崔如波

黨的十九大是在全面建成小康社會(huì)決勝階段、中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代的關(guān)鍵時(shí)期召開的一次十分重要的大會(huì)。大會(huì)選舉產(chǎn)生了以習(xí)近平同志為核心的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體，確立了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想是我們黨必須長期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，全面規(guī)劃部署了到本世紀(jì)中葉把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)。在生態(tài)文明建設(shè)方面，十九大報(bào)告把生態(tài)文明建設(shè)提升到中華民族永續(xù)發(fā)展的“千年大計(jì)”的戰(zhàn)略高度，將“美麗”納入國家現(xiàn)代化目標(biāo)之中，明確堅(jiān)持人與自然和諧共生是構(gòu)成新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略之一，將提供更多“優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品”納入“現(xiàn)代化建設(shè)”目標(biāo)體系，并規(guī)劃部署實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)第二個(gè)百年目標(biāo)兩個(gè)階段的生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)。十九大報(bào)告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國”一章中，特別強(qiáng)調(diào)要“建立市場(chǎng)化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，這對(duì)于牢固樹立社會(huì)主義生態(tài)文明觀、推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代建設(shè)新格局、加快美麗中國建設(shè)進(jìn)程，具有十分重要的意義。

一、建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循的基本原則

根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償原理和生態(tài)破壞的歷史，建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循以下四個(gè)原則：

（一）生態(tài)受益者付費(fèi)原則

在區(qū)域之間或者流域上下游間，應(yīng)該遵循受益者付費(fèi)原則，即受益者應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。如對(duì)國家生態(tài)安全具有重要意義的大江大河源頭區(qū)、防風(fēng)固沙區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)等區(qū)域的保護(hù)與建設(shè)，國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與國家級(jí)地質(zhì)遺跡或自然與文化遺產(chǎn)的保護(hù)，受益范圍是整個(gè)國家乃至世界，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其保護(hù)與建設(shè)的主要責(zé)任，同時(shí)，國際社會(huì)亦應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。區(qū)域或流域內(nèi)的公共資源，由公共資源的全部受益者按照一定的分擔(dān)機(jī)制承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任。可通過市場(chǎng)交易來確定生態(tài)產(chǎn)品或服務(wù)的市場(chǎng)交易價(jià)格，由市場(chǎng)交易價(jià)格和交易量來計(jì)算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單易行，而且有利于激勵(lì)生態(tài)保護(hù)者采用新的技術(shù)來降低生態(tài)保護(hù)的成本，促使生態(tài)保護(hù)的不斷發(fā)展。

（二）保護(hù)生態(tài)者得到補(bǔ)償原則

對(duì)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人，對(duì)其投入的直接成本和喪失的機(jī)會(huì)成本應(yīng)給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。生態(tài)保護(hù)者為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，投入的人力、物力和財(cái)力應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。同時(shí)，由于生態(tài)保護(hù)者要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權(quán)，這一部分機(jī)會(huì)成本也應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。從理論上講，直接投入與機(jī)會(huì)成本之和應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。

（三）生態(tài)資源使用者付費(fèi)原則

生態(tài)資源屬于公共資源，具有稀缺性，應(yīng)該按照使用者付費(fèi)原則，由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公眾利益代表提供補(bǔ)償。該原則可應(yīng)用在資源和生態(tài)要素管理方面，如占用耕地、采伐利用木材和非木質(zhì)資源、礦產(chǎn)資源開發(fā)，企業(yè)在取得資源開發(fā)權(quán)時(shí)，需要向國家交納資源占用費(fèi)。

（四）破壞生態(tài)者付費(fèi)原則

破壞生態(tài)者付費(fèi)原則（簡(jiǎn)稱DPP），主要針對(duì)行為主體對(duì)公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的退化的行為進(jìn)行的補(bǔ)償。這一原則適用于區(qū)域性的生態(tài)問題責(zé)任的確定。資源開發(fā)活動(dòng)會(huì)造成一定范圍內(nèi)的植被破壞、水土流失、水資源破壞、生物多樣性減少等，直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化、氣候調(diào)節(jié)、生物供養(yǎng)等生態(tài)服務(wù)功能，減少了社會(huì)福利。因此，按照誰破壞誰恢復(fù)的原則，需要通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的成本核算作為生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考。

二、創(chuàng)新市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的運(yùn)行模式

生態(tài)補(bǔ)償?shù)男问娇梢允琴Y金，也可是實(shí)物、人力、技術(shù)等，但依據(jù)生態(tài)重建的特點(diǎn)應(yīng)以資金補(bǔ)償為主。生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕灸Ｊ桨ㄒ韵聨追N。

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移型生態(tài)補(bǔ)償模式

財(cái)政轉(zhuǎn)移型生態(tài)補(bǔ)償模式的實(shí)質(zhì)，是政府在公平基礎(chǔ)上將部分財(cái)政收入進(jìn)行重新再分配，政府運(yùn)用補(bǔ)貼或獎(jiǎng)勵(lì)的形式，對(duì)保護(hù)和建設(shè)生態(tài)環(huán)境中的公益勞動(dòng)行為給予一定比例的報(bào)酬支付，對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲自身利益的人們給予一定比例的補(bǔ)償。

（二）“反哺”式生態(tài)補(bǔ)償模式

“反哺”式生態(tài)補(bǔ)償模式是指下游地區(qū)補(bǔ)償上游地區(qū)、生態(tài)受益區(qū)補(bǔ)償因生態(tài)建設(shè)蒙受損失區(qū)域的補(bǔ)償制度。建立“反哺”式補(bǔ)償機(jī)制，首先，要選擇生態(tài)關(guān)聯(lián)性高、相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有明確的生態(tài)環(huán)境受益者和損失者（或建設(shè)者），受益者按適當(dāng)比例對(duì)損失者（或建設(shè)者）進(jìn)行補(bǔ)償。其次，建立一套相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)體系。由于生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的外部性特征，外部的經(jīng)濟(jì)性及不經(jīng)濟(jì)性在區(qū)際間的補(bǔ)償計(jì)算方法及補(bǔ)償額度的量化上存在一定的困難，因此必須在生態(tài)環(huán)境的受益者和損失者（或建設(shè)者）之間找到最佳的平衡點(diǎn)，通過多方考察建立起相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)體系。北京市的環(huán)境（沙塵暴）與內(nèi)蒙古的生態(tài)建設(shè)（沙漠治理）有密切關(guān)系，應(yīng)建設(shè)京蒙兩地的生態(tài)保護(hù)建設(shè)與金融支持機(jī)制，北京對(duì)內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)保建設(shè)給予外部性補(bǔ)償。如利用北京地區(qū)經(jīng)濟(jì)及技術(shù)等發(fā)達(dá)的優(yōu)勢(shì)建立京蒙環(huán)保銀行，辦理京蒙兩地生態(tài)環(huán)境恢復(fù)和建設(shè)以及污染治理的政策性貸款和貼息業(yè)務(wù)，解決內(nèi)蒙古生態(tài)資金的內(nèi)引外聯(lián)，發(fā)揮區(qū)域性融資功能，為內(nèi)蒙古生態(tài)環(huán)境的發(fā)展提供穩(wěn)定的金融支持。

（三）環(huán)境成本性生態(tài)補(bǔ)償模式

環(huán)境成本性生態(tài)補(bǔ)償模式，是指國家根據(jù)各經(jīng)濟(jì)主體生產(chǎn)經(jīng)營方式和環(huán)境污染或破壞等因素征收生態(tài)環(huán)境成本補(bǔ)償稅，稅收收入納入預(yù)算管理作為生態(tài)環(huán)保的專項(xiàng)基金，對(duì)因保護(hù)生態(tài)而放棄正常發(fā)展的受損者進(jìn)行補(bǔ)償，對(duì)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)者進(jìn)行資助。該模式的建立前提是要將生態(tài)環(huán)境資源成本計(jì)入國民經(jīng)濟(jì)核算體系，建立“綠色GDP”。在建立綠色GDP核算體系后，國家應(yīng)增收的生態(tài)環(huán)境成本補(bǔ)償稅總額就是環(huán)境調(diào)整前后的國內(nèi)總產(chǎn)值差額AGDP：△GDP=GDP-EDP。其中，GDP是根據(jù)傳統(tǒng)國民賬戶核算體系計(jì)算的國內(nèi)生產(chǎn)總值，EDP是環(huán)境調(diào)整后的國內(nèi)生產(chǎn)總值，亦即“綠色GDP”的價(jià)值。

三、完善市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的配套措施endprint

市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的有效建立，必須解決誰補(bǔ)償誰、補(bǔ)償多少及補(bǔ)償資金如何籌集三個(gè)基本問題。要解決這三個(gè)基本問題為有效建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，必須做好以下配套工作。

（一）明確界定生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)歸屬

明確界定生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)歸屬，它是進(jìn)行有效的生態(tài)補(bǔ)償?shù)那疤峄A(chǔ)。生態(tài)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)必然會(huì)影響人們的行為方式，進(jìn)而影響市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的制定。要界定生態(tài)環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)，首先，必須強(qiáng)化社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)境產(chǎn)權(quán)意識(shí)，把生態(tài)資源視為生態(tài)資源資產(chǎn)，逐步將其劃入資產(chǎn)領(lǐng)域進(jìn)行有效管理，將其產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)管理逐步納入法制化軌道；其次，通過政府的示范作用，推進(jìn)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的明晰化和規(guī)范化；第三，建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制，完善資源稅制，建立生態(tài)環(huán)境資源代價(jià)共擔(dān)機(jī)制；第四，通過市場(chǎng)機(jī)制建立生態(tài)環(huán)境產(chǎn)權(quán)的形成和流轉(zhuǎn)機(jī)制；第五，加強(qiáng)國際合作，建立跨國、跨省、跨地區(qū)的生態(tài)資源保護(hù)組織，形成網(wǎng)絡(luò)化、國際化的環(huán)境管理體系，建立協(xié)調(diào)機(jī)制解決與其他地區(qū)間的環(huán)境利益和損害糾紛問題。

（二）明確界定補(bǔ)償?shù)闹黧w和客體

首先要明確界定補(bǔ)償主體。具體是確定誰來承擔(dān)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，根據(jù)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)遵循的原則，主要由三個(gè)主體承擔(dān)。一是生態(tài)受益者，即受益者應(yīng)該對(duì)生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費(fèi)用。如對(duì)國家生態(tài)安全具有重要意義的庫區(qū)的保護(hù)與建設(shè)，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)其主要責(zé)任。二是生態(tài)資源使用者。生態(tài)資源屬于公共資源，具有稀缺性應(yīng)該按照使用者付費(fèi)原則，由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公眾利益代表提供補(bǔ)償。如企業(yè)在取得資源開發(fā)權(quán)時(shí)，需要向國家交納資源占用費(fèi)。三是破壞生態(tài)者。主要針對(duì)行為主體對(duì)公益性的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良影響從而導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的退化的行為進(jìn)行的補(bǔ)償。適用于區(qū)域性的生態(tài)問題責(zé)任的確定。資源開發(fā)活動(dòng)直接影響到區(qū)域的水源涵養(yǎng)、水土保持、景觀美化等生態(tài)服務(wù)功能，減少了社會(huì)福利。因此，通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復(fù)的成本核算作為破壞生態(tài)者生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的參考。其次要明確界定補(bǔ)償客體。補(bǔ)償?shù)氖鼙姳仨毷巧鷳B(tài)保護(hù)者和建設(shè)者。對(duì)生態(tài)建設(shè)和生態(tài)保護(hù)做出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人，對(duì)其投入的直接成本和喪失的機(jī)會(huì)成本應(yīng)給予補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。生態(tài)保護(hù)者為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境，投入的人力、物力和財(cái)力應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。同時(shí)，由于生態(tài)保護(hù)者要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，犧牲了部分的發(fā)展權(quán)，這一部分機(jī)會(huì)成本也應(yīng)納入補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算之中。從理論上講，直接投入與機(jī)會(huì)成本之和應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖畹蜆?biāo)準(zhǔn)。

（三）建立科學(xué)的生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估體系

建立科學(xué)的生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估體系，以決定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臄?shù)量。目前對(duì)生態(tài)資源價(jià)值進(jìn)行評(píng)估的成熟方法不多，建議應(yīng)用以下方法開展生態(tài)資源價(jià)值評(píng)估：一是效果評(píng)價(jià)法，根據(jù)生態(tài)環(huán)境資源提供的環(huán)境效果，計(jì)算出效果的定量值。如森林資源的環(huán)境價(jià)值，可通過森林資源每年涵養(yǎng)水源的噸數(shù)、每年制造的氧氣的噸數(shù)等，再根據(jù)市場(chǎng)貨物代替非市場(chǎng)貨物法，求出森林環(huán)境效益的“影子價(jià)格”。二是收益損失法，即從生態(tài)環(huán)境資源效益的損失角度評(píng)價(jià)其效益。如森林保護(hù)土壤的效益評(píng)價(jià)，可根據(jù)因土壤退化而放棄使用的機(jī)會(huì)成本來計(jì)算森林在減少土壤侵蝕方面的價(jià)值。三是旅行費(fèi)用法，即建立旅行費(fèi)用—游憩需求模式。將某一旅游地的旅游者所支付的旅行費(fèi)用作為內(nèi)涵價(jià)格。主要適用于具體旅游地的評(píng)估，是目前發(fā)達(dá)國家中較廣泛應(yīng)用的間接評(píng)價(jià)方法。四是隨機(jī)評(píng)估法，指通過訪問或發(fā)放調(diào)查問卷直接詢問消費(fèi)者對(duì)生態(tài)環(huán)境商品的最大愿意支付量，以獲得其個(gè)人價(jià)值，進(jìn)而推算出其經(jīng)濟(jì)價(jià)值。在評(píng)估實(shí)踐中，往往需要綜合多種方法來確定生態(tài)環(huán)境資源的價(jià)值，從而確定出科學(xué)的補(bǔ)償金額及補(bǔ)償形式。

（四）多渠道強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集

多渠道強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償資金的籌集，形成充足的資金來源保障。目前可通過以下途徑籌措生態(tài)補(bǔ)償所需資金：一是征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)與生態(tài)補(bǔ)償稅。由政府征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)償稅，建立生態(tài)補(bǔ)償基金。二是建立生態(tài)補(bǔ)償保證金制度。建立健全有關(guān)法律法規(guī)，如環(huán)境保護(hù)法、礦產(chǎn)法；建立復(fù)墾抵押金制度來資助礦區(qū)的恢復(fù)與復(fù)墾，逐步完善生態(tài)保證金制度。三是國家與各級(jí)財(cái)政生態(tài)專項(xiàng)補(bǔ)償。對(duì)有利于生態(tài)資源保護(hù)的經(jīng)濟(jì)行為可通過減免稅費(fèi)方式補(bǔ)償，如農(nóng)民減免農(nóng)業(yè)稅、特產(chǎn)稅、教育附加費(fèi)等，以鼓勵(lì)正確的環(huán)境行為和方式。四是優(yōu)惠信貸。國家給予優(yōu)惠政策，以低息貸款的形式向有利于生態(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)提供一定的啟動(dòng)資金，解決資金缺乏問題，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用駨氖掠欣谏鷳B(tài)環(huán)境的行為和活動(dòng)。同時(shí)，貸款形式還可刺激借貸人更有效地使用貸款，并可以不斷地周轉(zhuǎn)使用資金，提高資金的使用效率。五是資產(chǎn)證券化融資，即ABS融資，指在建立生態(tài)環(huán)境保護(hù)建設(shè)項(xiàng)目，以該項(xiàng)目所擁有的資產(chǎn)為基礎(chǔ)，以該項(xiàng)目未來收益為保證，通過在國內(nèi)外市場(chǎng)上發(fā)行高檔債券來籌集資金，緩解地區(qū)生態(tài)環(huán)保建設(shè)基金不足的現(xiàn)狀。六是其他途徑。如建立排污權(quán)交易市場(chǎng)，促進(jìn)企業(yè)之間的相互補(bǔ)貼；建立生態(tài)補(bǔ)償捐助機(jī)構(gòu)，接受來自社會(huì)的各種捐贈(zèng)；發(fā)行生態(tài)補(bǔ)償彩票等，開展BOT投資方式等，多方位進(jìn)行資金籌措。

（五）建立有效的生態(tài)補(bǔ)償資金管理機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償基金的使用與管理應(yīng)委托專門的基金管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行操作，采用市場(chǎng)化方法運(yùn)作和管理。按照國家預(yù)定的生態(tài)建設(shè)規(guī)劃，由需要使用資金的地區(qū)、組織或個(gè)人提出生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金使用申請(qǐng)，由該基金管理機(jī)構(gòu)審查并初步批準(zhǔn)，初步批準(zhǔn)后予以公示公告，出資者或符合補(bǔ)償條件的地區(qū)均可提出質(zhì)疑，以完善生態(tài)建設(shè)的方案，并有利于出資方進(jìn)行監(jiān)督。同時(shí)，還可以根據(jù)國家確定的生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)社會(huì)公開招標(biāo)，以降低生態(tài)建設(shè)的支出，提高資金使用的效率，避免生態(tài)補(bǔ)償成為“豆腐渣”工程、腐敗工程，防止補(bǔ)償資金流失。對(duì)分散的生態(tài)重建工作，如農(nóng)戶的退耕還林、還草等零星項(xiàng)目，應(yīng)制定相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和等級(jí)，核算其成本和績效，實(shí)行不同的補(bǔ)償，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾進(jìn)行生態(tài)建設(shè)的積極性，以鞏固生態(tài)建設(shè)的成效。

作 者：中共重慶市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部教授

責(zé)任編輯：宋英俊endprint