黃德紅

[提要] PPP模式在我國的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段，目前主要存在政府決策不甚合理、私人部門融資困難、收入模式與投資回報(bào)機(jī)制不完善、風(fēng)險(xiǎn)管理不健全等問題。解決之道在于轉(zhuǎn)變政府角色，提升服務(wù)水平；創(chuàng)新融資手段，拓寬融資渠道；加強(qiáng)內(nèi)部治理與外部監(jiān)督，以及構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

關(guān)鍵詞：PPP模式；問題；對策

中圖分類號：F83 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年11月24日

一、PPP模式的概念及發(fā)展歷程

PPP是由英文Public-Private Partnerships縮寫而成的，中文翻譯的字面意思是公私合作伙伴關(guān)系。目前，國際上對PPP還沒有統(tǒng)一的定義，世界上各個(gè)國家對PPP的定義有所不同。我國財(cái)政部在《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號）中將“政府與社會資本合作模式”（PPP）定義為：“政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系”。從各個(gè)國家對PPP的解釋來看，PPP的概念有廣義和狹義之分。在廣義上，PPP通常就是指公共部門與私人部門建立合作伙伴關(guān)系，推動公共事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，這一概念相當(dāng)寬泛，泛指公私合作，是公私合作模式的統(tǒng)稱。它包含一系列具體的模式，例如PFI（私人融資活動）、BOT（建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)移）、TOT（轉(zhuǎn)移—運(yùn)營—轉(zhuǎn)移）等。在狹義概念上，PPP模式更多是指一些具體的項(xiàng)目合作模式，比較注重公共部門與私人部門的相互合作，項(xiàng)目相關(guān)主體的參與程度較深，各方的地位更加平等，強(qiáng)調(diào)共享利益和共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

從廣義上來看，PPP在我國的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：

（一）2002年之前，我國PPP模式處于探索試點(diǎn)階段。在此期間，我國開始借鑒西方國家的PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，并逐漸采用了BOT模式，主要是以利用外資參與合作的形式。1984年香港合和電力（中國）有限公司和深圳特區(qū)電力開發(fā)公司共同建設(shè)了沙角B電廠，雙方合作經(jīng)營，香港合和公司取得了10年的特許經(jīng)營權(quán)，到期后移交給了國內(nèi)公司。這是中國首個(gè)實(shí)際意義上的BOT項(xiàng)目。

（二）從2003年開始到2008年，我國PPP項(xiàng)目處于快速發(fā)展階段。2000年，原建設(shè)部正式發(fā)布《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》（建城[2002]272號），通過政策提高私人部門的參與積極性，鼓勵(lì)社會資本、外國資本等多元資本參與到市政公用設(shè)施建設(shè)中。這些政策推動了PPP模式在市政公用設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的推進(jìn)。此外，高速公路、地鐵、體育場館等項(xiàng)目的建設(shè)當(dāng)中，也開始有了社會資本的參與。例如，北京地鐵四號線、國家體育場等代表性項(xiàng)目都是在此期間建立起來的。

（三）2009年以來，我國PPP項(xiàng)目進(jìn)入調(diào)整階段。由于受到全球金融危機(jī)影響，我國政府開始推行積極的財(cái)政政策和刺激經(jīng)濟(jì)增長的計(jì)劃，在該計(jì)劃下，各類公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資由政府主導(dǎo)，各種融資平臺開始被政府進(jìn)行充分利用，解決了政府無法以市場主體身份參與投資的問題。全國各地的許多投融資平臺公司承擔(dān)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資職能，主要采用了BT模式、政府委托代建等方式進(jìn)行運(yùn)作。因此，這也使得社會資本在相關(guān)領(lǐng)域的參與度有一定程度的下降，PPP模式還處于調(diào)整階段。2013年國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了多項(xiàng)促進(jìn)和鼓勵(lì)社會資本參與公用事業(yè)投資的政策文件，并對一些有礙公平競爭的政策法規(guī)進(jìn)行了清理。

二、PPP模式在我國發(fā)展中存在的問題

（一）政府決策不甚合理。政府是PPP項(xiàng)目前期的決策者，需要通過對社會公眾的需求進(jìn)行識別、匯總，并通過一系列決策程序?qū)伯a(chǎn)品與服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格以及生產(chǎn)方式進(jìn)行選擇，同時(shí)分析市場供給狀況，選擇合適的社會資本參與進(jìn)來，制定PPP項(xiàng)目合作計(jì)劃。但是，受制于自身經(jīng)驗(yàn)、理性、知識水平、利益等相關(guān)因素，政府部門往往會在前期決策這一重要環(huán)節(jié)做出不合理的決定。主要表現(xiàn)在項(xiàng)目的選擇、價(jià)格的確定以及社會資本的選擇上。

1、項(xiàng)目選擇。政府選擇合適的PPP項(xiàng)目，需要充分匯總社會公眾的需求與偏好，了解公眾需求，同時(shí)結(jié)合自身的財(cái)政能力進(jìn)行充分的論證，從而確定需要提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)。但在實(shí)踐當(dāng)中，我國有許多地方政府僅僅是出于增進(jìn)政績、緩解短期財(cái)政與債務(wù)壓力的目的，忽視了這些項(xiàng)目是否具備足夠的吸引力，是否在政府財(cái)政承受能力范圍，僅憑某些部門或官員的項(xiàng)目選擇話語權(quán)，就做出了選擇PPP模式的決策。這些沒有經(jīng)過充分論證和考量的PPP項(xiàng)目會給PPP的實(shí)施及運(yùn)作帶來諸多不利影響，也會給政府和社會公眾的長期利益帶來損害。

2、價(jià)格確定。公共產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格確定也是需要在考慮多層因素后進(jìn)行慎重決定，既要進(jìn)行成本計(jì)算、收益預(yù)算，充分尊重市場價(jià)格規(guī)律，也要充分聽取公眾意見，維護(hù)公眾利益，防止社會資本定價(jià)過高，同時(shí)還要考慮到保留適當(dāng)利潤以激勵(lì)社會資本。多種因素的納入，對于政府做決策來說又是一大難題。例如，當(dāng)政府推出的PPP項(xiàng)目缺乏吸引力時(shí)，政府為鼓勵(lì)社會資本參與，緩解財(cái)政壓力，可能會盲目地向私人部門承諾高回報(bào)、高價(jià)格，有的地方政府還會將吸引力不高的項(xiàng)目與有豐厚利潤的項(xiàng)目打包推出。

（二）私人部門融資困難。PPP項(xiàng)目需要較大資金投入，私人部門參與PPP項(xiàng)目，僅靠自身擁有的資金往往難以滿足項(xiàng)目的需求，還需要通過各種途徑融資。目前，我國PPP項(xiàng)目在融資上缺乏多樣化的手段，主要原因是我國金融體系尚不健全，在現(xiàn)有體系下能夠獲得的保障還不夠，相關(guān)金融管制比較嚴(yán)格，融資受到的限制比較多。對于私人部門來說，大部分融資都集中于銀行。但是，相比國有企業(yè)來說，私人企業(yè)通過銀行貸款會遇到更多的歧視待遇和限制性條件，難以獲得同等待遇，可以得到的融資量較小，需要付出的成本更高。我國私人企業(yè)在融資信用擔(dān)保方面處于弱勢，私人資本的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)能力有限，想要獲得貸款擔(dān)保相對比較困難。另外，私人企業(yè)從資本市場獲取融資也有著諸多障礙，在發(fā)行股票、債券融資等方面，私人部門受到的限制較多，難以有效地通過此方式獲取項(xiàng)目融資。endprint

三、解決對策

（一）轉(zhuǎn)變政府角色，提升服務(wù)水平。在PPP項(xiàng)目中，政府首先要對自身有清晰定位，應(yīng)該主動改變過去在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)者角色，轉(zhuǎn)而向PPP項(xiàng)目中的合作者、指導(dǎo)者、監(jiān)督者過渡，最終成為服務(wù)者的角色。在這一角色轉(zhuǎn)變的過程中，要充分尊重私人部門在項(xiàng)目中的合作地位，不能一味地去主導(dǎo)項(xiàng)目合作方向，而是要更好地去發(fā)揮與私人部門的合作、監(jiān)督、指導(dǎo)作用，要積極與私人部門形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的商業(yè)合作機(jī)制。政府在PPP項(xiàng)目中從統(tǒng)治與管理者角色轉(zhuǎn)型為服務(wù)者，最為關(guān)鍵的是關(guān)注公眾利益，并處理好公眾利益與私人部門利益之間的關(guān)系。在PPP合作模式中，政府首先應(yīng)該從公共利益出發(fā)，識別公共利益訴求，選擇社會公眾真正需要的產(chǎn)品和服務(wù)，然后界定合理的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式，選擇項(xiàng)目的合作伙伴，之后在具體的PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營中，充分發(fā)揮自身與合作伙伴的作用，減少行政干預(yù)，尊重市場規(guī)律，盡自身最大努力來為社會公眾提供更好的公共產(chǎn)品與服務(wù)。

政府在PPP項(xiàng)目中對自身角色有正確定位后，還需要努力提升自身的服務(wù)水平。就我國目前PPP模式發(fā)展來看，我國政府還存在著整體服務(wù)水平不高，各層級、各地區(qū)之間服務(wù)層次不齊等方面的問題。一個(gè)PPP項(xiàng)目從前期準(zhǔn)備到后期實(shí)行，政府決策都是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，關(guān)系到整個(gè)項(xiàng)目的走向與成敗，因此政府應(yīng)該努力提升自身的決策水平。具體表現(xiàn)在以下方面：在項(xiàng)目識別與選擇階段，要充分運(yùn)用專業(yè)知識，征詢專家意見，對項(xiàng)目進(jìn)行物有所值評價(jià)，進(jìn)行充分的調(diào)研，同時(shí)也要考察自身的財(cái)政承受能力，要避免項(xiàng)目選擇不合理、效率低下、項(xiàng)目方案不科學(xué)等問題；在價(jià)格確定等方面，要充分尊重市場規(guī)律，廣泛征求群眾意見，避免盲目定價(jià)的做法；在社會資本的選取上，要認(rèn)真考察私人部門的專業(yè)實(shí)力、資金實(shí)力，通過公平公正、公開透明的方式開展招標(biāo)投標(biāo)工作，在評估方面邀請專業(yè)人才，做出科學(xué)公正的評定?？傊铝τ谧陨矸?wù)水平的提高，應(yīng)對PPP模式有清晰的認(rèn)知，有相關(guān)專業(yè)知識作為基礎(chǔ)，不斷地提高工作效率。

（二）創(chuàng)新融資手段，拓寬融資渠道。目前，我國PPP項(xiàng)目的融資手段和方式還不夠豐富，尤其是對于私人部門來說，在融資問題上還面臨著許多障礙。融資問題得不到有效解決，會影響到項(xiàng)目進(jìn)程。因此，要采取措施不斷拓寬PPP項(xiàng)目的融資渠道，在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新融資方式，探索出真正適合我國PPP項(xiàng)目實(shí)際情況的舉措。目前可以從以下幾方面入手：一是放寬對私人部門的貸款限制，降低其融資成本，鼓勵(lì)國有銀行、商業(yè)銀行、政策性銀行對PPP項(xiàng)目予以支持；二是進(jìn)一步放松養(yǎng)老基金、社會基金、住房基金等基金的限制，鼓勵(lì)相關(guān)基金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，支持PPP項(xiàng)目建設(shè)，設(shè)立PPP項(xiàng)目擔(dān)?；?，防范相關(guān)資金風(fēng)險(xiǎn)；三是充分利用資本市場激活PPP項(xiàng)目，將PPP項(xiàng)目與證券市場相結(jié)合，在充分利用PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的同時(shí)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步完善資產(chǎn)證券化政策支持體系；四是加快出臺相關(guān)支持PPP項(xiàng)目發(fā)展的政策，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)推出新的產(chǎn)品支持PPP項(xiàng)目發(fā)展。在創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資手段的過程中，也應(yīng)該繼續(xù)加強(qiáng)金融監(jiān)管，維持金融市場秩序，防止因片面強(qiáng)調(diào)金融創(chuàng)新而導(dǎo)致PPP項(xiàng)目融資混亂的局面。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部治理與外部監(jiān)督。在現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目合作機(jī)制下，由于政府、社會資本、公眾三方之間沒有形成有效的制約與監(jiān)督機(jī)制，經(jīng)常導(dǎo)致公眾的利益訴求得不到滿足，私人部門的收入模式與投資回報(bào)機(jī)制不健全等問題。解決此類問題，應(yīng)該從加強(qiáng)內(nèi)部治理與外部監(jiān)督著眼。從內(nèi)部治理來看，應(yīng)該通過改善現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合作機(jī)制來形成對PPP項(xiàng)目中各利益相關(guān)者的制衡，具體來說，要改善PPP項(xiàng)目中的決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制、監(jiān)督約束機(jī)制等來規(guī)范各利益主體的權(quán)力、責(zé)任以及行為。例如，針對PPP項(xiàng)目在運(yùn)營中的價(jià)格調(diào)整問題，通過讓社會資本、公眾與政府部門一同參與決策，可以防止政府過分運(yùn)用行政權(quán)力進(jìn)行主觀調(diào)價(jià)，讓各方在充分討論協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成共識，有利于建立起更合理的投資回報(bào)機(jī)制。從外部監(jiān)督來看，要積極引入第三方監(jiān)督，改變當(dāng)前單純由政府進(jìn)行監(jiān)督的局面，從而使項(xiàng)目合作更加透明公正。加強(qiáng)外部監(jiān)督，主要是發(fā)揮社會公眾的力量，充分利用專業(yè)的審計(jì)和評估機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等民間組織的作用。內(nèi)部治理和外部監(jiān)督的核心是使項(xiàng)目各參與方的地位更加趨于平等，行為更加規(guī)范，決策更加科學(xué)，最終使PPP項(xiàng)目成功運(yùn)行。

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