson, “Exchange and Reciprocity in International Negotiations”, International Negotiation, Vol.3, No.2, Feb.1998, p.134.。例如在東歐，西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于轉(zhuǎn)型國(guó)家提供的國(guó)際援助常常就伴隨著市場(chǎng)化，民主化和私有化等社會(huì)政治要求。這充分體現(xiàn)了斯多克的分析所指出的援助國(guó)通過(guò)內(nèi)部整合來(lái)達(dá)成對(duì)于受援國(guó)的整體戰(zhàn)略并改變與受援國(guó)間的關(guān)系*Olav Stokke. Aid and Political Conditionality.Routledge, May 19th 2014.。

當(dāng)然，這種國(guó)際援助所導(dǎo)致的效應(yīng)會(huì)在援助國(guó)和受援國(guó)之間造成矛盾和沖突，使如何接受?chē)?guó)際援助并保持國(guó)家主權(quán)的獨(dú)立性成為爭(zhēng)論中的焦點(diǎn)問(wèn)題。援助國(guó)對(duì)于受援國(guó)附加援助的條件(包括進(jìn)行市場(chǎng)化改革和多黨制政體)影響當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體系的建設(shè)。不過(guò)一些學(xué)者也指出，這些干預(yù)對(duì)于受援國(guó)的發(fā)展來(lái)說(shuō)，既是進(jìn)行現(xiàn)代化和社會(huì)改造的驅(qū)動(dòng)力，也在社會(huì)穩(wěn)定和民族自立等多方面承受著壓力和挑戰(zhàn)。這使許多受援國(guó)強(qiáng)調(diào)國(guó)際援助的“國(guó)家所有權(quán)”原則的確立。人們批評(píng)一些國(guó)際援助行動(dòng)所附帶的政治經(jīng)濟(jì)條件是基于援助國(guó)自身的利益，是援助國(guó)對(duì)于受援國(guó)的內(nèi)政的干預(yù)。這種“激進(jìn)的國(guó)際主義(通過(guò)外援輸出意識(shí)形態(tài))”促使許多研究者強(qiáng)調(diào)國(guó)際援助應(yīng)削弱意識(shí)形態(tài)的功能而增進(jìn)社會(huì)發(fā)展和人道主義的功能，加強(qiáng)援助協(xié)調(diào)和受援方的項(xiàng)目運(yùn)作自主性。

三、國(guó)際援助的社會(huì)發(fā)展和人道主義功能

隨著國(guó)際援助的發(fā)展，一些學(xué)者也強(qiáng)調(diào)國(guó)際發(fā)展援助是為了社會(huì)發(fā)展和人道主義的目的和宗旨而進(jìn)行的，利益超越國(guó)家界限。例如當(dāng)世界各地發(fā)生人道主義災(zāi)難后，各國(guó)政府和國(guó)際組織以及民間團(tuán)體都有責(zé)任進(jìn)行國(guó)際援助。這種國(guó)際援助的人道主義功能在九十年代以來(lái)被不斷的強(qiáng)化，并逐漸替代國(guó)際政治利益而成為國(guó)際援助的價(jià)值基礎(chǔ)和合法性基礎(chǔ)。特別是在進(jìn)入21世紀(jì)之后，聯(lián)合國(guó)倡導(dǎo)的“千年目標(biāo)”進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)際發(fā)展援助的基礎(chǔ)，促使國(guó)際援助的主體增多、規(guī)模增大、領(lǐng)域擴(kuò)展、形式更加多樣化。這導(dǎo)致國(guó)際援助項(xiàng)目從強(qiáng)調(diào)“援助”走向“發(fā)展”的目標(biāo)，從關(guān)注援助“過(guò)程”走向更注重援助“結(jié)果”，從而催生了國(guó)際援助合法性基礎(chǔ)的演化。

國(guó)際援助的社會(huì)和人道主義功能的強(qiáng)化，造成國(guó)際援助的重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)生變化。在以下表格中，表1反映了主要援助國(guó)家(或組織)的援助聚焦在社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)領(lǐng)域，使受援國(guó)的社會(huì)福利和生活條件的改善成為國(guó)際援助的關(guān)注重點(diǎn)。表2則反映了DAC國(guó)家在不同部門(mén)的官方發(fā)展援助占全部雙邊援助的比例的變化。根據(jù)這個(gè)表格，從1984年2013年近三十年中，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施、工農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)、物資和項(xiàng)目援助的比例都有較大幅度的下降，而在社會(huì)公共設(shè)施和人道主義援助方面的投入在不斷增加。

導(dǎo)致這種變化的原因是多方面的。半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際援助采取了多種方式促進(jìn)受援國(guó)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，例如注入資本、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)等，但援助成效并不明顯。以前集中于經(jīng)濟(jì)部門(mén)的援助并沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期的發(fā)展效果，南北差距進(jìn)一步擴(kuò)大，發(fā)展不平衡日益凸顯*See Wolfgang Fengler and Homi Kharads.，Delivering Aid Differently:Lessons from the Field，The Brookings Institution，Washington.DC，2010，p.1.。這是因?yàn)檫@些途徑對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極成效也要通過(guò)社會(huì)改造和社會(huì)轉(zhuǎn)型的努力才能夠達(dá)成。但國(guó)際援助在有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)貎?nèi)生力量增長(zhǎng)方面一直收效甚微，導(dǎo)致其在改善人們生活和社會(huì)進(jìn)步方面的成效十分有限。援助實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)使發(fā)達(dá)國(guó)家意識(shí)到，國(guó)際援助要取得長(zhǎng)久的發(fā)展效應(yīng)，主要在于這些援助項(xiàng)目的運(yùn)行需要能夠強(qiáng)化當(dāng)?shù)厣鐣?huì)所具有的發(fā)展功能，改善當(dāng)?shù)厝嗣竦纳钯|(zhì)量并提高社會(huì)質(zhì)量。

另一方面，正如表3所示，從2010年至2015年，DAC國(guó)家的官方發(fā)展援助中的人道主義援助穩(wěn)步增長(zhǎng)，援助總額從2010年的100.33億美元上升到2015年的132.62億美元，已經(jīng)成為繼社會(huì)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施之后的第三大援助領(lǐng)域*Data extracted on 16 Apr 2017 01:32 UTC (GMT) from OECD.Stat.。當(dāng)前包括恐怖襲擊、自然災(zāi)害、地區(qū)沖突和統(tǒng)治暴政等常常會(huì)引發(fā)嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，人道主義救援與減貧、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等議題相互交織，就成為國(guó)際發(fā)展援助的重要領(lǐng)域。這種情況表明，在當(dāng)前人道主義危機(jī)頻發(fā)、全球減貧壓力持續(xù)增大、環(huán)境氣候問(wèn)題日益嚴(yán)重的背景下，人道主義救援和長(zhǎng)期發(fā)展援助之間需要更大的一致性和互補(bǔ)性，需要加強(qiáng)人道主義需求與長(zhǎng)期發(fā)展援助優(yōu)先舉措如扶貧、可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)等之間的平衡。

表1 主要援助國(guó)家或組織援助重點(diǎn)領(lǐng)域(2010)

資料來(lái)源：劉方平：《中國(guó)援外的歷史進(jìn)程與現(xiàn)時(shí)拓展》，《暨南學(xué)報(bào)》(哲社版)2016年第2期。

表2 DAC國(guó)家在不同部門(mén)的官方發(fā)展援助占全部雙邊援助的比例(%)

資料來(lái)源：黃梅波、王璐、李菲瑜：《當(dāng)前國(guó)際援助體系的特點(diǎn)及發(fā)展趨勢(shì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2007年第4期。

表3 DAC國(guó)家官方發(fā)展援助中的人道主義援助概況(2010—2015) 貨幣：美元；單位：百萬(wàn)

資料來(lái)源：Data extracted on 16 Apr 2017 01:32 UTC (GMT) from OECD.Stat

四、國(guó)際援助功能變化的原因分析

基于國(guó)際援助所具有的社會(huì)基礎(chǔ)和政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化，我們看到當(dāng)前全球發(fā)展呈現(xiàn)出復(fù)雜的狀況。一方面，以經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)為中心的發(fā)展導(dǎo)向已經(jīng)走向多元發(fā)展的狀態(tài)，使環(huán)境/可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)質(zhì)量和全人類(lèi)福祉這些理念逐漸地被納入發(fā)展維度中；另一方面，巨大的減貧壓力、弱勢(shì)群體的社會(huì)融入，國(guó)際移民和歐洲難民問(wèn)題，新興工業(yè)化國(guó)家嚴(yán)重的氣候和環(huán)境問(wèn)題等，構(gòu)成各國(guó)發(fā)展可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。社會(huì)控制和民族國(guó)家的治理更加艱巨，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和發(fā)展的代價(jià)在不斷增大。發(fā)展援助可以通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作的途徑對(duì)這些挑戰(zhàn)進(jìn)行回應(yīng)，并且把跨國(guó)援助的功能從傳統(tǒng)的服務(wù)國(guó)家安全、輸出意識(shí)形態(tài)、建立地區(qū)霸權(quán)轉(zhuǎn)向促進(jìn)社會(huì)發(fā)展、增進(jìn)受援國(guó)福利、人道主義救援、促進(jìn)貿(mào)易和投資、環(huán)境保護(hù)和氣候治理等變化拓展。這些變化的原因是國(guó)際援助的價(jià)值基礎(chǔ)和行動(dòng)邏輯的改變。從目前的國(guó)際援助變化情況看，我們可以把這些變化歸納如下。

一是國(guó)際援助的政治功能的弱化。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，以往基于兩大陣營(yíng)抗?fàn)幍恼文康亩鴱?qiáng)化的國(guó)際援助在下降。在柏林墻倒塌之后，曾經(jīng)有大量的援助資金從西方國(guó)家涌入東歐，但很快西方國(guó)家看到這些援助資金并沒(méi)有通過(guò)民主化和私有化的改革給他們帶來(lái)所期待的利益。同時(shí)，其通過(guò)援助條件促進(jìn)東歐受援國(guó)實(shí)施政治經(jīng)濟(jì)改革并得到紅利的意圖也未真正實(shí)現(xiàn)。因此在1990年代后期，由于國(guó)際援助意識(shí)形態(tài)功能的弱化，國(guó)際發(fā)展援助總額在短期內(nèi)急劇下降。到1997年，全球官方發(fā)展援助(ODA)的數(shù)額降到了約600億美元，OECD23個(gè)援助國(guó)官方援助占其國(guó)民總收入的比重也從1990年的0.33%下降到了2000年的0.22%*賀光輝: 《第三世界發(fā)展理論與援助功能的演進(jìn)(1950-2000)》，《世界經(jīng)濟(jì)研究》2003年第1期。。與此相反，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，國(guó)際援助在改善社會(huì)福利水平方面起到更為積極的作用。尤其是在公共衛(wèi)生、教育、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，國(guó)際援助對(duì)福利指數(shù)的影響很大，這種效應(yīng)在福利水平較低的國(guó)家表現(xiàn)得最為顯著*ensen, T.M.(2008), “(How)does aid work? literaturere-view of aid effectiveness and welfare studies”, DIISWorking Paper, No.2008/29.。因此，作為政治競(jìng)爭(zhēng)手段的國(guó)際援助正日益失去其價(jià)值基礎(chǔ)，而作為福利增進(jìn)提供的援助則具有廣泛而持久的發(fā)展動(dòng)力。

二是逐漸形成新的國(guó)際援助理念。隨著國(guó)際援助的基礎(chǔ)正由國(guó)家利益轉(zhuǎn)向促進(jìn)全球福祉，社會(huì)進(jìn)步逐步成為被廣泛認(rèn)可的國(guó)際援助的普世價(jià)值。隨著千年計(jì)劃綱領(lǐng)的形成，國(guó)際援助的目標(biāo)已經(jīng)超越了民族國(guó)家的局限，與人類(lèi)發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合，人道主義功能逐步強(qiáng)化。人類(lèi)安全理論和人類(lèi)發(fā)展理論的成長(zhǎng)以及埃斯蒂斯(Richared J Esters)的社會(huì)進(jìn)步指數(shù)(ISP)和開(kāi)發(fā)計(jì)劃署提出的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)(HDI)的影響，都強(qiáng)化了社會(huì)進(jìn)步的意識(shí)?！肚暧?jì)劃》強(qiáng)化了可持續(xù)發(fā)展理念，《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》還關(guān)注發(fā)展自主性、參與性、包容與共享等，議程提出了建設(shè)更具包容性的全球伙伴關(guān)系的動(dòng)議，不僅指援助國(guó)與受援國(guó)之間，也指DAC援助國(guó)和新興援助國(guó)之間。參與各方在援助領(lǐng)域可以發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處，形成國(guó)別、地區(qū)、行業(yè)、援助方式上的良好分工和布局，共同提高國(guó)際發(fā)展援助的整體效率和效果*王國(guó)慶：《國(guó)際官方發(fā)展援助分配及協(xié)調(diào)趨勢(shì)》，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2012年第8期。。在此，三方合作是一種把二者聯(lián)系起來(lái)并發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)的有效機(jī)制。2014年發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署戰(zhàn)略規(guī)劃(2014—2017年)》正式將三方合作形式作為南南合作的核心模式。在未來(lái)十五年中，國(guó)際發(fā)展援助將要在議程指導(dǎo)下通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)作大力推進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，使跨國(guó)援助成為實(shí)現(xiàn)人類(lèi)發(fā)展的政策工具。

三是對(duì)于受援國(guó)自主性的肯定。新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)際援助的受援國(guó)自主性受到了廣泛關(guān)注。2005年《巴黎宣言》正式提出了受援國(guó)的“國(guó)家所有權(quán)”原則；2008年的《阿克拉行動(dòng)議程》再次肯定“國(guó)家所有權(quán)是關(guān)鍵”，強(qiáng)調(diào)新時(shí)期的援助雙方應(yīng)是更具包容性的伙伴關(guān)系；2011年《釜山宣言》提出要加強(qiáng)和擴(kuò)大南南合作和三方合作，提出了“全球伙伴關(guān)系”的概念，確立了評(píng)估發(fā)展有效性的框架*曹黎:《從千年發(fā)展目標(biāo)到釜山合作宣言》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2013年第9期。；2015年“可持續(xù)發(fā)展議程”要求將來(lái)自國(guó)內(nèi)和國(guó)際層次上的公共部門(mén)和私有部門(mén)資金整合進(jìn)國(guó)際發(fā)展框架*聯(lián)合國(guó)文件：《秘書(shū)長(zhǎng)的說(shuō)明：可持續(xù)發(fā)展籌資和 2015年后發(fā)展議程方面的一致性、協(xié)調(diào)與合作》，E/2015/52，2015年3月25日，第6頁(yè)。，強(qiáng)調(diào)國(guó)際援助社會(huì)應(yīng)該努力支持各國(guó)政府提高國(guó)內(nèi)資源利用效率，提高國(guó)際合作和集體行動(dòng)的能力。這些協(xié)議都匯聚成一種共識(shí)：強(qiáng)調(diào)受援國(guó)自主性，要求援助國(guó)避免過(guò)度干涉受援國(guó)的國(guó)內(nèi)政策，要充分保護(hù)受援國(guó)對(duì)于其發(fā)展過(guò)程的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和決定權(quán)，使受援國(guó)有充分的政策空間來(lái)發(fā)展適合國(guó)情的援助機(jī)制并滿足自身需求。

四是在不斷加深的全球化進(jìn)程中增強(qiáng)國(guó)際組織的作用。目前聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署、聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)、世界糧食計(jì)劃劃署等國(guó)際組織已成為國(guó)際援助的中堅(jiān)力量。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)展援助委員會(huì)的成員國(guó)(DAC)也通過(guò)三方合作方式在援助國(guó)與受援助國(guó)之間發(fā)揮協(xié)調(diào)作用。同時(shí)，各種非官方的國(guó)際援助組織也在積極的發(fā)揮作用。此外，不同于傳統(tǒng)的雙邊和多邊援助，新世紀(jì)以來(lái)出現(xiàn)了一種多國(guó)公共基金的援助方式，如美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、荷蘭、丹麥等九個(gè)國(guó)家共同出資成立的“多方援助信托基金”(Livelihoods and Food Security Trust Fund，LIFT)，以及英國(guó)國(guó)際發(fā)展署、澳大利亞國(guó)際發(fā)展署、歐盟等成立的“三種疾病基金”(Three Diseases Fund，3DF)，通過(guò)國(guó)際援助機(jī)構(gòu)之間的合作，減少了援助過(guò)程中的交易成本和資源浪費(fèi)，提高援助的一致性和協(xié)調(diào)性*楊義鳳、鄧國(guó)勝: 《國(guó)際NGO參與對(duì)外援助的變遷及對(duì)中國(guó)的啟示》，《中國(guó)行政管理》2014年第3期。。

第五，我們也要看到東亞地區(qū)和新興工業(yè)化地區(qū)的影響。在2008年全球金融危機(jī)以后，中國(guó)等新興經(jīng)濟(jì)體迅速崛起，成為國(guó)際發(fā)展援助的突出力量。中國(guó)、韓國(guó)、巴西、印度等傳統(tǒng)的受援國(guó)開(kāi)始成為援助國(guó)，其援助額在2009年為170億美元，其在全部發(fā)展合作中的份額從2006年的6.7%增至2011年的10%，增加了近50%*黃超: 《2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》，《國(guó)際展望》2016第3期。。與傳統(tǒng)DAC國(guó)家援助通常附加各種政治條件，重視受援國(guó)的政治進(jìn)步、民主進(jìn)程和社會(huì)發(fā)展不同，這些新興援助國(guó)(NODDs)提供的援助不附加任何政治條件，尊重伙伴國(guó)自主權(quán)，重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、技術(shù)進(jìn)步和減貧，援助促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)明顯。傳統(tǒng)DAC國(guó)家面臨援助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)挑戰(zhàn)，新興援助國(guó)(NODDs)不僅以南南合作的方式為國(guó)際發(fā)展援助提供了新的源泉，也促使國(guó)際援助的理念發(fā)生了變化。如中國(guó)在2005年世界銀行年會(huì)上就提出“重視國(guó)家能力建設(shè)”(building state capacity)的主張，并被寫(xiě)進(jìn)了會(huì)議公報(bào)。這些發(fā)展都對(duì)世界外援的走向帶來(lái)重要影響*周弘、張浚、張敏: 《外援與發(fā)展:以中國(guó)的受援經(jīng)驗(yàn)為例》，《歐洲研究》2007年第4期。，使2015后議程增添了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和能力建設(shè)的目標(biāo)。

五、提升國(guó)際援助功能的政策討論

在全球化的今天，民族國(guó)家的發(fā)展問(wèn)題也是全體人類(lèi)社會(huì)的問(wèn)題。國(guó)際援助項(xiàng)目可以做為推進(jìn)全球發(fā)展的手段和催化劑，同時(shí)也能夠幫助受援國(guó)提升國(guó)家治理能力、保障人權(quán)和支持民族事業(yè)的發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)這些功能，我們需要強(qiáng)化國(guó)際援助項(xiàng)目的社會(huì)發(fā)展和人道主義功用，弱化其政治利益和提升經(jīng)濟(jì)效益手段的功用。因此，我們需要辯證看待國(guó)際援助項(xiàng)目的多重目標(biāo)定位，合理確定援助的中心目標(biāo)。我們不能忽視國(guó)家安全，國(guó)際貿(mào)易，戰(zhàn)略資源、地區(qū)影響等國(guó)家利益目標(biāo)，也要關(guān)注減少貧困、民生增進(jìn)，環(huán)境改造，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等社會(huì)發(fā)展目標(biāo)。在這些目標(biāo)中，我們要以反貧困，緩解社會(huì)不平等和社會(huì)排斥、增進(jìn)包容性作為援助的中心目標(biāo)，全面評(píng)估國(guó)際援助對(duì)于社會(huì)發(fā)展的積極效應(yīng)，通過(guò)各種政策途徑(進(jìn)行社會(huì)投資，重視扶貧開(kāi)發(fā)，培養(yǎng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，建立監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系、創(chuàng)新援助機(jī)制等等)來(lái)促進(jìn)全球集體行動(dòng)，提高生活質(zhì)量并增加社會(huì)質(zhì)量。在此，發(fā)展和增能賦權(quán)是各種國(guó)際援助項(xiàng)目的關(guān)鍵理念。按照這些理念，我們的國(guó)際援助要關(guān)注邊緣群體和社會(huì)排斥現(xiàn)象，推進(jìn)技術(shù)成長(zhǎng)和增進(jìn)國(guó)民教育，兼顧可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境改善，進(jìn)而推進(jìn)全球發(fā)展。

同時(shí)，我們也要強(qiáng)化對(duì)援助項(xiàng)目的監(jiān)管。強(qiáng)化監(jiān)管，防止項(xiàng)目失控和貪腐現(xiàn)象，是使項(xiàng)目能夠落實(shí)到幫助目標(biāo)群體的基本保障。一些評(píng)估專(zhuān)家批評(píng)說(shuō)，國(guó)際援助項(xiàng)目的運(yùn)作可能創(chuàng)造更多的權(quán)力尋租和腐敗的機(jī)會(huì)*Dalgaard, Hansen& Tarp(2004), “ On the emprics of foreign aid and growth”, Economic Journal114:F191-216.；Doucouliagos&Paldam(2008), “Aid effectiveness on growth:Ametastudy”, European Journal of Political Economy24:1-24.；也有人強(qiáng)調(diào)，在缺乏有效監(jiān)管的條件下，國(guó)際援助項(xiàng)目的運(yùn)作常常面臨政府問(wèn)責(zé)的缺失、導(dǎo)致援助依賴(lài)并破壞稅收刺激等，這使援助項(xiàng)目導(dǎo)致更多的是損害而不是獲益*Dambisa Moyo，Dead Aid: Why Aid is Nos et Working and How There Is a Better Way for Afri-ca，F(xiàn)arrar，Straus and Giroux，NewYork，2009，p.48.。所以，如果缺乏制約和監(jiān)督，貪腐現(xiàn)象將使人們對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作的公共性和合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。為此，有關(guān)各國(guó)需要建立暢通有效的信息通報(bào)機(jī)制，增加援助項(xiàng)目的透明度；要進(jìn)一步完善項(xiàng)目管理?xiàng)l例并有效的執(zhí)行，加強(qiáng)項(xiàng)目評(píng)估，加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，形成國(guó)家水平上的獨(dú)立監(jiān)控機(jī)構(gòu)。UNDP、DAC、EU、WB等國(guó)際援助主要組織要通過(guò)同行評(píng)估及相關(guān)會(huì)議機(jī)制加強(qiáng)對(duì)成員國(guó)的督促等*毛小菁：《DAC發(fā)展援助改革最新動(dòng)向及對(duì)我國(guó)影響》,商務(wù)部網(wǎng)站，2015年11月4日。。不過(guò)，由于缺乏政治互信或與當(dāng)?shù)氐闹贫任幕鄾_突(或與當(dāng)?shù)氐睦婕瘓F(tuán)發(fā)生沖突)，這種監(jiān)管的要求也常常會(huì)被認(rèn)為是外來(lái)的干預(yù)，是援助方力圖對(duì)于項(xiàng)目運(yùn)作附加政治和意識(shí)形態(tài)的條款，從而導(dǎo)致援助雙方的矛盾和沖突。因此，如何淡化項(xiàng)目運(yùn)作監(jiān)管過(guò)程的政治色彩，強(qiáng)化項(xiàng)目管理的透明性和專(zhuān)業(yè)性，改善對(duì)項(xiàng)目的管理成效，就成為一個(gè)具有挑戰(zhàn)性的問(wèn)題。

此外，評(píng)估各國(guó)社會(huì)制度的異同對(duì)于援助項(xiàng)目運(yùn)作造成的影響。完善項(xiàng)目評(píng)估，設(shè)立科學(xué)的評(píng)估指標(biāo)體系是進(jìn)行有效監(jiān)管的必要條件。在進(jìn)行國(guó)際援助項(xiàng)目評(píng)估中，不僅要考察經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)和社會(huì)效益指標(biāo)，也要考察生態(tài)效益指標(biāo)、生活福利指標(biāo)以構(gòu)建全方位的發(fā)展評(píng)估體系。這一指標(biāo)體系要能夠反映出發(fā)展援助是否有效的達(dá)成了目的，是否公平和透明，是否有公眾參與。比如美國(guó)的對(duì)外援助評(píng)估就包括了績(jī)效監(jiān)測(cè)、績(jī)效評(píng)估和影響評(píng)估等*王新影: 《美國(guó)對(duì)外援助評(píng)估機(jī)制及啟示研究》，《亞非縱橫》2014年第6期。?；谶@些原則，援助機(jī)構(gòu)必須超越項(xiàng)目評(píng)估本身，更廣泛地考慮到受援國(guó)的總體發(fā)展模式，發(fā)散的、主題的、國(guó)家層面的評(píng)估都應(yīng)該被越來(lái)越多地用到*Taylor & Francis. Foreign aid and political conditionality: Issues of effectiveness and consistency.Democratization,1997,4(3):69-108.，這些指標(biāo)既要包括生活水平、健康以及教育和人的發(fā)展等生活質(zhì)量方面的指標(biāo)，也要包括社會(huì)保障、社會(huì)包容、社會(huì)賦權(quán)、社會(huì)凝聚等社會(huì)質(zhì)量方面的指標(biāo)。要測(cè)量國(guó)際發(fā)展援助項(xiàng)目的成效，我們不僅要確立項(xiàng)目運(yùn)作的多邊機(jī)構(gòu)之間建立起可持續(xù)運(yùn)作的機(jī)制，更要注重這些計(jì)劃對(duì)于受援國(guó)社區(qū)發(fā)展和全球倡導(dǎo)行動(dòng)兩方面的影響。從社會(huì)發(fā)展、環(huán)境發(fā)展、人的發(fā)展的角度出發(fā)測(cè)量國(guó)際發(fā)展援助項(xiàng)目的社會(huì)成效、環(huán)境成效和人文成效。同時(shí)，評(píng)估結(jié)果必須做好信息傳播，以便所有想獲得評(píng)估信息的潛在用戶(hù)都能根據(jù)各自的需要獲得信息。決策人員必須能獲得一個(gè)綜合性的結(jié)果而不僅僅是詳細(xì)的項(xiàng)目評(píng)估結(jié)果本身*R.Rameezdeen & YuzoAkatsuka ，A Policy Oriented Approach for Evaluating overall Performance of Official Development Assistance. Journal of Regional Development Studies(1999)。強(qiáng)化這些工作對(duì)于提升發(fā)展項(xiàng)目的有效性至關(guān)重要。

另外，民眾的參與。在此，僅僅關(guān)注援助項(xiàng)目的評(píng)估指標(biāo)建設(shè)和項(xiàng)目監(jiān)管技術(shù)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。國(guó)際援助計(jì)劃要真正有效就要發(fā)動(dòng)群眾參與，尋求各類(lèi)社會(huì)主體的合作機(jī)制，使國(guó)際援助項(xiàng)目能夠帶來(lái)受援國(guó)長(zhǎng)久的社會(huì)進(jìn)步。受援國(guó)的市民社會(huì)組織需要積極參與到發(fā)展援助中并與援助國(guó)進(jìn)行多維度對(duì)話，國(guó)際組織也要通過(guò)共同推進(jìn)項(xiàng)目、舉辦援助論壇、開(kāi)辦學(xué)習(xí)培訓(xùn)班等方式與當(dāng)?shù)氐暮献骰锇橛行Ш献骱凸餐袆?dòng)*高飏: 《發(fā)展援助，NGO和公民社會(huì): 矛盾中的探尋》，《中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)》(輯刊)，2011年11月。，這樣才能推進(jìn)受援國(guó)的社會(huì)改造和社會(huì)進(jìn)步進(jìn)程，更好地支持受援國(guó)本土內(nèi)生力量的發(fā)展。新時(shí)期需要強(qiáng)化援助方和受援方的政治信任和文化寬容，不發(fā)達(dá)國(guó)家要消除貧窮就必須進(jìn)行社會(huì)體制的改革，學(xué)習(xí)先進(jìn)的的發(fā)展理念和管理方法，培養(yǎng)公眾的發(fā)展意識(shí)，增進(jìn)社會(huì)包容和賦權(quán)，否則所有的援助都會(huì)無(wú)濟(jì)于事。

再者，社會(huì)體系的改革。 就工具性意義而言，一些DAC國(guó)家在提供經(jīng)濟(jì)援助的過(guò)程中，往往要求受援國(guó)進(jìn)行民主改革、實(shí)行多黨制，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，企業(yè)私有化等，把國(guó)際援助作為影響受援國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)改革的工具。這些援助條件要么不適應(yīng)受援國(guó)的實(shí)際情況，要么遭遇受援國(guó)的各種抵制，影響援助功能的正常發(fā)揮，也極大的影響援助效率和效果。當(dāng)然，國(guó)際援助的目標(biāo)旨在促進(jìn)受援國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國(guó)民福利增進(jìn)，而這一目標(biāo)是否能夠達(dá)成與援助計(jì)劃的設(shè)立與當(dāng)?shù)貒?guó)情的適應(yīng)程度相關(guān)。這就要求項(xiàng)目設(shè)立時(shí)要對(duì)受援國(guó)社會(huì)背景進(jìn)行深入的制度分析，使國(guó)際援助項(xiàng)目能夠適合當(dāng)?shù)氐膰?guó)情和民眾的需要。把當(dāng)?shù)氐奈幕椭贫鹊奶攸c(diǎn)與援助項(xiàng)目所帶有的人道主義價(jià)值進(jìn)行融合，減少援助實(shí)施過(guò)程中因受援國(guó)當(dāng)?shù)氐恼巫诮讨贫群蜕鐣?huì)習(xí)俗差異而產(chǎn)生的排斥和抵制*蔣華杰: 《中國(guó)援非醫(yī)療隊(duì)歷史的再考察(1963—1983)——兼議國(guó)際援助的效果與可持續(xù)性問(wèn)題》，《外交評(píng)論》2015年第4期。。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家必須遵守受援國(guó)的勞動(dòng)分工制度，認(rèn)識(shí)到發(fā)展的實(shí)質(zhì)是發(fā)展中國(guó)家加強(qiáng)發(fā)展能力，達(dá)到自己的治理目的，不是通過(guò)削弱所有權(quán)的方式實(shí)施援助。如果單向度的基于西方援助國(guó)的價(jià)值觀來(lái)提出要求，其項(xiàng)目運(yùn)作所具有的許多目標(biāo)可能并不現(xiàn)實(shí)，從而無(wú)疑會(huì)影響援助的效益。

最后，強(qiáng)化國(guó)際援助的發(fā)展導(dǎo)向。國(guó)際援助項(xiàng)目不僅僅要關(guān)注自主權(quán)問(wèn)題，更要關(guān)注全球發(fā)展問(wèn)題。在國(guó)際援助項(xiàng)目的設(shè)計(jì)中，要兼顧受援國(guó)項(xiàng)目運(yùn)作的自主性和全球發(fā)展的總體需要。要把國(guó)際援助計(jì)劃納入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)發(fā)展的整體規(guī)劃中，充分發(fā)揮在地方層面和全球?qū)用嫔细黝?lèi)發(fā)展主體的能動(dòng)性。要遵循聯(lián)合國(guó)發(fā)展委員會(huì)于1991年制定的《發(fā)展援助評(píng)估原則》要求，即發(fā)展援助評(píng)估要重視在整個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行的過(guò)程中各方所起的作用、責(zé)任和地位，并確保項(xiàng)目評(píng)估的公平性，透明性，民眾的可獲得性，以及項(xiàng)目的有效性和可持續(xù)性*Stokke O. Evaluating development assistance : policies and performance. Frank Cass, 1991.?；谶@些原則，我們需要從社會(huì)發(fā)展的角度出發(fā)來(lái)測(cè)量國(guó)際發(fā)展援助項(xiàng)目的成效，確立項(xiàng)目運(yùn)作的多邊機(jī)構(gòu)之間建立起可持續(xù)運(yùn)作的機(jī)制，提升項(xiàng)目的可持續(xù)性并有效的回應(yīng)實(shí)踐的需要。為此，我們需要處理好援助項(xiàng)目的人道主義和社會(huì)發(fā)展的功能與項(xiàng)目所含有的政治經(jīng)濟(jì)利益方面功能之間的關(guān)系，處理好項(xiàng)目所內(nèi)含的普世價(jià)值與項(xiàng)目執(zhí)行雙方所具有的特定的歷史社會(huì)文化追求的關(guān)系，倡導(dǎo)援助的有效性、協(xié)調(diào)性、發(fā)展性、新型伙伴關(guān)系，共同推進(jìn)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步和實(shí)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展議程。

六、小結(jié)

經(jīng)過(guò)半個(gè)多世紀(jì)的努力，國(guó)際援助已經(jīng)成為全球治理的一種基本制度。它在推進(jìn)全球發(fā)展和緩解地區(qū)沖突和緊張方面獲得了很大的成果。從服務(wù)于冷戰(zhàn)的援助競(jìng)爭(zhēng)到冷戰(zhàn)之后促成發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)改革和政治改革，再到新世紀(jì)之后追求全球福祉的“發(fā)展有效性”，國(guó)際援助正從國(guó)家間競(jìng)爭(zhēng)工具轉(zhuǎn)為全球治理的新機(jī)制。特別是隨著聯(lián)合國(guó)千年計(jì)劃的實(shí)施、《巴黎宣言》的簽署和2030可持續(xù)發(fā)展議程的設(shè)立，人們對(duì)國(guó)際援助的功能和有效性標(biāo)準(zhǔn)的反思也在不斷深入。隨著規(guī)范化和制度化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)際援助工作環(huán)境得到優(yōu)化，國(guó)際減貧、包容性增長(zhǎng)成為援助項(xiàng)目的核心目標(biāo)。

當(dāng)然，在目前國(guó)際援助項(xiàng)目的運(yùn)作中也存在著種種矛盾和問(wèn)題。受到援助國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及對(duì)外發(fā)展戰(zhàn)略等多重因素的影響，援助金額的提供具有很強(qiáng)的不穩(wěn)定性。援助資金的巨大缺口，給援助依賴(lài)程度較高的國(guó)家?guī)?lái)極具破壞性的影響。因此2002年蒙特雷國(guó)際發(fā)展籌資會(huì)議提出要尋找創(chuàng)新籌資渠道，之后出現(xiàn)了機(jī)票統(tǒng)一稅、綠色債券、疫苗債券、三角貸款、貨幣交易稅和碳交易稅等一系列新籌資機(jī)制*黃超：《2030年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》，《國(guó)際展望》2016年第3期。。這些新型融資渠道，開(kāi)辟了新的資金來(lái)源，可以對(duì)發(fā)展援助起到支持補(bǔ)充作用。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是對(duì)于重債窮國(guó)(如安哥拉、中非、科特迪瓦、剛果、馬拉維、尼日利亞等國(guó))，債務(wù)減免是消除這些國(guó)家沉重債務(wù)負(fù)擔(dān)的重要手段。在新時(shí)期，啟動(dòng)重債窮國(guó)計(jì)劃和多邊減債動(dòng)議以提升籌資機(jī)制的可持續(xù)性；協(xié)調(diào)這些新型融資與ODA的一致性等，都是國(guó)際援助新框架的重大議題。

在操作層面上，國(guó)際援助項(xiàng)目的運(yùn)作可以作為平臺(tái)促使援助國(guó)和受援國(guó)之間的經(jīng)濟(jì)互動(dòng)、知識(shí)交流和技術(shù)合作，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、權(quán)利、能力等多方面推進(jìn)區(qū)域發(fā)展。在此，政治互信和文化寬容是影響項(xiàng)目運(yùn)行成效的價(jià)值基礎(chǔ)。這種政治互信可以減緩在項(xiàng)目管理中援助國(guó)之間的摩擦和沖突，也避免形成一種把國(guó)際援助項(xiàng)目?jī)H僅看成是帝國(guó)主義控制不發(fā)達(dá)國(guó)家的工具的偏見(jiàn)，然而，在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，援助方會(huì)要求加強(qiáng)監(jiān)管和評(píng)估以化解由腐敗和經(jīng)費(fèi)濫用帶來(lái)的管理風(fēng)險(xiǎn)，受援方則會(huì)要求具有更大的國(guó)家所有權(quán)和自主空間。要處理好這些矛盾，需要援助項(xiàng)目的各方在文化寬容的基礎(chǔ)上誠(chéng)信合作。同時(shí)，援助項(xiàng)目也要重視地方治理和社區(qū)建設(shè)，把國(guó)際援助作為地區(qū)發(fā)展的重要手段來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的進(jìn)步。

在國(guó)際援助領(lǐng)域，各種發(fā)展主體(包括非傳統(tǒng)援助國(guó)、全球基金、私營(yíng)部門(mén)、民間社會(huì)組織)貢獻(xiàn)他們的寶貴經(jīng)驗(yàn)和資源，同時(shí)在管理和協(xié)調(diào)方面也形成了一定的挑戰(zhàn)。半個(gè)多世紀(jì)的援助實(shí)踐證明，發(fā)展項(xiàng)目的成效主要取決于社會(huì)建設(shè)的成果。國(guó)際援助從兩極化態(tài)勢(shì)向多極化態(tài)勢(shì)的改變，將使發(fā)展中國(guó)家有更多的選擇和自主性，通過(guò)國(guó)際援助項(xiàng)目的執(zhí)行來(lái)達(dá)成社會(huì)改革成效的可能性大大增強(qiáng)，以項(xiàng)目執(zhí)行為契機(jī)增進(jìn)社會(huì)的均衡和協(xié)調(diào)發(fā)展日益成為現(xiàn)實(shí)。同時(shí)，傳統(tǒng)DAC國(guó)家如何面對(duì)援助領(lǐng)導(dǎo)權(quán)受到的沖擊、新興援助國(guó)如何克服西方國(guó)家“權(quán)力邏輯”制造的障礙，國(guó)際援助新框架開(kāi)辟什么渠道提供什么平臺(tái)讓新興國(guó)家適當(dāng)而有效地發(fā)出自己的聲音，如何面對(duì)援助一致性協(xié)調(diào)性難度加大的現(xiàn)實(shí)，都是新時(shí)期的國(guó)際援助框架需要考慮的問(wèn)題。因此，強(qiáng)化社會(huì)援助機(jī)制的建設(shè)、加強(qiáng)援助協(xié)調(diào)和構(gòu)建援助治理新秩序，是確保援助效果長(zhǎng)期持續(xù)性的關(guān)鍵。

最后，實(shí)施“廣泛參與”的原則。長(zhǎng)期以來(lái)，人們一直倡導(dǎo)國(guó)際援助體系的改革，要求擴(kuò)大國(guó)際援助計(jì)劃的公眾參與基礎(chǔ)。然而，過(guò)去許多援助項(xiàng)目的運(yùn)作是通過(guò)“自上而下”的路徑執(zhí)行的，缺乏“自下而上”的通道，這種狀況常使項(xiàng)目執(zhí)行產(chǎn)生“精英捕獲”而很少能夠惠及窮人。特別是在一些發(fā)展中國(guó)家，社會(huì)分化和社會(huì)不平等現(xiàn)象嚴(yán)重，大眾對(duì)于全球發(fā)展過(guò)程的參與往往會(huì)遭遇體制性障礙。各種國(guó)際援助項(xiàng)目可以在降低生活風(fēng)險(xiǎn)(如疾病、衰老、自然災(zāi)害等)、強(qiáng)化社會(huì)保護(hù)和緩解社會(huì)不平等狀況方面起到一些作用，但如果缺乏廣泛的民眾參與，這些項(xiàng)目的運(yùn)作在社會(huì)改造方面將難以取得實(shí)質(zhì)性的效果。只有推行援助體制的改革，使國(guó)際援助項(xiàng)目能夠影響更為廣泛的群體，才能使這些項(xiàng)目的運(yùn)作在引導(dǎo)社會(huì)變化方面發(fā)揮更為積極的作用。新時(shí)期，發(fā)展中國(guó)家需要深化地方政府，公民社會(huì)組織和議會(huì)各方的能力建設(shè)，確保發(fā)展中它們的所有權(quán)以及需求，因?yàn)槲磥?lái)更多的援助將通過(guò)受援國(guó)的體制和機(jī)構(gòu)來(lái)開(kāi)展，因而受援國(guó)完善的政治、經(jīng)濟(jì)體制以及良好的政策和公共治理能力將受到更多重視，并可能成為一個(gè)至關(guān)重要的影響援助決策特別是援助分配的因素。