潘啟英 楊衛(wèi)東

（黑龍江省林業(yè)科學(xué)院，哈爾濱 150081）

目前，對國有林地經(jīng)營管理模式的探索處在一個非常特殊而又關(guān)鍵的歷史轉(zhuǎn)折期。長期國有國營、政企不分的體制狀況，導(dǎo)致了國有森林資源管理主體虛置、經(jīng)營主體不明、經(jīng)營效率低下等問題，因此，必須在森林資源管理機制、國有林地經(jīng)營模式上有所創(chuàng)新。本研究力圖以宏觀視角，打破企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域以及所有制形式等束縛，站在有利于國有資源管理的高度，結(jié)合國有森林資源經(jīng)營現(xiàn)狀，以森工企業(yè)、國有林區(qū)改革為契機，進行國有林地經(jīng)營模式的探索。

1 黑龍江森工國有森林資源經(jīng)營概述

1.1 國有林權(quán)制度改革進程

黑龍江森工國有林區(qū)政企合一的體制，是國有林產(chǎn)權(quán)現(xiàn)狀的典型代表，主要表現(xiàn)為產(chǎn)權(quán)不明、產(chǎn)權(quán)主體和責(zé)任主體缺位，國有資產(chǎn)（森林資源資產(chǎn)）責(zé)任人不清[1]，也由此導(dǎo)致國有林地資源經(jīng)營效率低下，森林的資源各種效益難以得到充分發(fā)揮。2005年在伊春進行的林改試點，以林權(quán)制度改革為突破口，探索以職工家庭承包形式經(jīng)營國有林地，這一產(chǎn)權(quán)改革模式打破了單一國有林權(quán)制度安排，進一步明確了國有森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)與構(gòu)成，充分利用經(jīng)濟規(guī)律賦予國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)束中各類產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)能，通過國有林地經(jīng)營模式的創(chuàng)新，實現(xiàn)國有森林資源所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)的分離，解決產(chǎn)權(quán)主體缺失導(dǎo)致的國有林經(jīng)營效率低下等一系列問題[2]。此次改革在產(chǎn)權(quán)制度改革方面，以森工企業(yè)正在進行的戰(zhàn)略性改制重組為目標，嘗試讓國有資本從競爭性領(lǐng)域中退出，注入現(xiàn)代企業(yè)制度需要的元素，特別是中小企業(yè)改制成民營、股份、混合等多種經(jīng)濟形式，力圖在國有林區(qū)形成混合制經(jīng)濟，為放手發(fā)展非公有制經(jīng)濟進行了積極探索；在林權(quán)制度改革方面，嘗試建立國有森林資源所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)統(tǒng)分結(jié)合的新型管理模式，通過明晰產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營主體的轉(zhuǎn)換，為現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的建立奠定基礎(chǔ)[3]。

1.2 國有林地經(jīng)營沿革與現(xiàn)狀

通過對黑龍江森工四大林區(qū)的7個林業(yè)局進行森林資源管護經(jīng)營情況調(diào)研了解到，自1993年實行森林管護承包以來，經(jīng)歷了兩個階段：1993～2003年期間，實行三級管護方式，以個人承包為主，允許承包者開展林下經(jīng)營活動，承包者收入穩(wěn)定增加（期間開始的天保工程使管護費用得到保證），管護的主動性和責(zé)任心得到提升，管護效果比較明顯，林火和病蟲害發(fā)生率極低，基本杜絕了濫伐、盜伐現(xiàn)象。2004～2013年，資源管護變回二級管理，取消了承包形式，管護變成例行工作，責(zé)任由集體（林場）承擔；同時由于政策變化，林下經(jīng)營等經(jīng)濟活動受限，林場職工積極性受挫，管護成效明顯下降。2014年實施停伐后，黑龍江森工總局再次改變資源管護方式，變?yōu)槿壖丛诹謭鲆韵略黾右患壜毠ぢ?lián)合組織，以承包方式劃定林地管護區(qū)域，管護經(jīng)費仍由天保工程下?lián)埽ㄌ毂６诠茏o費用標準由2.80元/hm2增加到5.50元/hm2）；同時，在增加監(jiān)管力度的情況下允許有條件地開展林下經(jīng)營活動，將森林管護與種植、養(yǎng)殖等林下經(jīng)營相結(jié)合，國有林地管護經(jīng)營又進入一個新階段。但由于政策不統(tǒng)一，收費標準不規(guī)范，經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)不明晰，目前管護經(jīng)營效果仍不盡人意。

黑龍江森工林區(qū)資源管護模式的變遷說明：（1）資源狀況的改變，國家政策的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，要求森林資源的經(jīng)營方式必須隨之改變。（2）森工企業(yè)政企合一體制已經(jīng)不符合國有林區(qū)發(fā)展的需要，政企分離改革已是大勢所趨。（3）探索國有林地管護經(jīng)營方式，培育新的經(jīng)營主體，合理配置生產(chǎn)要素，提高森林資源利用率，是國有林區(qū)改革的當務(wù)之急。

1.3 森工國有林區(qū)改革趨勢

目前森工林區(qū)處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的特殊時期，在此形勢下展開的國有林區(qū)改革，必將要面對資源、社會、經(jīng)濟體制、經(jīng)營方式各種主體的利益訴求。黑龍江森工林區(qū)根據(jù)不同林業(yè)局的實際情況，確定了“分步實施、總結(jié)經(jīng)驗、試點先行”的策略，把改革概括為“三分離、四分開、兩步走”，即林區(qū)森林資源管理、社會行政管理、企業(yè)經(jīng)營管理分離，政企、政事、事企、管辦分開。第一步到2018年底，從職能、機構(gòu)、人員、資產(chǎn)、費用、核算六個方面入手，將重點國有林區(qū)森林資源管理、社會管理兩項行政職能與企業(yè)經(jīng)營管理職能分離，實現(xiàn)三分開；第二步到2020年，將資源管理和社會管理職能分開，徹底實現(xiàn)政企、事企、管辦分開并完成全部改革任務(wù)[4-5]。截止至2017年9月，黑龍江森工系統(tǒng)所屬的松花江、合江、牡丹江三大重點國有林區(qū)的23個林業(yè)局已全部完成重點國有林區(qū)管理局的組建、掛牌工作，標志著龍江森工轉(zhuǎn)型改革邁出了關(guān)鍵的一步。黑龍江森工林區(qū)正在進行的政企、事企分離等改革，其目標之一就是在產(chǎn)權(quán)健全的前提下將國有森林資源的管理與經(jīng)營分離，森工企業(yè)脫離與政府的行政隸屬關(guān)系，建立起符合市場規(guī)律的經(jīng)濟關(guān)系[6]。本研究在這種大的改革框架下，以森林資源分類經(jīng)營思想為指導(dǎo)，提出國有林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的立論，將森工企業(yè)向現(xiàn)代企業(yè)制度過渡中產(chǎn)生的新型經(jīng)營實體與國有森林資源經(jīng)營管理新秩序新要求有機結(jié)合，實現(xiàn)提升國有林地經(jīng)營效率與森工企業(yè)順利改制的雙贏。

2 森工國有林區(qū)林地經(jīng)營模式構(gòu)建

2.1 公益林林地經(jīng)營策略

目前，國有公益林林地絕大部分劃分在自然保護區(qū)和重點國有林區(qū)。黑龍江森工林區(qū)所轄區(qū)域內(nèi)公益林所占比重接近80%，也由此對黑龍江森工林區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生巨大影響。公益林林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營是一種有條件的、具有限制性的行為：首先，所流轉(zhuǎn)的必須只是林地的經(jīng)營權(quán)，而非使用權(quán)；其次，不是所有公益林林地都適合分散經(jīng)營，只有滿足一定條件的林地才適于通過流轉(zhuǎn)的方式來提高林地的經(jīng)營質(zhì)量和利用率，如關(guān)系國家生態(tài)安全的特殊類型公益林及自然保護區(qū)內(nèi)需特別保護的林地，就不適合流轉(zhuǎn)分散經(jīng)營。理論上講，流轉(zhuǎn)的公益林林地，應(yīng)該是需要進行人工撫育、特別需要人工管護的林地；應(yīng)該是可以從中獲益的林地；參與流轉(zhuǎn)的公益林地一般被限制為初次流轉(zhuǎn)，這一點與商品林地的流轉(zhuǎn)有著本質(zhì)差別。

2.1.1 無林地、灌木林地、疏林地經(jīng)營模式

當需要經(jīng)營管理的公益林地為無林地、灌林林地、疏林地時，可操作性最大，最適合通過流轉(zhuǎn)經(jīng)營，達到增加有林地面積、改善林地狀況、提高林地利用率的目的。此類林地的流轉(zhuǎn)，可以采取承包租賃方式進行，或借鑒國外經(jīng)驗采取政府購買服務(wù)方式。轉(zhuǎn)受方建議首先考慮施業(yè)區(qū)內(nèi)森工局所屬專業(yè)經(jīng)營實體（營林公司）或類似經(jīng)濟組織；經(jīng)營者在該類林地上栽植培育林木時，可以享受國家政策規(guī)定的造林補貼，林木原則上歸經(jīng)營者所有，但基于公益林的特殊地位，除正常的撫育、管護需求之外，不可擅自對樹木進行經(jīng)營性砍伐，但可以在不影響樹木正常生長的前提下，利用林地開展林下經(jīng)營活動。經(jīng)營者對自營林木的所有權(quán)，需要在林木郁閉成林后，根據(jù)經(jīng)營者意愿，通過國家贖買和置換的方式得以體現(xiàn)。

2.1.2 自然保護區(qū)、森林游憩類公益林地經(jīng)營模式

根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定：自然保護區(qū)可分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。除特別劃定的如母樹林、種子園等保存完好的天然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀動植物重點保護區(qū)域外，其外圍實驗區(qū)應(yīng)該是可以利用的林地資源，包括獨特的地質(zhì)地貌、江河景觀、森林景觀等，這些與自然保護區(qū)有關(guān)的無形資產(chǎn)在法律法規(guī)嚴格約束的前提下，適度開發(fā)利用，可為區(qū)域內(nèi)森工林區(qū)社會帶來大量就業(yè)機會。目前，自然保護區(qū)資源的利用以經(jīng)濟植物采摘、經(jīng)濟動植物養(yǎng)殖、食用菌栽培及生態(tài)旅游等為主要形式?？梢越梃b國外自然保護區(qū)資源的經(jīng)營管理經(jīng)驗，行政管理部門主要是開展保護工作，而資源利用與開發(fā)主要是由保護區(qū)外的公司等經(jīng)營主體通過簽訂經(jīng)營合同，在主管部門的監(jiān)督之下，在規(guī)定的區(qū)域內(nèi)開展經(jīng)營活動。

黑龍江森工林區(qū)的自然保護區(qū)、森林公園等都處于國家級或省級公益林林地范圍內(nèi)，目前有景區(qū)5A級1個、4A級16個、3A級17個，國家級森林公園24個，國家地質(zhì)公園3個。在明確自然區(qū)保護區(qū)林地等資源管理方式的前提下，可以借鑒國外管理與經(jīng)營分離的經(jīng)驗，由森工企業(yè)轉(zhuǎn)制衍生的相應(yīng)經(jīng)營主體，通過簽署承包經(jīng)營合同，獲得林地使用權(quán)的承租經(jīng)營權(quán)并可作為出資，以股份制等合作形式招商，廣納社會資金、拓寬經(jīng)營渠道。黑龍江省森工集團已經(jīng)在這方面進行著有益的嘗試，林業(yè)局由管理向經(jīng)營主體身份的轉(zhuǎn)變，為本研究的進行奠定了實踐基礎(chǔ)。

2.1.3 其他類型公益林地經(jīng)營模式

環(huán)境保護林地、國防林地等，因涉及國土保安、水源涵養(yǎng)、護路護坡、水土保持等重要公益使命，原則上應(yīng)由國家資源管理部門直接實施管護，但在管護形式上可以考慮采取政府購買服務(wù)的方式，將管護行為市場化。這類林地的流轉(zhuǎn)既不是林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，也不是經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，而只能是管護權(quán)的流轉(zhuǎn)。林地管理部門根據(jù)林地的性質(zhì)，將林地的管護權(quán)流轉(zhuǎn)到提供服務(wù)者手中；擁有管護權(quán)的服務(wù)者通過國家撥給的管護經(jīng)費以及維護林地產(chǎn)生的合理的林地撫育收入，實現(xiàn)其經(jīng)濟收益。管護權(quán)流入方，除首選森工企業(yè)專營公司等經(jīng)濟實體外，可考慮林地所處自然地理位置，吸納社會組織、公司甚至可以是軍事管理部門，充分發(fā)揮社會力量的優(yōu)勢，提高公益林地管護效率，同時提高社會對生態(tài)公益林的保護意識。

風(fēng)景林、母樹林（種子園）等類別的林地，屬能直接獲取經(jīng)濟效益的公益林地，因其自身的優(yōu)勢，可以通過提供合理的服務(wù)，直接收取費用。這類林地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，轉(zhuǎn)入方也應(yīng)首選域內(nèi)經(jīng)營實體進行租賃承包，其主要任務(wù)是經(jīng)營的同時承擔對這類林地進行保護的責(zé)任。

2.2 商品林地經(jīng)營模式的選擇

商品林大體劃分成四大類，即用材林、竹林、經(jīng)濟果木林和薪炭林。黑龍江森工林區(qū)的商品林地主要是用林林和經(jīng)濟果木林，因此本研究僅針對這兩類商品林進行探討。

2.2.1 用林材性質(zhì)商品林地的經(jīng)營模式

用材林分為一般用材林和專用用材林，依類別不同在培育措施上有所區(qū)別。一般用材林主要是培育大徑級通用材，在培育過程中因撫育或經(jīng)營需要也會產(chǎn)生一定數(shù)量的中小徑材；專用用材林指專門生產(chǎn)某種特性的材種，如礦柱、紙漿材、膠合板用材等，一股按所用材種工藝要求選擇相應(yīng)的樹種及造林措施，定向培育，集約經(jīng)營。但即便是商品林的用材林地，如果屬天然林范疇，也不允許開展任何商業(yè)性采伐。因此，對用材林地經(jīng)營模式的設(shè)計是在商品林性質(zhì)基礎(chǔ)上，區(qū)分天然林用材林和人工林用材林進行的。

2.2.1.1 屬于天然林性質(zhì)用材林地的經(jīng)營，總的原則還應(yīng)當由國家統(tǒng)一管理。該類用材林林地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營對象應(yīng)首先考慮森工林業(yè)局所屬經(jīng)營單位，理由是技術(shù)成熟、掌握資源狀況、熟悉立地條件，在樹種選擇、種苗培育、造林技術(shù)及林地管護方面獨具優(yōu)勢。該類用材林地的經(jīng)營目標應(yīng)主要針對國家木材儲備計劃之需，預(yù)期采伐收益不確定，考慮到經(jīng)營者的經(jīng)濟效益需求，應(yīng)該在林木補償、經(jīng)營靈活性、撫育采伐政策、資金信貸及財產(chǎn)保險等方面給予傾斜政策，由此激發(fā)經(jīng)營者的積極性，形成一個經(jīng)營模式適度、儲備調(diào)節(jié)有序、生產(chǎn)能力高效（包括木材生產(chǎn)能力和生態(tài)保護能力）的用林材經(jīng)營新模式。需要注意的是，該類林地的經(jīng)營者必須具備必要的資質(zhì)和實力，經(jīng)營面積必須達到一定規(guī)模，不可以分散零星經(jīng)營。

2.2.1.2 人工林性質(zhì)用材林的流轉(zhuǎn)經(jīng)營，以生產(chǎn)木材為目標的利益訴求更大，受政策和相關(guān)制度約束的程度較低，因此其對流轉(zhuǎn)的對象和范圍要求相對較寬松。①對未郁閉成林的人工林及區(qū)內(nèi)宜林地，可以以林場或小班為單位劃出，通過承包、競拍、協(xié)議等方式，將林地的使用權(quán)上升為物權(quán)實施流轉(zhuǎn)，但必須由國家資源管理部門批準經(jīng)營方案，以保證人工林培育的科學(xué)、合理性，符合森林永續(xù)利用和維護國家木材安全的要求。②對速生豐產(chǎn)林、纖維用材林、短輪伐期用材林（Ⅰ、Ⅱ級林地）及宜林地，可考慮將專業(yè)性企業(yè)納入經(jīng)營者（轉(zhuǎn)入方）范疇；對宜林地，要求經(jīng)營者必須高標準造林，林種搭配合理，林齡梯度符合永續(xù)經(jīng)營標準；對已有的速生豐產(chǎn)林、纖維用材林，須經(jīng)國家有關(guān)部門嚴格的評估、定價，確定林地、林木的靜態(tài)及動態(tài)價值，對林種、林型及生長期進行科學(xué)論證，確定經(jīng)營年限，同時對經(jīng)營利用的方式、程度及砍伐后及時更新造林的時間作出硬性規(guī)定，規(guī)避經(jīng)營者的短期行為，維護資源安全。③對用材林內(nèi)Ⅰ、Ⅱ類林地尚需改造的幼林、中齡林、天然林及蔬林地，因需要撫育管理，因此要求經(jīng)營者嚴格遵守限額采伐的方式、面積和集材要求。該類林地經(jīng)濟效益空間不大，對經(jīng)營者的吸引力較弱，因此在確定經(jīng)營對象方面可放寬標準，如可以允許規(guī)模較小的經(jīng)營單位承包經(jīng)營，規(guī)模和承包費用適當降低，給經(jīng)營者一定的利潤空間。

2.2.2 經(jīng)濟果木林林地的流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式

經(jīng)濟果木林包括油料林（工業(yè)油料、食用油料）、特種林及經(jīng)濟林（工業(yè)原料、飲料、調(diào)料、干果、鮮果及林副特產(chǎn)等林種），對該類林地的經(jīng)營也是目前森工林區(qū)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的支撐產(chǎn)業(yè)之一。在確定該類林地經(jīng)營模式時，“規(guī)?！笔顷P(guān)鍵，林地轉(zhuǎn)入方（經(jīng)營者）必須具有相應(yīng)的資質(zhì)，如已經(jīng)具備一定規(guī)模、生產(chǎn)經(jīng)營上比較成熟的森工系統(tǒng)黑森集團下屬的優(yōu)質(zhì)企業(yè)，有對經(jīng)濟果木林地經(jīng)營的意愿，可以將該類林地的經(jīng)營使用權(quán)流轉(zhuǎn)到企業(yè)，流轉(zhuǎn)林地種類按企業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)需求有針對性地實施，并與資源管理部門協(xié)調(diào)一致，在林地經(jīng)營、林下利用等方面明晰責(zé)權(quán)利，使資源保護與效益產(chǎn)出同步。對尚未形成規(guī)模但發(fā)展前景良好的中小型企業(yè)，如有意愿開展經(jīng)濟果木林地經(jīng)營，流轉(zhuǎn)規(guī)?？梢赃m當細化，根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模和品種需求，依據(jù)地理優(yōu)勢，將與生產(chǎn)匹配的林種、林地流轉(zhuǎn)給企業(yè)經(jīng)營管理。在實施流轉(zhuǎn)時，資源管理部門要在林地的經(jīng)營期限、經(jīng)營內(nèi)容、林下空地的利用以及林地使用費等方面制定嚴格的標準，以保證林地流轉(zhuǎn)后資源質(zhì)量與數(shù)量符合永續(xù)利用原則，保證森林資源生態(tài)功能的正常發(fā)揮。

3 結(jié)語

我國森工國有林區(qū)處在一下理順資源管理與經(jīng)營關(guān)系、明確國有資源產(chǎn)權(quán)配置、企業(yè)轉(zhuǎn)型改革、發(fā)展林區(qū)經(jīng)濟的嚴峻時刻；同時，建立新的國有森林資源管理體系也在醞釀中。借鑒國外國有林管理經(jīng)驗，未來國有森林資源的經(jīng)營必將實行產(chǎn)權(quán)分離，采取政府購買服務(wù)等方式，廣泛吸納社會各類經(jīng)濟組織，參與到國有森林資源的經(jīng)營中來。對森工林區(qū)國有林地實行流轉(zhuǎn)經(jīng)營，就是針對森工國有林區(qū)資源管理現(xiàn)狀、企業(yè)改革方向、社會經(jīng)濟發(fā)展客觀實際提出的新模式，也是對“加快培育新型林業(yè)經(jīng)營主體，提高林業(yè)經(jīng)營效率，更好地保護森林資源，持續(xù)增加職工收入”指導(dǎo)方針的實踐。國有林地流轉(zhuǎn)經(jīng)營模式的探索，涉及領(lǐng)域廣，操作難度大，甚致與一些現(xiàn)行制度政策不匹配[6]。無論從國有資產(chǎn)保值增值角度，還是從森林資源培育角度，都存在一定風(fēng)險，因此需要系統(tǒng)籌劃，更需要配套政策的大力支持。

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