湯盧蕓+許睿

摘要：優(yōu)化我國(guó)基層政府社會(huì)救助體系的重點(diǎn)，在于怎樣科學(xué)進(jìn)行基層政府多元化社會(huì)救助分層，這有利于我國(guó)基層政府社會(huì)保障制度發(fā)展、社會(huì)救助制度的整合以及體系的完善。我們應(yīng)意識(shí)到，政府作為引導(dǎo)者的同時(shí)，應(yīng)引入社會(huì)力量（民間組織、社區(qū)、企業(yè)和社工機(jī)構(gòu)等）共同參與到社會(huì)救助當(dāng)中去，實(shí)現(xiàn)參與主體的多元化與社會(huì)化，進(jìn)而構(gòu)建政府主導(dǎo)與多方參與的社會(huì)救助體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助制度；多元化；層次體系

我國(guó)社會(huì)救助制度是一項(xiàng)保民生、托底線的制度安排，為困難群眾的生存生活織就了一張“兜底網(wǎng)”。隨著改革發(fā)展的深入和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新社會(huì)救助方式，建立起新型的社會(huì)救助服務(wù)模式。

一、基層政府社會(huì)救助制度存在的主要問(wèn)題

目前就傳統(tǒng)的基層政府社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題進(jìn)行全方位的分析，是構(gòu)建我國(guó)新型城市社會(huì)救助制度的基礎(chǔ)。就目前現(xiàn)行城市基層政府社會(huì)救助制度存在的問(wèn)題，可以歸納為以下幾點(diǎn)。

（一）傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度受助者準(zhǔn)入和退出機(jī)制科學(xué)化不足

目前具備勞動(dòng)能力的困難群眾，這一群體的自愿就業(yè)率普遍偏低，出現(xiàn)這一情況的原因，不僅與外在的一些客觀因素以及個(gè)人內(nèi)在的主觀因素有關(guān)，更與傳統(tǒng)型的就業(yè)激勵(lì)政策有著不可分割的聯(lián)系。目前，我國(guó)社會(huì)救助內(nèi)容主要是通過(guò)提供資金與物資來(lái)救急當(dāng)下遇到的困難，而沒(méi)有想到該如何提升受助對(duì)象的自助能力，比如會(huì)開(kāi)設(shè)一些在社會(huì)中沒(méi)有實(shí)際需求的技能培訓(xùn)課程；另一個(gè)因素是目前低保及其它一些社會(huì)救助所設(shè)定的金額數(shù)目標(biāo)準(zhǔn)與最低工資所設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)差異并不大，這也影響到了一些困難群眾自愿退出救助的意愿了，導(dǎo)致他們可能產(chǎn)生不勞而獲的想法。

（二）受助者需求多樣，傳統(tǒng)救助方式缺乏活力

隨著經(jīng)濟(jì)水平的逐步提升，溫飽問(wèn)題對(duì)于民眾來(lái)說(shuō)也基本都得到了解決，絕大多數(shù)人已經(jīng)步入了小康生活，那么與之相適應(yīng)的民生需求也就逐步提升了。這也表現(xiàn)在社會(huì)救助領(lǐng)域，就是需要救助的相對(duì)貧困人口規(guī)模龐大，不僅對(duì)救助水平的正常提升有要求，而且對(duì)救助項(xiàng)目的擴(kuò)張也出現(xiàn)了訴求（如受助者在得到基本的醫(yī)療救助后往往還希望得到后續(xù)的康復(fù)性救助）。

（三）社會(huì)救助法制化建設(shè)滯后

我國(guó)現(xiàn)行的基層政府社會(huì)救助法律法規(guī)主要在低保、居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和特困家庭住房保障等方面，尚未制定并實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)救助法。社會(huì)救助工作的制度來(lái)源主要是民政部門(mén)和地方各級(jí)政府所頒布的通知等規(guī)范性文件與之相配套的單項(xiàng)救助法律也相對(duì)缺乏，這使社會(huì)救助工作在很大程度上依賴于地方政府對(duì)這項(xiàng)工作的態(tài)度，在規(guī)范性和政策連續(xù)性上易出現(xiàn)各種弊端，從而導(dǎo)致社會(huì)救助制度化建設(shè)的滯后。

二、姑蘇區(qū)W街道目前困難家庭情況數(shù)據(jù)分析

蘇州市在省內(nèi)優(yōu)先于其它城市，于2014年發(fā)布了《蘇州市基層社會(huì)救助服務(wù)窗口工作規(guī)程》，這也給基層政府社會(huì)救助“一門(mén)式”窗口提供了范例。該政策也將以往單一的“民政救助”窗口概念，以救助服務(wù)的“大救助、大協(xié)同、大聯(lián)動(dòng)”理念，開(kāi)展包括（教育、住房、就業(yè)、看護(hù)、養(yǎng)老、心理支持、社會(huì)關(guān)懷方面等）各類(lèi)救助，并要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）救助申請(qǐng)窗口采取“一門(mén)受理、一表登記、協(xié)同辦理”三者有機(jī)結(jié)合的服務(wù)方法，也體現(xiàn)了蘇州在構(gòu)建多元化救助體系的努力，因此本文選取蘇州姑蘇區(qū)W街道的情況來(lái)進(jìn)行分析。

目前蘇州姑蘇區(qū)W街道，困難家庭主要類(lèi)別包括特困人員（無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)生活來(lái)源且無(wú)法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人）、城市低保（月收入低于市低保標(biāo)準(zhǔn)的居民）、低保邊緣重病困難對(duì)象（本市戶籍家庭共同生活成員人均收入低于當(dāng)?shù)?倍低保標(biāo)準(zhǔn)，且患有特定重病對(duì)象）、特殊殘疾家庭、重殘家庭。

根據(jù)表1可知目前姑蘇區(qū)W街道，城市低保在困難家庭總數(shù)占比最高，共678戶，占65.29%；其次，低保邊緣重病困難對(duì)象共145戶，占14.04%；重殘家庭數(shù)量也較多，共97戶，占9.33%；再次是其他困難家庭，共83戶，占7.96%；除以上外，值得關(guān)注的，還有特殊殘疾家庭有33戶，占3.17%。由此可知救助的主要對(duì)象集中在城市低保戶、低保邊緣重病困難對(duì)象家庭、重殘三種類(lèi)型。因此基層政府、民間組織、社區(qū)街道辦、社會(huì)工作站等多主體應(yīng)當(dāng)把這三類(lèi)困難家庭定為主要救助人群。

本文按照困難家庭對(duì)各類(lèi)需求的實(shí)際排序，運(yùn)用需求平均綜合得分公式計(jì)算出困難家庭對(duì)各類(lèi)需求的平均綜合得分，公式為需求平均綜合得分=（Σ該項(xiàng)需求×權(quán)值）/本題有效填寫(xiě)人次。權(quán)值由選項(xiàng)被排列的位置決定。

按照公式依次對(duì)給類(lèi)型需求進(jìn)行平均綜合得分，得出表2困難家庭總體需求情況表。

通過(guò)表2，可以清晰地了解到，目前困難家庭在上述九項(xiàng)需求分布情況：在生活方面，物資需求得分最高，平均綜合得分為4.74分；在醫(yī)療方面，對(duì)于醫(yī)療費(fèi)用的需求得分也最高，平均綜合得分為4.40分，說(shuō)明困難家庭中，在醫(yī)療方面的需求程度是非常高的。由此可見(jiàn)，目前從1040戶困難家庭總體需求情況來(lái)看，在生活、醫(yī)療方面的需求仍是困難家庭的最主要需求，其中物資需求、醫(yī)療費(fèi)用需求分別是生活、醫(yī)療兩方面的主要需求。但可以發(fā)現(xiàn)由于困難家庭近年來(lái)基本經(jīng)濟(jì)情況的改善，他們開(kāi)始在教育、住房、就業(yè)、看護(hù)、養(yǎng)老、心理支持、社會(huì)關(guān)懷方面等多方面產(chǎn)生新的需求，這也就要求必須對(duì)救助項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張。

下面將主要分析生活方面與醫(yī)療方面兩個(gè)方面的主要需求情況。

由表3可以得出，大部分困難家庭對(duì)物資的需求最大，照料需求其次，僅次于照顧需求的則是家政服務(wù)?？梢钥闯瞿壳癢街道困難家庭對(duì)現(xiàn)金方面的需求明顯低于物資、照料、家政服務(wù)這三類(lèi)需求，這說(shuō)明目前W街道的困難家庭在生活方面的情況有了一定的改善，已經(jīng)從單一的追尋直接的現(xiàn)金援助轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的物資、服務(wù)，因此姑蘇區(qū)W街道應(yīng)從生存型救助逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展型救助。

由表4可知，在醫(yī)療層面，平均綜合得分最高的是“醫(yī)療費(fèi)用需求”，高達(dá)11.68，說(shuō)明困難居民還是有很大一部分原因是由于家庭成員的重病產(chǎn)生的高昂的醫(yī)療支出導(dǎo)致貧困。再次為康復(fù)需求，綜合得分5.45，說(shuō)明居民在得到治療后還是很希望能得到的后續(xù)的康復(fù)性治療輔助。在醫(yī)療、護(hù)理、陪同就醫(yī)、買(mǎi)藥、上門(mén)就醫(yī)、居外就醫(yī)等方面也開(kāi)始有了一定的需求，因此目前姑蘇區(qū)W街道應(yīng)在主要的醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)貼救助的同時(shí)開(kāi)展其他多個(gè)醫(yī)療方面的救助。endprint

根據(jù)表5可以發(fā)現(xiàn)在社會(huì)關(guān)懷層面得分最高的是社區(qū)關(guān)心需求，得分為5.68，其次分別是鄰居關(guān)注、志愿者服務(wù)的需求。由此可知目前W街道困難家庭在社會(huì)關(guān)懷層面是非常希望得到社區(qū)街道內(nèi)的行政人員、經(jīng)濟(jì)條件較好的鄰居以及社會(huì)志愿者的幫助。但從社工介入方面的需求可以發(fā)現(xiàn)，目前W街道困難家庭對(duì)社工介入方面的需求明顯是不足的，這說(shuō)明該街道可能存在著困難家庭對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)還不足、社會(huì)組織自身的能力還不足、政社合作的程度還不夠深等原因。

三、構(gòu)建基層政府社會(huì)救助制度的積極途徑

（一）變革救助方式：從生存型救助到發(fā)展型救助

保障被救助者的基本生存需求是傳統(tǒng)社會(huì)救助的核心目標(biāo)。長(zhǎng)久以來(lái)基層政府的社會(huì)救助一直是低水平生存型救助，當(dāng)群眾遭遇生存困境時(shí)給予最低水平的生活保障，助其度過(guò)逆境，維持其生存。社會(huì)救助保障基本生存的功能不可否認(rèn)，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高和受助者生存需求的升級(jí)，單一的生存型救助的出現(xiàn)弊端，甚至出現(xiàn)一些負(fù)面循環(huán)現(xiàn)象，也使得提升社會(huì)救助，達(dá)成救助的真正目標(biāo)成為一個(gè)難題。

因此，救助方未來(lái)需要在繼續(xù)發(fā)揮社會(huì)救助“保障生存”功能的同時(shí)，改進(jìn)其救助方式并合理設(shè)置調(diào)整救助待遇水平，使救助者在保障受助者生存的同時(shí)，越來(lái)越突出“促進(jìn)發(fā)展”的功能。除了發(fā)展傳統(tǒng)的生存救助和提高社會(huì)救助的待遇水平外，也應(yīng)該越來(lái)越重視其他方面的救助如就業(yè)救助、教育救助和醫(yī)療救助等。通過(guò)救助改善受救助對(duì)象的健康狀況與勞動(dòng)能力，提升人力資本水平，提高其生活質(zhì)量。救助方應(yīng)了解到發(fā)展型救助不僅是救助內(nèi)容的更新和完善，同時(shí)也是救助方式的變革。

（二）改變傳統(tǒng)理念：鼓勵(lì)互動(dòng)救助，實(shí)現(xiàn)助人自助

現(xiàn)行社會(huì)救助的理念和目標(biāo)仍然停留在維持受助者的基本生存需求上，這種救助理念存在消極性、被動(dòng)性、單向性因素。以這種就理念實(shí)行救助，不僅無(wú)法讓受助者實(shí)現(xiàn)助人自助，而且不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。為此，救助者必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的救助理念，樹(shù)立積極的救助理念，提倡互動(dòng)的、雙向式的救助，把提升受助者的自我發(fā)展能力作為核心，將實(shí)現(xiàn)助人自助立為目標(biāo)。

具體說(shuō)來(lái)，可以從以下兩個(gè)方面進(jìn)行努力：一是救助方理當(dāng)以積極的視角來(lái)看待困難群眾，他們只是由于各種不可測(cè)的原因而臨時(shí)處于需要救助的處境，不要固化地認(rèn)為他們只是在等待和依靠政府、社會(huì)以及他人救助過(guò)的社會(huì)累贅。換個(gè)角度來(lái)看他們也是具有潛在價(jià)值的人力資源，也有提升自我發(fā)展能力，擺脫自身困境的愿望與訴求。因此救助部門(mén)應(yīng)當(dāng)把改善受助者的貧困狀況和發(fā)展機(jī)會(huì)的平等有機(jī)結(jié)合，鼓勵(lì)他們改變自身境遇，實(shí)現(xiàn)自立、自強(qiáng)；二是實(shí)行互動(dòng)雙向式的社會(huì)救助，不能單一的依賴政府直接對(duì)困難家庭的單向式救助，而應(yīng)該讓受助者也參與到救助行動(dòng)中來(lái)，這二者之間應(yīng)當(dāng)是良性互動(dòng)的關(guān)系，可以通過(guò)開(kāi)展能夠救助項(xiàng)目，如充分發(fā)掘其潛能并益于增強(qiáng)受助者自身能力和社會(huì)參與能力的項(xiàng)目。通過(guò)這些項(xiàng)目讓受助者逐漸實(shí)現(xiàn)助人自助，脫貧解困。

（三）健全救助主體：引入多元主體，實(shí)現(xiàn)制度的可持續(xù)發(fā)展

古往今來(lái)，這一制度的主要責(zé)任主體就被民眾認(rèn)定是政府該干的事了，但他們殊不知這并不意味著政府是社會(huì)救助的唯一責(zé)任主體。因?yàn)榧词故菑?qiáng)有力的政府它的資源與能力也都不是可以被無(wú)限放大的，且社會(huì)救助制度責(zé)任主體的單一化不僅無(wú)法有效解除受助者的生活困境，也不利于制度的可持續(xù)發(fā)展。故而，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持政府主導(dǎo)的前提下，引入民間組織、社區(qū)、企業(yè)和社工機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助制度責(zé)任主體的多元化與社會(huì)化，進(jìn)而構(gòu)建政府主導(dǎo)與多方參與的社會(huì)救助體系。

（四）救助對(duì)象系統(tǒng)化：建立分類(lèi)分層救助體系

社會(huì)救助對(duì)象包括低保、低保邊緣戶、重殘等各類(lèi)救助群體，新型基層政府社會(huì)救助體系要以目前的最低生活保障制度為基礎(chǔ)。前期可通過(guò)評(píng)估小組根據(jù)困難家庭情況，將困境等級(jí)逐層劃分，分為困境一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)等，不同的困境情況有些會(huì)出現(xiàn)相同部分，也有各個(gè)家庭獨(dú)特的需求部分。后期針對(duì)救助對(duì)象的具體情況（收入水平、生活狀態(tài)、群體類(lèi)別），堅(jiān)持規(guī)范化與機(jī)動(dòng)性相結(jié)合的原則，在更大領(lǐng)域內(nèi)，以更為公正的準(zhǔn)則，更加人性化、精準(zhǔn)化地認(rèn)定救助對(duì)象。

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（作者單位：湯盧蕓，成都信息工程大學(xué)文化藝術(shù)學(xué)院；許睿，江蘇大學(xué)管理學(xué)院）endprint