劉作翔

內(nèi)容摘要：推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。這是在繼黨的十八大之后，又一次對(duì)于法治與改革和發(fā)展的關(guān)系提出的一個(gè)重要命題。如何正確理解法治與改革、發(fā)展的關(guān)系，是中國(guó)自實(shí)行開放以來學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的問題。重大改革于法有據(jù)應(yīng)是解決改革合法性和權(quán)威性的關(guān)鍵。解決改革與法治關(guān)系有三種路徑和辦法：實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律；對(duì)于地方實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，可按照法定程序作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的地方法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。在這三種辦法之中，關(guān)鍵是應(yīng)該授予地方有先行先試的權(quán)力。

關(guān)鍵詞：改革 法治 良性互動(dòng) 于法有據(jù)

黨的十九大報(bào)告提出：“推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治?！边@是在繼黨的十八大之后，又一次對(duì)于法治與改革、發(fā)展的關(guān)系提出的一個(gè)重要命題。如何正確理解法治與改革、發(fā)展的關(guān)系，是自中國(guó)實(shí)行改革開放以來政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、哲學(xué)和實(shí)務(wù)界高度關(guān)注的問題，法學(xué)更是如此。〔1 〕筆者欲從以下兩個(gè)方面來展開論述：第一，黨的十八大以來中國(guó)改革的基本情況，主要通過一些相關(guān)數(shù)據(jù)和案例來反映中國(guó)改革的情況；第二，重大改革于法有據(jù)：實(shí)現(xiàn)改革與法治良性互動(dòng)的有效對(duì)策。

一、黨的十八大以來中國(guó)改革的基本情況——以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為切入點(diǎn)

（一）黨的十八大以來中國(guó)改革的有關(guān)數(shù)據(jù)

要了解黨的十八大以來中國(guó)改革的基本情況，離不開對(duì)有關(guān)數(shù)據(jù)的分析。以下三方面的數(shù)據(jù)，可以大體反映黨的十八大以來中國(guó)改革的基本情況。

1.黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，整體謀劃部署黨的十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)、五中全會(huì)、六中全會(huì)的改革任務(wù)。十八大提出了全面實(shí)現(xiàn)小康；十八屆三中全會(huì)提出了全面深化改革；十八屆四中全會(huì)提出了全面推進(jìn)依法治國(guó)；十八屆五中全會(huì)以新理念布局“十三五”規(guī)劃；十八屆六中全會(huì)提出了全面依法治黨。從2013年11月12日十八屆三中全會(huì)到2016年10月27日十八屆六中全會(huì)，中央一共提出了616項(xiàng)重大的改革任務(wù)?！? 〕

2.2013年12月30日中央政治局召開會(huì)議，成立了由習(xí)近平同志任組長(zhǎng)，李克強(qiáng)、劉云山、張高麗任副組長(zhǎng)的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（即中央深改組）。中央深改組成立以后，根據(jù)資料披露的數(shù)據(jù)顯示，2014年中央深改組確定的80個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)基本完成，共出臺(tái)了370個(gè)改革方案；2015年中央深改組確定的101個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)基本完成，共出臺(tái)了415個(gè)改革方案；2016年中央深改組確定的97個(gè)重點(diǎn)改革任務(wù)基本完成，共出臺(tái)419個(gè)改革方案；2017年上半年中央深改組已經(jīng)審議了60多個(gè)重點(diǎn)改革文件?！? 〕筆者做了一個(gè)統(tǒng)計(jì)，2013年底中央深改組成立，2014年開始進(jìn)入運(yùn)作，到2017年的6月，一共出臺(tái)了1264個(gè)改革方案?！? 〕2017年10月，黨的十九大報(bào)告講道：“全面深化改革取得重大突破。蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)全面深化改革，堅(jiān)決破除各方面體制機(jī)制弊端。改革全面發(fā)力、多點(diǎn)突破、縱深推進(jìn)，著力增強(qiáng)改革系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，壓茬拓展改革廣度和深度，推出一千五百多項(xiàng)改革舉措，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得突破性進(jìn)展，主要領(lǐng)域改革主體框架基本確立?！备母锓桨干婕罢?、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明、軍事等領(lǐng)域。這些改革方案涉及的領(lǐng)域非常廣泛，上至國(guó)家政治體制改革，如國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的改革試點(diǎn)，下至足球改革，體現(xiàn)了統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。

3.黨的十八大以來，國(guó)務(wù)院各部門取消或者下放行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)。十二屆全國(guó)人大后的新一屆政府從產(chǎn)生伊始就力推下放行政審批，取消和下放行政審批事項(xiàng)618項(xiàng)，取消中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)283項(xiàng)，中央政府層面核準(zhǔn)的企業(yè)投資項(xiàng)目削減比例累計(jì)接近90%，工商登記前置審批事項(xiàng)中的87%改為后置審批或者是取消，在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，這樣的一個(gè)改革得到了有效落實(shí)?，F(xiàn)在中國(guó)每天就有1.5萬多家企業(yè)破土而出?！? 〕

（二）與法治與改革有關(guān)的幾個(gè)典型案例 〔6 〕

第一個(gè)案例，內(nèi)蒙古農(nóng)民王力軍收購玉米案。

據(jù)新華社報(bào)道，2017年2月17日內(nèi)蒙古自治區(qū)巴彥淖爾市中級(jí)人民法院對(duì)最高人民法院指令再審的王力軍非法經(jīng)營(yíng)案公開宣判，依法撤銷原審判決，改判王力軍無罪。該案的基本案情是：2016年4月15日，巴彥淖爾市凌河區(qū)農(nóng)民王力軍因?yàn)闊o證收購玉米，被凌河區(qū)人民法院以非法經(jīng)營(yíng)罪判處有期徒刑一年、緩刑二年，并處罰金人民幣2萬元。判決之后，被告人王力軍沒有上訴，檢察機(jī)關(guān)也沒有抗訴，成為生效判決。2016年12月16日，最高人民法院對(duì)此案發(fā)出了再審決定書，指令巴彥淖爾市中級(jí)人民法院對(duì)該案進(jìn)行再審。2017年2月13日，巴彥淖爾市中級(jí)人民法院依法公開再審此案，庭審在當(dāng)日結(jié)束，法院宣布擇期公開宣判。2017年2月17日，法院作出宣判。巴彥淖爾市中級(jí)人民法院再審認(rèn)為，原審被告人王力軍于2014年11月到2015年1月期間沒有辦理糧食收購許可證和工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照買賣玉米的事實(shí)清楚，這個(gè)行為違反了當(dāng)時(shí)的國(guó)家糧食流通管理有關(guān)規(guī)定，但沒有達(dá)到嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)秩序的危害程度，不具備與《刑法》第225條規(guī)定的非法經(jīng)營(yíng)罪相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)危害性和刑法處罰的必要性，不構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪，原判決認(rèn)定王力軍構(gòu)成非法經(jīng)營(yíng)罪適用法律錯(cuò)誤，檢察機(jī)關(guān)、王力軍及其辯護(hù)人提出王力軍的行為不構(gòu)成犯罪的意見成立，均予以采納。〔7 〕

這個(gè)案件涉及國(guó)家糧食局《糧食流通管理?xiàng)l例》。在該案一審過程中，按照當(dāng)時(shí)有效的《糧食流通管理?xiàng)l例》，農(nóng)民個(gè)人收購玉米沒有許可證構(gòu)成犯罪。但是2016年9月國(guó)家糧食局頒布了《糧食收購資格審核管理辦法》，“新辦法”第7條明確規(guī)定，農(nóng)民、糧食經(jīng)紀(jì)人、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、糧食交易者等從事糧食收購活動(dòng)，無須辦理糧食收購資格。而一審判決王力軍有罪的依據(jù)就是當(dāng)時(shí)還有效的《糧食流通管理?xiàng)l例》。這個(gè)案件充分展示了改革與法治的相互關(guān)系，以及國(guó)家行政許可制度改革在這個(gè)過程中所帶來的問題。我們關(guān)注一下時(shí)間點(diǎn)：該案一審判決是2016年4月15日，而修訂后的《糧食收購資格審核管理辦法》2016年9月頒布，最高人民法院指令再審是2016年12月，巴彥淖爾市中級(jí)人民法院的再審判決是2017年2月17日，時(shí)間點(diǎn)是環(huán)環(huán)相扣的。一個(gè)國(guó)務(wù)院部門規(guī)章的變化，直接決定了一個(gè)人的命運(yùn)，要么是犯罪，要么就是無罪?！? 〕endprint

第二個(gè)案例，解決“黑戶”問題。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年底全國(guó)（大陸）大約有1300萬左右的“黑戶”，〔9 〕占總?cè)丝?%，已經(jīng)成為一個(gè)影響社會(huì)公平、和諧的重大問題?！?0 〕

2015年12月31日，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了2015年第96號(hào)文件，針對(duì)社會(huì)上反映突出的無戶口人口（也就是常常說的“黑戶”），對(duì)癥下藥，依法解決“黑戶”們的戶口問題，同時(shí)有效規(guī)范了戶籍登記政策，明令禁止設(shè)置不符合戶口登記規(guī)定的非法前置條件；公安部也隨即作了相應(yīng)的部署：2015年11月21日，時(shí)任公安部部長(zhǎng)郭聲琨主持召開公安部黨委會(huì)議暨部全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次（擴(kuò)大）會(huì)議。會(huì)議的兩大主題，一個(gè)是反恐工作，另一個(gè)就是解決全國(guó)無戶籍人口的戶口登記問題?！?1 〕

按照以上部署，有以下八類“黑戶”人口也能依法報(bào)戶口了：

第一類是不符合計(jì)生政策的。過去這一類人員不能報(bào)戶口，現(xiàn)在可以報(bào)了，但需要提供出生醫(yī)學(xué)證明、父母一方的戶口本、結(jié)婚證或者非婚生育說明。如果是非婚生育子女隨父落戶還需要提供親子鑒定，即問題要解決，但還是要遵守程序。第二類是沒有辦理出生醫(yī)學(xué)證明的，這一類人到醫(yī)院補(bǔ)辦出生證。第三類是法院宣告失蹤或者死亡，戶口被注銷后又重新出現(xiàn)的黑戶人口。按照我國(guó)的法律，失蹤兩年就可以提出死亡宣告，有些人失蹤時(shí)間長(zhǎng)了，家里人就提出了失蹤或者是死亡宣告申請(qǐng)到法院，戶口就被注銷了。但是過了一段時(shí)間，這個(gè)人又出現(xiàn)了，這又成為黑戶了。像這種情況，向公安機(jī)關(guān)提供法院撤銷宣告失蹤或者是死亡的生效判決書，恢復(fù)原有戶口。第四類是沒有辦理收養(yǎng)手續(xù)而實(shí)際收養(yǎng)的黑戶。這個(gè)問題比較普遍，因?yàn)槲覈?guó)對(duì)收養(yǎng)有嚴(yán)格條件。這一類人報(bào)戶口，先需要到民政部門補(bǔ)辦收養(yǎng)登記證，再憑收養(yǎng)登記證、收養(yǎng)人的戶口本，辦理被收養(yǎng)人的戶口登記。第五類是因?yàn)榛榧薇蛔N原籍戶口而產(chǎn)生的黑戶，由原籍公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)，沒有在其他地方落實(shí)的在戶口注銷地申請(qǐng)恢復(fù)戶口。第六類是戶口遷移證明丟失，或者過期產(chǎn)生的黑戶。這類情況可以向簽發(fā)戶口遷移證的公安機(jī)關(guān)申請(qǐng)補(bǔ)領(lǐng)，換領(lǐng)遷移證，然后到遷移地辦理戶口。第七類是中國(guó)公民與外國(guó)人非婚生育的黑戶，憑出生醫(yī)學(xué)證明、父母的非婚生育說明、中國(guó)一方公民的戶口本申請(qǐng)辦理戶口。如果沒有出生醫(yī)學(xué)證明，就要到有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)做親子鑒定。這一規(guī)定是中國(guó)開放政策在戶籍制度中的體現(xiàn)。第八類是其他原因造成的黑戶，這是一個(gè)兜底條款，由本人或者是監(jiān)護(hù)人申請(qǐng)，公安機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)辦理戶口?！?2 〕

“黑戶”問題的解決，是我國(guó)在戶籍制度管理改革方面邁出的很大一步，解決了很多年都沒解決的問題。過去筆者看到一個(gè)案例，一個(gè)男的和一個(gè)女的沒有辦理結(jié)婚登記證同居，生了小孩，男的犯罪之后被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄，孩子長(zhǎng)到七八歲，要上學(xué)沒有戶口，向監(jiān)獄方提出能不能補(bǔ)辦結(jié)婚證，孩子才能上戶口。監(jiān)獄方面請(qǐng)示了司法部批準(zhǔn)，才補(bǔ)辦了證婚證，拿到結(jié)婚證之后孩子就可以上戶口，上了戶口就可以上學(xué)。但是另外一個(gè)案例是監(jiān)獄方面不允許，拒絕了當(dāng)事人的要求。

第三個(gè)案例，科技人員成果轉(zhuǎn)化報(bào)償機(jī)制的改革。

長(zhǎng)期以來由于科技人員的智力成果得不到應(yīng)有補(bǔ)償，極大影響了科技人員的創(chuàng)造性和積極性。最早的是湖北省在這個(gè)方面先行試點(diǎn)，制定了一個(gè)條例，規(guī)定科技人員可以從自己的科研成果轉(zhuǎn)讓中得到一定比例的報(bào)酬。2015年8月29日，《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》作出了重大修改，解決了科技人員成果轉(zhuǎn)化報(bào)償問題。

修改后的《中華人民共和國(guó)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》第43條規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校轉(zhuǎn)化科技成果所獲得的收入全部留歸本單位，在對(duì)完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬后，主要用于科學(xué)技術(shù)研究開發(fā)與成果轉(zhuǎn)化等相關(guān)工作?！钡?4條規(guī)定：“職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化后，由科技成果完成單位對(duì)完成、轉(zhuǎn)化該項(xiàng)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬?！薄翱萍汲晒瓿蓡挝豢梢砸?guī)定或者與科技人員約定獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬的方式、數(shù)額和時(shí)限。”也就是說，兩種方式，單位規(guī)定也行，單位與科技人員約定也行。并且規(guī)定了“單位制定相關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)充分聽取本單位科技人員的意見，并在本單位公開相關(guān)規(guī)定?！钡?5條更加具有實(shí)質(zhì)性意義：“科技成果完成單位未規(guī)定、也未與科技人員約定獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬的方式和數(shù)額，按照下列標(biāo)準(zhǔn)對(duì)完成、轉(zhuǎn)化職務(wù)科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬?！痹摌?biāo)準(zhǔn)有以下幾項(xiàng)：（1）將該項(xiàng)職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)讓、許可給他人實(shí)施的，從該項(xiàng)科技成果轉(zhuǎn)讓凈收入或者是許可凈收入中提取不低于50%的比例。（2）利用該項(xiàng)職務(wù)科技成果作價(jià)投資的，從該項(xiàng)科技成果形成的股份或者出資比例中提取不低于50%的比例。（3）將該項(xiàng)職務(wù)科技成果自行實(shí)施或者與他人合作實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在實(shí)施轉(zhuǎn)化成功投產(chǎn)后連續(xù)3-5年，每年從實(shí)施該項(xiàng)科技成果的營(yíng)業(yè)利潤(rùn)中提取不低于5%的比例。其還規(guī)定了“國(guó)家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)，高等院校規(guī)定或者與科研人員約定獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬的方式、數(shù)額，應(yīng)當(dāng)符合前款第一到第三項(xiàng)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。最后其還規(guī)定了“國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位依照本法規(guī)定對(duì)完成、轉(zhuǎn)化科技成果做出重要貢獻(xiàn)的人員給予獎(jiǎng)勵(lì)和報(bào)酬的支出計(jì)入當(dāng)年本單位工資總額，但不受當(dāng)年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數(shù)”。這條規(guī)定給單位減輕了負(fù)擔(dān)，不因?yàn)榭萍既藛T因轉(zhuǎn)讓獲得報(bào)酬而增加了單位的工資總額基數(shù)?？萍汲晒D(zhuǎn)讓報(bào)償機(jī)制也是我們多年沒有解決的問題，科技人員憑著一種對(duì)科技的奉獻(xiàn)精神和對(duì)國(guó)家的熱愛來做科研工作，但是獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制跟不上始終影響著他們的積極性和創(chuàng)造性。湖北省在作試點(diǎn)的時(shí)候，中央電視臺(tái)作了跟蹤報(bào)道，對(duì)科技人員的激勵(lì)作用還是非常大的。這樣一來，就從法律上確保了科技人員智力成果的補(bǔ)償機(jī)制，極大提高了科技人員的積極性和創(chuàng)造性。

第四個(gè)案例，甘肅省祁連山生態(tài)環(huán)境遭破壞被重罰。

甘肅省祁連山生態(tài)環(huán)境遭到破壞，包括三名省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的一百多人被問責(zé)和處理?！?3 〕1988年，國(guó)家就設(shè)立了祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，但是長(zhǎng)期以來祁連山的局部生態(tài)破壞問題十分突出，對(duì)此，習(xí)近平總書記多次作出批示，要求抓緊整改，但是，甘肅省對(duì)這件事情沒有引起重視。在中央有關(guān)部門的督促下，甘肅省雖然也做了一些工作，但是情況沒有明顯改善。2017年2月12日到3月3日，黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門組成中央督查組，就此展開了專項(xiàng)督查。中央政治局常委會(huì)會(huì)議聽取了督查情況報(bào)告，對(duì)甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境破壞典型案例進(jìn)行了深刻剖析，并對(duì)有關(guān)責(zé)任人作出了嚴(yán)肅處理。依照《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法》（試行）等規(guī)定，按照黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、終身追責(zé)、權(quán)責(zé)一致的原則，經(jīng)黨中央批準(zhǔn)，決定對(duì)相關(guān)責(zé)任單位和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)。責(zé)成甘肅省委和省政府向黨中央作出深刻檢查，時(shí)任的省委和省政府主要負(fù)責(zé)同志認(rèn)真反思汲取教訓(xùn)。另外，對(duì)3名當(dāng)時(shí)相關(guān)的省級(jí)干部都進(jìn)行了不同的問責(zé)。除此之外，由中央紀(jì)委、監(jiān)察部按照相關(guān)程序?qū)ω?fù)有主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的8名責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，對(duì)其他負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的有關(guān)部門，如甘肅省能源局、環(huán)境保護(hù)廳、水利廳、安全監(jiān)察局、張掖市肅南縣政府、武威市天?？h政府，甘肅電力投資集團(tuán)公司等7名現(xiàn)任或時(shí)任主要負(fù)責(zé)人，由甘肅省委和省政府依紀(jì)依規(guī)進(jìn)行問責(zé)?！?4 〕截至目前，已有上百人因祁連山生態(tài)破壞問題被問責(zé)?！?5 〕endprint

這次對(duì)祁連山生態(tài)環(huán)境遭到破壞的處理力度之大前所未有，表明了兩個(gè)問題：一是表明了中央對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境問題的高度關(guān)注和決心，生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局；二是表明了要真正履行行政問責(zé)、黨政同責(zé)制度的決心。通過對(duì)這個(gè)事件的嚴(yán)肅處理，改變?nèi)藗冞^去認(rèn)為生態(tài)問題、環(huán)境保護(hù)問題可有可無、是軟指標(biāo)的觀念，這其實(shí)就是新法治觀念的確立，是真抓實(shí)干、真抓實(shí)抓。

第五個(gè)案例，實(shí)行二孩政策。

2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)在《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中提出了“促進(jìn)人口均衡發(fā)展。堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國(guó)策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略。全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”。2015年12月21日，十二屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議審議通過了《人口與計(jì)劃生育法》修正案，修正案第18條規(guī)定“國(guó)家提倡一對(duì)夫妻生育兩個(gè)孩子”，從2016年1月1日實(shí)行。具體實(shí)行這個(gè)政策，各省還要按照各省的情況公布，基本上現(xiàn)在全國(guó)都已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了二孩政策。二孩政策實(shí)施之后，有些人認(rèn)為中國(guó)不搞計(jì)劃生育了，這其實(shí)是嚴(yán)重的誤解。計(jì)劃生育仍然是基本國(guó)策，還寫在憲法中和新修改的《人口與計(jì)劃生育法》中。最大的改變就是全面實(shí)施“一對(duì)夫妻生育兩個(gè)孩子”的政策?，F(xiàn)在人們關(guān)心的會(huì)不會(huì)全面放開生育的問題，是正在研究中的問題，涉及人口結(jié)構(gòu)、老齡化問題，很多人口學(xué)家都在研究，但是在沒有作出法律改變之前，我國(guó)仍然施行計(jì)劃生育，一些省還制定了關(guān)于超生的懲罰措施。二孩政策的制定以及法律的修改，是關(guān)乎中國(guó)千家萬戶的大事，是一項(xiàng)重大的法律變革。

以上五個(gè)案例，都涉及改革與法治的關(guān)系，充分體現(xiàn)了改革推動(dòng)法治、法治保障改革的順利進(jìn)行，并提供堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)。

二、重大改革于法有據(jù)：實(shí)現(xiàn)改革與法治良性互動(dòng)的有效對(duì)策

（一）重大改革于法有據(jù)的提出

從1978年我國(guó)實(shí)行改革開放以來，對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)改革與法治良性互動(dòng)進(jìn)行了艱苦的理論探索和實(shí)踐探索。2011年3月10日，在第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國(guó)宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成，并總結(jié)了如下的經(jīng)驗(yàn)：“正確把握改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，妥善處理法律穩(wěn)定性與實(shí)踐變動(dòng)性的關(guān)系，妥善處理法律前瞻性與可行性的關(guān)系，確保立法進(jìn)程與改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程相適應(yīng)?！辈⑻岢隽颂幚砀母锱c法治關(guān)系的三種對(duì)策：第一，對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)比較成熟的、各方面認(rèn)識(shí)也比較一致的，規(guī)定得具體一些，增強(qiáng)法律的可操作性；第二，對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)尚不成熟但現(xiàn)實(shí)中又需要法律進(jìn)行規(guī)范的，先規(guī)定得原則一些，為引導(dǎo)實(shí)踐提供規(guī)范和保障，并為深化改革留下空間，待條件成熟后再修改補(bǔ)充；第三，對(duì)改革開放中遇到的一些新情況新問題，用法律來規(guī)范還不具備條件的，先依照法定權(quán)限制定行政法規(guī)和地方性法規(guī)，先行先試，待取得經(jīng)驗(yàn)、條件成熟時(shí)再制定法律。

以上三種辦法，為后來黨的十八屆四中全會(huì)提出的處理改革和法治的關(guān)系奠定了理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。只不過當(dāng)時(shí)提出的先行先試和后來提出的先行先試的概念略有不同，當(dāng)時(shí)提出的先行先試是暫時(shí)不要上升到國(guó)家法律這一層級(jí)，先在國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、地方性法規(guī)中先行先試；十八屆四中全會(huì)提出的先行先試不是這樣的概念，而是暫時(shí)不要立法，通過授權(quán)先行先試，先行先試的地區(qū)和領(lǐng)域相關(guān)法律暫時(shí)中止實(shí)施。

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為總書記的黨中央更加重視全面推進(jìn)依法治國(guó)和法治中國(guó)的建設(shè)，2014年10月召開的十八屆四中全會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨成立九十年多來非常重要的一次會(huì)議，將依法治國(guó)提到了前所未有的高度。全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治國(guó)理政的基本方略，法治是管理國(guó)家、治理社會(huì)的基本方式。我們要實(shí)現(xiàn)十五大提出的依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)，就要通過許多措施將其具體的落實(shí)下來，向這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)。

黨的十八大以后，中國(guó)的改革事業(yè)進(jìn)入了前所未有的新階段。從前面數(shù)據(jù)列舉出來的那樣繁重的改革任務(wù)來看，如何發(fā)揮法治的作用，法治如何引領(lǐng)改革，就成為了一個(gè)重大的問題。2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央深改組第二次會(huì)議的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革的過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”2014年10月23日召開的黨的十八屆四中全會(huì)，對(duì)于如何處理改革與法治的關(guān)系給出了明確的思路，這個(gè)思路就是：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！边@是對(duì)傳統(tǒng)法學(xué)理論的顛覆。法理學(xué)在概括法的特點(diǎn)時(shí)會(huì)講到法律有一種滯后性，法律總是趕不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的發(fā)展，因?yàn)榉墒菍?duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，有了社會(huì)關(guān)系，法律才能跟進(jìn)，在社會(huì)關(guān)系還不成熟的時(shí)候，法律還不能跟進(jìn)，所以，法律總是跟在實(shí)踐的后面跑。國(guó)外法學(xué)家也講過這樣的觀點(diǎn)：法律、司法都是保守的，尤其是司法代表了最保守的一面。黨的十八屆四中全會(huì)提出立法要主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，怎么樣才能做到主動(dòng)適應(yīng)？就是各級(jí)立法機(jī)關(guān)要緊盯經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展實(shí)踐，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)及時(shí)作出研判，哪些問題需要通過立法來規(guī)范，哪些問題需要通過授權(quán)先行先試，哪些法律同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐不適應(yīng)，要及時(shí)作出調(diào)整，變過去的被動(dòng)為主動(dòng)。立法機(jī)關(guān)不能老是被動(dòng)地等著實(shí)踐部門找上門來，而應(yīng)主動(dòng)作為，發(fā)揮法律對(duì)改革和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整作用。

（二）解決改革與法治關(guān)系的三種路徑和辦法

在確立了“重大改革要于法有據(jù)”的大原則的基礎(chǔ)上，黨的十八屆四中全會(huì)又給出了處理改革與法治關(guān)系的三種具體路徑和辦法：“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！边@三種路徑和辦法，是在此前基礎(chǔ)上進(jìn)一步的完善和改進(jìn)，更加精煉和明確。這三種辦法，都是為了貫徹落實(shí)“重大改革于法有據(jù)”的這一處理改革與法治關(guān)系的大原則和大前提。下面，筆者將對(duì)這三種路徑和辦法作些分析。endprint

第一種路徑和辦法：實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。如何理解“及時(shí)上升為法律”？就是立法要加快步伐，不能被動(dòng)的等待，要主動(dòng)密切觀察社會(huì)實(shí)踐的變化。前幾年，筆者在上海市人大常委會(huì)法工委進(jìn)行立法后評(píng)估調(diào)研，市人大法工委的同志介紹到，他們一直盯著中央在做什么，全國(guó)人大常委會(huì)在立什么法，這個(gè)法立到什么程度了，走到哪一步了，他們一直在跟蹤。其實(shí)，從國(guó)家到地方的各級(jí)立法機(jī)關(guān)及其工作人員都應(yīng)該有這樣的自覺意識(shí)。社會(huì)實(shí)踐領(lǐng)域不是單一的，而是全方位的，各方面實(shí)踐的問題、改革的進(jìn)展都要關(guān)注。對(duì)于實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。例如，黨的十九大提出的“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變，第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年”。2017年10月31日上午，《〈土地承包法〉修正案草案》提請(qǐng)十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議初審。其中明確國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變。為了給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營(yíng)預(yù)期，草案規(guī)定，耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。此外，草案還對(duì)農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，土地經(jīng)營(yíng)入股、維護(hù)進(jìn)城務(wù)工和落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益作了規(guī)定。〔16 〕這就是“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律”的實(shí)例。

第二種路徑和辦法：實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。這一種辦法解決了困擾我們多年的改革與法律相沖突的難題。通過法定授權(quán)，解決改革的合法性問題。具體措施是：凡需要進(jìn)行先行先試的改革地區(qū)和領(lǐng)域，通過授權(quán)，暫時(shí)中止原來實(shí)施的相關(guān)法律，因?yàn)橄刃邢仍嚭同F(xiàn)行法律是有沖突的，如果不中止就沒有辦法先行先試了，這樣使改革能夠順利進(jìn)行。先行先試已有很多實(shí)例。例如，設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)全面深化改革開放、積極主動(dòng)融入全球經(jīng)濟(jì)一體化的一項(xiàng)重大舉措。2013年和2014年，全國(guó)人大常委會(huì)分別通過決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在上海、廣東、天津、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫停實(shí)施外資企業(yè)法等法律規(guī)定的部分行政審批事項(xiàng)，改為備案管理。根據(jù)決定規(guī)定，第一個(gè)授權(quán)決定于2016年9月30日到期。據(jù)此，2016年，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《外資企業(yè)法》等4部法律的部分條款進(jìn)行修改，為構(gòu)建我國(guó)開放型經(jīng)濟(jì)新體制提供法律保障自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)；為進(jìn)一步完善刑事訴訟程序，合理配置司法資源，提高審理刑事案件的質(zhì)量與效率，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，2014年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第九次會(huì)議通過了《關(guān)于授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定》，授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在北京、天津、上海、重慶、沈陽、大連、南京、杭州、福州、廈門、濟(jì)南、青島、鄭州、武漢、長(zhǎng)沙、廣州、深圳、西安開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作。對(duì)事實(shí)清楚，證據(jù)充分，被告人自愿認(rèn)罪，當(dāng)事人對(duì)適用法律沒有爭(zhēng)議的危險(xiǎn)駕駛、交通肇事、盜竊、詐騙、搶奪、傷害、尋釁滋事等情節(jié)較輕，依法可能判處一年以下有期徒刑、拘役、管制的案件，或者依法單處罰金的案件，進(jìn)一步簡(jiǎn)化刑事訴訟法規(guī)定的相關(guān)訴訟程序。試點(diǎn)期限為2年。此外，全國(guó)人大常委會(huì)還先后通過了認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)；人民陪審員制度試點(diǎn)；在北京、山西、浙江三省、市監(jiān)察委員會(huì)的試點(diǎn)等。

需要研究的一個(gè)問題是：按照黨的十八屆四中全會(huì)的決定，只有全國(guó)人大常委會(huì)可以授權(quán)進(jìn)行先行先試，而各級(jí)地方人大及其常委會(huì)沒有此權(quán)限。但中國(guó)地域廣大遼闊，經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展不平衡，地方也會(huì)遇到需要進(jìn)行先行先試的改革問題。各級(jí)地方人大及其常委會(huì)能否也行使授權(quán)，按照改革的需要和立法權(quán)限和事務(wù)權(quán)限，在本地方進(jìn)行授權(quán)先行先試，是一個(gè)需要研究的問題。

第三種路徑和辦法：對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。黨的十八大以來，在及時(shí)立法的基礎(chǔ)上，修改法律成為立法工作的一種新態(tài)勢(shì)。廢止的法律，如收容遣送條例，勞動(dòng)教養(yǎng)條例等。更下位的，如國(guó)務(wù)院行政法規(guī)，國(guó)務(wù)院部門規(guī)章，做了大量的清理和廢止。法律清理工作成為立法工作機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要工作內(nèi)容。

以上是對(duì)黨的十八屆四中全會(huì)提出的“重大改革要于法有據(jù)”以及處理改革與法治關(guān)系的三種具體辦法的解讀。

（三）“重大改革于法有據(jù)”是解決改革合法性和權(quán)威性的關(guān)鍵

黨的十八屆四中全會(huì)之后，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要將黨的十八屆四中全會(huì)提出的180多項(xiàng)對(duì)依法治國(guó)具有重要意義的改革舉措納入改革任務(wù)總臺(tái)賬，全面依法治國(guó)也是改革總臺(tái)賬的一部分，一體部署、一體落實(shí)、一體督辦，在改革中推進(jìn)法治，在法治保障下推進(jìn)改革。習(xí)近平總書記在2015年新年賀詞中專門將法治和改革作了一個(gè)重點(diǎn)的強(qiáng)調(diào)：“我們要繼續(xù)全面深化改革。開弓沒有回頭箭，改革關(guān)頭勇者勝。我們要全面推進(jìn)依法治國(guó)，用法治保障人民權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)國(guó)家發(fā)展。我們要讓全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)如鳥之兩翼、車之雙輪，使全面建成小康社會(huì)目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)?！?/p>

為什么如此高度強(qiáng)調(diào)“重大改革要于法有據(jù)”？就是要增加改革的合法性和權(quán)威性，有了法治，改革才有合法性和權(quán)威性；沒有法治，改革的合法性和權(quán)威性就解決不了。從理論上理解這一點(diǎn)并不難，但在實(shí)踐層面，還是會(huì)遇到一些人認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)。例如，“十三五”規(guī)劃提出了二孩政策以后，就涉及在此政策落實(shí)的交替過程中出生的超生孩子要不要繳納社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)，各地已經(jīng)出現(xiàn)了一些案例。是執(zhí)行當(dāng)時(shí)的法律，還是執(zhí)行后面的法律，這就涉及法律的時(shí)效問題。有的人認(rèn)為國(guó)家政策和法律都改變了，就不應(yīng)該再收在法律生效之前出生的超生孩子的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)。但是，法律是有時(shí)效規(guī)定的，一部法律在沒有被廢除之前，就是有效的。只要這個(gè)法律的效力不廢止，這個(gè)法律還是有效的。這就是法律的效力，法律的權(quán)威性恰恰就是建立于此。從政策變化到法律變化是有過渡期的，在這個(gè)過渡期沒有完成之前，法律的權(quán)威還得尊重，否則，任何人都可以對(duì)法律提出挑戰(zhàn)。在實(shí)踐中，我們經(jīng)?？吹接衼碜詫W(xué)者或案件當(dāng)事人對(duì)某一個(gè)法律或某一個(gè)判決的評(píng)判，說這個(gè)法律不對(duì)，判決不對(duì)，這是允許的。任何一個(gè)公民都有權(quán)對(duì)法律或判決作出判斷，作出評(píng)價(jià)，但是，這個(gè)判斷只能代表個(gè)人的意見。在人民代表大會(huì)制度或代議制的體制下，法律的廢除和修改必須要經(jīng)過法定程序，也即通過人民代表大會(huì)的民主程序才能修改，司法判決也要經(jīng)過法定程序才能得到改變。如果今天這個(gè)人說某個(gè)法律不對(duì)，明天那個(gè)人又說那個(gè)法律不對(duì)，法律的權(quán)威性就不存在了。我們要促進(jìn)法律的完善，要對(duì)法律進(jìn)行分析判斷，作出一些充分的論證，這對(duì)于立法的完善大有裨益。但是我們還要維護(hù)法律的權(quán)威，包括判決的權(quán)威。在沒有經(jīng)過法定程序或司法程序改變之前，就要維護(hù)它的權(quán)威。就像前面的王力軍收購玉米案，最后的再審裁決判定一審適用法律錯(cuò)誤，改變了前面的判決。一審是審判程序的一環(huán)，我們需要思考，為什么要確立兩審終審制？?jī)蓪徑K審制就意味著允許一審出錯(cuò)，如果不確定這個(gè)理念，將一審被二審改判的案件都認(rèn)為錯(cuò)案，這就是對(duì)錯(cuò)案的一種扭曲。兩審終審制以及審判監(jiān)督程序的設(shè)置就意味著允許一審出錯(cuò)。只有通過法定的程序才能對(duì)一個(gè)案件作出改變。非經(jīng)法律程序，任何人不得對(duì)已經(jīng)發(fā)生效力的裁決作出改變，這既是我國(guó)法治的原則，也是我們加入的國(guó)際條約的法治原則。

在中國(guó)的法律體系中，法律沖突的現(xiàn)象也比較多，解決法律沖突也要按照程序進(jìn)行。河北省有一個(gè)老太太在辦理一個(gè)土地申請(qǐng)的過程中，發(fā)現(xiàn)河北省土地法實(shí)施條例中的一個(gè)規(guī)定和國(guó)家的土地法不一致，她就直接給全國(guó)人大常委會(huì)法工委寫了一封信反映這個(gè)問題。全國(guó)人大法工委經(jīng)過研究，認(rèn)為老太太反映的問題是對(duì)的，通過立法監(jiān)督程序，給河北省人大常委會(huì)去信，要求認(rèn)真研究一下，進(jìn)行改正。河北省人大常委會(huì)經(jīng)過研究，認(rèn)為地方實(shí)施條例確實(shí)有問題，最后通過立法程序進(jìn)行了糾正。這是一個(gè)經(jīng)過程序改變法律的范例。

有一個(gè)需要研究的問題，“重大改革于法有據(jù)”是否只是在國(guó)家層面？筆者認(rèn)為，“重大改革于法有據(jù)”作為處理改革與法治關(guān)系的重要原則，既適應(yīng)于國(guó)家層面，也應(yīng)該適應(yīng)于地方層面。地方是中國(guó)改革的前沿地帶，有許多改革需要在地方進(jìn)行。對(duì)于有立法權(quán)的地方，應(yīng)該允許實(shí)施此項(xiàng)原則。對(duì)于地方實(shí)踐證明行之有效的，可及時(shí)上升為法律；對(duì)于地方實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，可按照法定程序作出授權(quán)；對(duì)不適應(yīng)改革要求的地方法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止。在這三種辦法之中，關(guān)鍵是應(yīng)該授予地方有先行先試的權(quán)力。

三、結(jié) 語

按照黨的十九大設(shè)定的戰(zhàn)略目標(biāo)，“從二○二○年到二○三五年，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，再奮斗十五年，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化。到那時(shí)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科技實(shí)力將大幅躍升，躋身創(chuàng)新型國(guó)家前列；人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成，各方面制度更加完善，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)”。在基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)基本建成的過程中，改革與法治始終伴隨其間，如何實(shí)現(xiàn)改革與法治的良性互動(dòng)，也始終是一個(gè)需要不斷探索、不斷實(shí)踐、不斷完善的過程。實(shí)踐是真理之母。我們要在實(shí)踐中進(jìn)一步探索有關(guān)改革與法治良性互動(dòng)的路徑，使中國(guó)的改革事業(yè)在法治的引領(lǐng)下順利前行，為實(shí)現(xiàn)兩個(gè)一百年的戰(zhàn)略目標(biāo)而作出努力。endprint