盧 錕 王小軍

(1.上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306；2.上海海洋大學(xué) 海洋政策與法律研究所，上海 201306)

近年來(lái)，我國(guó)近海漁業(yè)資源嚴(yán)重衰退，大部分經(jīng)濟(jì)魚類已不能形成漁汛。[1]在嚴(yán)峻的海洋漁業(yè)形勢(shì)面前，我國(guó)政府以促進(jìn)海洋事業(yè)的健康發(fā)展為核心，探索聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，組織開展專項(xiàng)行動(dòng)，實(shí)施海洋督查制度，在漁業(yè)資源養(yǎng)護(hù)方面取得了積極進(jìn)展。然而，由于傳統(tǒng)和體制的原因，我國(guó)政府依靠超常的組織和動(dòng)員能力，試圖通過(guò)強(qiáng)化管制措施來(lái)改變近?！盁o(wú)魚可捕”的現(xiàn)狀。但危機(jī)似乎并未真正解除，既有的海洋漁業(yè)法律制度遇到了實(shí)施困境，近海漁業(yè)資源日益減少的趨勢(shì)尚未得到有效遏制。如何完善法律制度，規(guī)范相關(guān)主體的行為，促進(jìn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，成為擺在立法和執(zhí)法部門的一道難題。

一、我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度的生成邏輯

從表面上看，海洋是取之不盡，用之不竭的，是不可占領(lǐng)的；應(yīng)向所有國(guó)家和所有國(guó)家的人民開放，供他們自由使用。[2](P24)然而，人類影響的加劇，威脅到海洋的長(zhǎng)期生產(chǎn)力。連堅(jiān)定的市場(chǎng)信徒都承認(rèn)漁業(yè)是一個(gè)非常需要制定政策的領(lǐng)域，若不加管制的話，市場(chǎng)通常是失靈的。[3](P601)伴隨著二戰(zhàn)后北半球漁業(yè)資源使用的驚人膨脹，在世界范圍內(nèi)產(chǎn)生了以自上而下的命令與控制手段為主要特點(diǎn)的政府管制模式。[4](P88)這種模式主要表現(xiàn)為基于許可證制度的管理，行政部門設(shè)定投入和產(chǎn)出控制指標(biāo)強(qiáng)制漁業(yè)生產(chǎn)者遵守，對(duì)違反者施以嚴(yán)厲制裁。

在我國(guó)，國(guó)務(wù)院1979年頒布的《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》要求建立漁業(yè)許可證制度，將自由入漁改為準(zhǔn)入控制，并對(duì)捕撈的時(shí)間、水域、漁具和漁法等提出了要求。1986年頒布的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》(以下簡(jiǎn)稱“《漁業(yè)法》”)強(qiáng)化了許可證制度，通過(guò)控制漁業(yè)人口來(lái)限漁。為加強(qiáng)漁船管理、限制捕撈能力，農(nóng)業(yè)部1987年開始對(duì)海洋捕撈漁船船數(shù)和功率數(shù)實(shí)行總量控制。為養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源，農(nóng)業(yè)部1995年頒布《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》正式實(shí)施伏季休漁制度。2000年修改的《漁業(yè)法》明確了捕撈限額制度，規(guī)定對(duì)漁獲量進(jìn)行量化限制管理?？偟膩?lái)看，我國(guó)的海洋漁業(yè)法律法規(guī)體系以政府管制模式為主，基于漁業(yè)許可證制度、船網(wǎng)工具控制指標(biāo)制度、伏季休漁制度和捕撈限額制度，由政府自上而下地確定投入和產(chǎn)出控制指標(biāo)并實(shí)施監(jiān)管。對(duì)于違反規(guī)定者，施以沒(méi)收漁獲物和違法所得、沒(méi)收漁具和漁船、吊銷捕撈許可證、罰款等行政處罰，直至追究刑事責(zé)任。既對(duì)受處罰對(duì)象形成特定威懾，也對(duì)其他監(jiān)管對(duì)象形成普遍威懾，繼而保證制度的實(shí)施效果。這種模式的邏輯起點(diǎn)是，漁業(yè)生產(chǎn)者作為理性經(jīng)濟(jì)主體，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，追求利潤(rùn)的最大化，當(dāng)違法成本高于違法利益時(shí)就會(huì)選擇守法，反之則傾向于違法。[5]有兩個(gè)重要因素影響了守法狀況，一是處罰的嚴(yán)厲程度，二是違法行為被發(fā)現(xiàn)與實(shí)施處罰的幾率。因此，監(jiān)管者往往通過(guò)提高處罰力度和執(zhí)法頻率來(lái)迫使監(jiān)管對(duì)象者出于對(duì)不利后果的恐懼而選擇被動(dòng)守法。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于容易管理操作、短期效果明顯。

在我國(guó)近海漁業(yè)資源幾乎枯竭的背景下，以威懾為基礎(chǔ)的管制極有必要。嚴(yán)格落實(shí)漁船“雙控”制度，深入推進(jìn)“絕戶網(wǎng)”和涉漁“三無(wú)”船舶清理整治行動(dòng)，開展伏季休漁專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)，對(duì)于集中解決突出的違法問(wèn)題發(fā)揮了重要作用。然而，單向度的管制方式具有天然的片面性。一方面為克服“市場(chǎng)失靈”而強(qiáng)化的監(jiān)管者本身也有可能“失靈”；另一方面由于忽視監(jiān)管對(duì)象的合作者角色，不易達(dá)成共識(shí)，很難形成常態(tài)化管理。這就導(dǎo)致了我國(guó)主要的海洋漁業(yè)法律制度在實(shí)施過(guò)程中不同程度地遇到了一些問(wèn)題。

二、我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度的困境及其原因分析

(一)漁業(yè)捕撈許可和船網(wǎng)工具控制制度的困境

漁業(yè)捕撈許可和船網(wǎng)工具控制制度是限制捕撈力度的投入控制措施?！稘O業(yè)法》第二十三條規(guī)定，“國(guó)家對(duì)捕撈業(yè)實(shí)行捕撈許可證制度。……批準(zhǔn)發(fā)放海洋作業(yè)的捕撈許可證不得超過(guò)國(guó)家下達(dá)的船網(wǎng)工具控制指標(biāo)?！钡度肟刂拼胧┩鶗?huì)刺激漁業(yè)生產(chǎn)者創(chuàng)造新的方法、采取新的技術(shù)或工具規(guī)避監(jiān)管，最大限度提高捕撈量。

為了在技術(shù)層面對(duì)漁具漁法加以限制，《漁業(yè)法》要求禁止使用或者限制使用的漁具和捕撈方法由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門和省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門規(guī)定。2014年，農(nóng)業(yè)部完善了海洋捕撈網(wǎng)具最小網(wǎng)目尺寸和禁用漁具目錄，從多環(huán)節(jié)對(duì)違規(guī)漁具進(jìn)行清理整治。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年沿海各省共開展執(zhí)法行動(dòng)1萬(wàn)多次，出動(dòng)執(zhí)法人員12萬(wàn)人次，清理違規(guī)漁具近26萬(wàn)張(頂)，使禁用漁具和“絕戶網(wǎng)”蔓延態(tài)勢(shì)得到一定程度遏制。[6](P70)然而，漁業(yè)生產(chǎn)者逃避監(jiān)管的行為帶來(lái)了巨大的執(zhí)法壓力。海洋執(zhí)法相對(duì)陸地困難更多，執(zhí)法成本更高，茫茫大海違法行為不易被發(fā)現(xiàn)、取證難，執(zhí)法裝備不足，人員編制有限等原因?qū)е聢?zhí)法難成為海洋漁業(yè)管理的瓶頸。[7]

(二)捕撈限額制度的困境

限額制度是限制捕撈漁獲量的產(chǎn)出控制措施?！稘O業(yè)法》第二十二條規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)捕撈量低于漁業(yè)資源增長(zhǎng)量的原則，確定漁業(yè)資源的總可捕撈量，實(shí)行捕撈限額制度?！稉葡揞~總量由國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門確定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后逐級(jí)分解下達(dá)?！币话銇?lái)說(shuō)，通過(guò)在特定水域范圍設(shè)定總可捕撈量，使魚類種群維持在可繁衍水平，在不損害其繁殖潛力的情況下確定限額，從而支撐持續(xù)的產(chǎn)出。當(dāng)產(chǎn)量低于最低種群規(guī)模的閾值時(shí)，則重新調(diào)整限額。但自上而下的逐級(jí)分解下達(dá)方式難以克服限額制度的不確定性。

首先，總可捕撈量所依據(jù)的種群評(píng)估具有不確定性。經(jīng)驗(yàn)和模擬分析表明，即使有成本高昂的監(jiān)測(cè)設(shè)備，評(píng)估方法有時(shí)也可能產(chǎn)生50%以上的錯(cuò)誤概率，研究調(diào)查中得到的大量數(shù)據(jù)是不可用的。[8](P95)其次，對(duì)捕撈量的控制具有不確定性。即使具備充分的科學(xué)依據(jù)，監(jiān)管的有效性也難以達(dá)到預(yù)期的控制，因?yàn)闇?zhǔn)確控制實(shí)際捕撈量具有相當(dāng)大的難度。最后，在限額分配和執(zhí)行上的不確定性。沿海各地方政府出于各自的經(jīng)濟(jì)利益考慮往往在捕撈限額的分配上難以達(dá)成一致，或者在執(zhí)行上無(wú)法落實(shí)到位。這些因素很大程度上阻礙了該制度的實(shí)施。

(三)伏季休漁制度的困境

海洋伏季休漁制度自1995年在我國(guó)管轄海域全面實(shí)施，是養(yǎng)護(hù)海洋生物資源的一項(xiàng)重要制度?！稘O業(yè)法》第三十條規(guī)定，“禁止在禁漁區(qū)、禁漁期進(jìn)行捕撈”。國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門和省級(jí)人民政府漁業(yè)行政主管部門有權(quán)力采取禁漁措施。2017年1月農(nóng)業(yè)部發(fā)布《關(guān)于調(diào)整海洋伏季休漁制度的通告》，5月全國(guó)海洋伏季休漁專項(xiàng)執(zhí)法行動(dòng)啟動(dòng)會(huì)在浙江寧波、遼寧大連和海南三亞同步舉行。這標(biāo)志著休漁時(shí)間更長(zhǎng)、被納入休漁范圍的漁船更多、監(jiān)管力度更大的海洋伏季休漁新制度首次開始實(shí)施。[9]

實(shí)施伏季休漁制度的目的是要給每年夏季來(lái)到淺海產(chǎn)卵的海洋魚類一個(gè)喘息的機(jī)會(huì)。但魚類的產(chǎn)卵時(shí)間不盡相同，“一刀切”的做法不見(jiàn)得是最合理的。更糟糕的是，休漁期間積蓄的捕撈力量在休漁期結(jié)束后會(huì)立刻釋放出來(lái)，據(jù)全國(guó)海洋捕撈動(dòng)態(tài)采集網(wǎng)絡(luò)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)結(jié)果，2015年休漁期結(jié)束后，9月份全國(guó)海洋捕撈總產(chǎn)量為近5年同期最高，同比增長(zhǎng)15.86%，[6](P52)休漁制度產(chǎn)生的積極效果在休漁期結(jié)束后不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)迅速消耗殆盡。

(四)原因分析

1986年1月，全國(guó)人大常委會(huì)六屆十四次會(huì)議在《<漁業(yè)法草案>審議結(jié)果報(bào)告》中指出，“我國(guó)近海漁業(yè)資源遭到嚴(yán)重破壞，應(yīng)當(dāng)合理安排捕撈力量”。三十多年過(guò)去了，我國(guó)海洋漁業(yè)資源持續(xù)衰退的局面并未得到有效扭轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)了水域荒漠化現(xiàn)象。我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度面臨嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困境。究其原因可以歸結(jié)為以下三點(diǎn)。

1、以管制相對(duì)人為主，政府行為約束不足。管制方式嚴(yán)重依賴政府，行政機(jī)關(guān)與監(jiān)管對(duì)象之間是控制與被控制關(guān)系。從公共選擇理論的視角看，政府集體決策者與單獨(dú)的個(gè)人并無(wú)二致，公共決策和執(zhí)行不無(wú)例外地反映出個(gè)人的偏好和意愿。行政機(jī)關(guān)作為決策的制定者和執(zhí)行者，其行為同樣受到自身利益支配。由于這些利益往往與資源的管理績(jī)效無(wú)關(guān)，這些監(jiān)管者并不總是為“公共利益”服務(wù)，相反卻是為其正在試圖加以控制的利益服務(wù)，轉(zhuǎn)而偏向特定利益集團(tuán)，即所謂的“管制俘虜”。實(shí)踐中，一些地方政府及其部門，在部門利益和地方利益的驅(qū)動(dòng)下，出賣海域、灘涂使用權(quán)，圍海、占海，侵害漁民利益的案例并不少見(jiàn)。[10](P324-403)地方政府決策和執(zhí)行過(guò)程中有指向性的偏差，直接影響到漁業(yè)資源的實(shí)際監(jiān)管效果。

2、單向度的管制，未考慮本地情勢(shì)。自上而下的決策和實(shí)施，缺乏溝通與交流，漁業(yè)生產(chǎn)者被動(dòng)地接受行政機(jī)關(guān)管制，未能滿足其參與決策和實(shí)施的意愿，一方面導(dǎo)致相關(guān)決策及其執(zhí)行的合理性不足，另一方面造成守法的內(nèi)生動(dòng)力不足，摩擦不斷。漁業(yè)生產(chǎn)者作為理性的個(gè)體自然知道采用“絕戶網(wǎng)”捕撈幼魚不可持續(xù)，但仍會(huì)盡力捕撈。這是因?yàn)椋Ｑ笾械聂~對(duì)漁民來(lái)說(shuō)是沒(méi)有價(jià)值的，如果他們今天放棄捕撈幼魚，就不能保證明天這些魚還是他的。[11]從理論上看，若公共池塘資源是一種生物資源，如漁場(chǎng)或森林，逼近資源單位的極限不僅會(huì)產(chǎn)生短期的擁擠效應(yīng)，而且可能會(huì)摧毀資源本身繼續(xù)生產(chǎn)資源單位的能力。[12](P39)這種“擠出”效應(yīng)降低了社區(qū)建立監(jiān)督“搭便車”行為和發(fā)展社會(huì)資本以戰(zhàn)勝資源保護(hù)困境的能力。[13](P8-9)在缺乏促使?jié)O業(yè)生產(chǎn)者以其特定知識(shí)、由下而上參與決策程序的激勵(lì)的情況下，外部監(jiān)管者無(wú)法充分理解他們的具體動(dòng)機(jī)而不能設(shè)計(jì)出有效的規(guī)則。雖然立法機(jī)關(guān)制定了大量、復(fù)雜的法律法規(guī)，但卻不能不面臨難以理解、難以落實(shí)的窘境。

3、“運(yùn)動(dòng)式”執(zhí)法優(yōu)先，自組織管理闕如。采用急風(fēng)驟雨式的統(tǒng)一執(zhí)法行動(dòng)往往可以在一段時(shí)間內(nèi)使違法行為有所收斂。然而，海洋漁業(yè)問(wèn)題的復(fù)雜性和多樣性決定了行政機(jī)關(guān)不僅需要適應(yīng)變化的環(huán)境和發(fā)展的技術(shù)，而且需要面對(duì)大量的中小監(jiān)管對(duì)象、層出不窮的規(guī)避行為以及不同的地方實(shí)際和問(wèn)題。由于假定漁業(yè)生產(chǎn)者是追求利潤(rùn)最大化、對(duì)資源不負(fù)責(zé)任的理性經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)海洋漁業(yè)社區(qū)、合作社等具有內(nèi)部管理功能的漁業(yè)生產(chǎn)者組織重視不足，[14]雖然行政機(jī)關(guān)造就了日益龐大的管制機(jī)器，但“一刀切”的管控方式，無(wú)法填補(bǔ)管制漏洞，無(wú)助于投機(jī)的冒險(xiǎn)行為，難以掩蓋行政管制的疲態(tài)。同時(shí)大范圍的執(zhí)法行動(dòng)也提高了執(zhí)法成本。因此，不是解決海洋漁業(yè)法律制度困境的長(zhǎng)效機(jī)制。

海洋漁業(yè)資源的保護(hù)和利用涉及多方主體之間的博弈。如果缺乏有效的制度安排，無(wú)論是作為監(jiān)管者的地方政府，還是作為監(jiān)管對(duì)象的漁業(yè)生產(chǎn)者，都不會(huì)選擇采取合作行動(dòng)，從而陷入多方面、多維度的“囚徒困境”。其結(jié)果就是，我國(guó)海洋漁業(yè)正經(jīng)歷著歷史上最嚴(yán)重的衰退，不少近海漁場(chǎng)已經(jīng)被徹底破壞，短期內(nèi)很難恢復(fù)。這迫使我們必須考慮新的治理方法或制度安排，以保障各方主體之間相互協(xié)作和制約的互動(dòng)關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，使海洋漁業(yè)資源得到養(yǎng)護(hù)和合理利用。

三、邁向合作治理的海洋漁業(yè)法律制度：從理論到實(shí)踐的考察

私益與公共物品之間的矛盾導(dǎo)致市場(chǎng)與政府都面臨著“失靈”的風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)80年代國(guó)際社會(huì)逐漸興起的治理模式試圖在以國(guó)家為基礎(chǔ)、自上而下的管制和單純依賴以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的規(guī)范之間，在集權(quán)化命令與控制管制和個(gè)人契約自由之間，構(gòu)設(shè)第三條道路。其目標(biāo)在于超越管制和解除管制、法律指令和自發(fā)的市場(chǎng)行為這種概念上的二分法。[15]治理模式的理論前提是，相互依賴的個(gè)體同時(shí)受到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)動(dòng)機(jī)影響，能夠意識(shí)到自己所處的資源困境和不確定環(huán)境，可以在相互信任的基礎(chǔ)上依靠科學(xué)和傳統(tǒng)知識(shí)建立合作規(guī)則，通過(guò)群體生活取得持久的共同利益。這也是之所以“無(wú)論國(guó)家還是市場(chǎng)，在使個(gè)人以長(zhǎng)期的、建設(shè)性的方式使用自然資源系統(tǒng)方面，都未取得成功；而許多社群的人民借助既不同于國(guó)家也不同于市場(chǎng)的制度安排，卻在一個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，對(duì)某些資源系統(tǒng)成功地實(shí)行了適度治理”[12](P1)的邏輯起點(diǎn)。從這一起點(diǎn)出發(fā)，海洋漁業(yè)法律制度的治理模式通過(guò)形成保障各方主體合作治理的規(guī)則，為破解政府和市場(chǎng)的雙重“失靈”提供了方向和路徑。

(一)多元的治理主體為制度構(gòu)建提供了基礎(chǔ)

海洋漁業(yè)問(wèn)題的復(fù)雜性和多樣性，決定了沒(méi)有一個(gè)主體可以單獨(dú)解決，需要多元主體承擔(dān)起保護(hù)和利用的責(zé)任。多元主體之間雙層或多層的嵌套結(jié)構(gòu)為治理模式的構(gòu)建提供了基礎(chǔ)。在確定的漁業(yè)資源邊界內(nèi)，由行政機(jī)關(guān)、從事捕撈的個(gè)人和社區(qū)等不同主體形成互補(bǔ)的雙層或多層嵌套結(jié)構(gòu)。各單元都擁有一定的自治權(quán)，平行的小單元可以嵌入更大的單元系統(tǒng)，在相互支持、相互監(jiān)督的過(guò)程中取得平衡。行政機(jī)關(guān)處于嵌套結(jié)構(gòu)的最外層，搭建起由專業(yè)人士和利益相關(guān)者組成的決策平臺(tái)，提供“交互性守法”的制度環(huán)境，承擔(dān)著協(xié)調(diào)者、實(shí)施者和監(jiān)督者的職責(zé)。在行政機(jī)關(guān)之外，還有作出和實(shí)施決策的正式與非正式主體，以及為實(shí)施決策而建立的正式與非正式結(jié)構(gòu)。從事捕撈作業(yè)的個(gè)人和社區(qū)以合作的方式、分擔(dān)的責(zé)任共同達(dá)成政策目標(biāo)，他們既是資源的使用者、也是監(jiān)督者和責(zé)任者。一方面利用嵌入到當(dāng)?shù)厣畹膫鹘y(tǒng)知識(shí)，確定合理的捕撈時(shí)間、空間和方法；另一方面協(xié)商制定本地化的規(guī)則，排除外來(lái)捕魚者和本地違約者，這是在社區(qū)管理的近海漁業(yè)中發(fā)現(xiàn)的最普遍的機(jī)制之一。[16]

在實(shí)踐中，美國(guó)《馬格努斯—史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)管理法》(以下簡(jiǎn)稱“《漁業(yè)保護(hù)管理法》”)經(jīng)過(guò)兩次重大修訂，確立了一個(gè)由多元主體組成的完整的治理架構(gòu)。其核心是通過(guò)建立8個(gè)半官方性質(zhì)的區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)，將政策的制定與實(shí)施主體相分離，[17]這使得美國(guó)的漁業(yè)管理由政府管理為主轉(zhuǎn)向由政府和利益相關(guān)者共同協(xié)商、共同參與的模式。海洋漁業(yè)管理計(jì)劃的制定權(quán)在一定程度上賦予了漁業(yè)生產(chǎn)者代表和熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的專家。商務(wù)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)程序性審查和實(shí)施漁業(yè)管理計(jì)劃，國(guó)家海洋漁業(yè)局和海岸警衛(wèi)隊(duì)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督管理和執(zhí)法。公眾監(jiān)督主要體現(xiàn)在參與相關(guān)政策制定、聽(tīng)證、對(duì)行政部門提起司法審查。法院不僅僅可以對(duì)執(zhí)法行為的程序和實(shí)體的合法性進(jìn)行監(jiān)督，還可依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行司法審查。多元主體之間的相互合作與制約保證了治理架構(gòu)的穩(wěn)定。

(二)雙向的互動(dòng)關(guān)系為決策制定提供了平臺(tái)

單向度的政府行為不是治理，治理的核心在于政府與其他社會(huì)主體間的互動(dòng)。這種互動(dòng)是持續(xù)的、結(jié)構(gòu)性的，某種程度上是制度化的；公私主體之間的區(qū)分是模糊的，界限是不固定和相互交叉的；政府行為不是單向度地施加于非政府主體，而是雙向度地與之共同實(shí)施。[18]決策過(guò)程也由自上而下、命令加控制轉(zhuǎn)變?yōu)樵从诓⑦m應(yīng)于地方情勢(shì)的反思性路徑，演化出適應(yīng)不同生態(tài)條件和成本利潤(rùn)分配習(xí)俗的本地化規(guī)則。同時(shí)，在互動(dòng)的過(guò)程中，經(jīng)由制度化的協(xié)商和差異化的選擇也改善了各方的對(duì)抗性關(guān)系，增強(qiáng)了合規(guī)的內(nèi)生動(dòng)力。

從決策方式上看，集體參與決策制度是成功的漁業(yè)管理制度的先決條件和合理依據(jù)。[19]《漁業(yè)保護(hù)管理法》要求區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)采用利益相關(guān)者和漁業(yè)科學(xué)家參與的集體決策程序，在充分考慮對(duì)漁業(yè)社區(qū)影響的基礎(chǔ)上，為每個(gè)漁場(chǎng)制定漁業(yè)管理計(jì)劃，評(píng)估和說(shuō)明漁業(yè)的當(dāng)前和可能的未來(lái)狀況、最大可持續(xù)產(chǎn)量和最適產(chǎn)量，并在計(jì)劃中確定年度捕撈限量、實(shí)施細(xì)則或年度規(guī)范要求，以嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)措施確保漁場(chǎng)內(nèi)不發(fā)生過(guò)度捕撈。委員會(huì)的每次常規(guī)會(huì)議都應(yīng)當(dāng)在《聯(lián)邦登記》上提前公告，并向公眾開放。委員會(huì)還需設(shè)立由專家組成的科學(xué)與統(tǒng)計(jì)委員會(huì)和由漁業(yè)利益相關(guān)者組成的咨詢委員會(huì)與咨詢小組，分別負(fù)責(zé)提供科學(xué)建議和收集各方意見(jiàn)。在漁業(yè)管理計(jì)劃的編制過(guò)程中，委員會(huì)應(yīng)在合適的時(shí)間和地點(diǎn)召開聽(tīng)證會(huì)，以便聽(tīng)取所有利益相關(guān)者關(guān)于計(jì)劃編制和修訂的意見(jiàn)。一旦形成計(jì)劃的終稿，還應(yīng)對(duì)未采納的意見(jiàn)作出解釋和說(shuō)明。商務(wù)部長(zhǎng)在收到計(jì)劃后應(yīng)在《聯(lián)邦登記》上公告，接受公眾評(píng)論。通過(guò)這樣的方式，一方面增強(qiáng)了決策的科學(xué)基礎(chǔ)，另一方面整合了利益相關(guān)者的傳統(tǒng)知識(shí)和訴求，構(gòu)建起各方主體雙向互動(dòng)的治理模式。

在限制準(zhǔn)入特權(quán)的分配上，《漁業(yè)保護(hù)管理法》要求區(qū)域漁業(yè)管理委員會(huì)制定相應(yīng)程序，確保初始分配的公平和公正，防止特權(quán)不公平地集中在一些人手中。限制準(zhǔn)入特權(quán)方案組合了投入和產(chǎn)出限制，以捕撈配額和可轉(zhuǎn)讓配額的方式將漁場(chǎng)的總捕撈量份額分配給社區(qū)和滿足資格要求的漁業(yè)生產(chǎn)者。漁場(chǎng)內(nèi)每種受管制魚種的捕撈總量在社區(qū)或“部門”間進(jìn)行分配，每位漁民在該部門的捕撈份額中取得一定比例或個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額，可以在一個(gè)年度內(nèi)全部或部分使用該配額，也可出售給部門內(nèi)部和部門之間的其他漁民，這就提高了經(jīng)營(yíng)靈活性。[20]通過(guò)建立雙向的互動(dòng)關(guān)系，越來(lái)越多的社區(qū)和個(gè)人承擔(dān)起海洋漁業(yè)資源保護(hù)和利用的責(zé)任。

(三)漸進(jìn)的分級(jí)責(zé)任為合規(guī)監(jiān)督提供了保證

海洋的廣闊性和數(shù)量眾多的分散漁業(yè)生產(chǎn)者，決定了監(jiān)督漁業(yè)法律的遵守是一項(xiàng)艱巨的工作。只有對(duì)各種潛在的違法行為都設(shè)定了適當(dāng)?shù)呢?zé)任，監(jiān)督機(jī)制才可能取得成功。以漁業(yè)社區(qū)為基礎(chǔ)的嵌套結(jié)構(gòu)，可以根據(jù)違規(guī)的內(nèi)容和嚴(yán)重程度，確立漸進(jìn)的分級(jí)責(zé)任，為制度的實(shí)施提供了保證。一方面借助于社區(qū)的凝聚力，設(shè)定自愿遵守的預(yù)期和規(guī)則，以內(nèi)部的自我監(jiān)督和制裁方式，避免漁業(yè)生產(chǎn)者“搭便車”或其他機(jī)會(huì)主義行為的誘惑；另一方面由行政機(jī)關(guān)追究社區(qū)和漁業(yè)生產(chǎn)者的法律責(zé)任，以社區(qū)為單位改變分散的監(jiān)管局面，解決行政機(jī)關(guān)在面對(duì)紛繁多樣的執(zhí)法對(duì)象和復(fù)雜多變的違法手段時(shí)出現(xiàn)的執(zhí)法監(jiān)督乏力問(wèn)題。

從合規(guī)保障上看，歷史上美國(guó)國(guó)家海洋漁業(yè)局主要依靠人工觀察員和執(zhí)法人員，目前更多地依靠技術(shù)手段和社區(qū)管理。漁船和魚商強(qiáng)制性報(bào)告義務(wù)已成為收集執(zhí)法和管理所需信息的重要途徑。漁船定期向國(guó)家海洋漁業(yè)局提交船舶航行報(bào)告或日志，報(bào)告捕撈量數(shù)據(jù)，經(jīng)銷商同樣需要提交報(bào)告。漁業(yè)社區(qū)管理者審核和比較自行報(bào)告的捕撈量和魚商數(shù)據(jù)，通過(guò)納入包括關(guān)閉漁場(chǎng)或漁區(qū)和減少允許的捕撈總量在內(nèi)的問(wèn)責(zé)措施使?jié)O業(yè)管理計(jì)劃“有效執(zhí)行”年度捕撈限量，以防止超過(guò)年度捕撈限量并處理年度捕撈限量被超過(guò)的情況。對(duì)于違反法律者，采取從警告和民事處罰，到吊銷許可證和刑事責(zé)任等多種處罰措施。一般的民事處罰金額不得超過(guò)10萬(wàn)美元，持續(xù)的違法行為將施以按日計(jì)罰；妨礙執(zhí)法檢查、攻擊執(zhí)法人員、提供虛假信息者，將處以刑事罰款或監(jiān)禁。通過(guò)自行守法和外部強(qiáng)制的結(jié)合，美國(guó)以有限的執(zhí)法人員實(shí)現(xiàn)了對(duì)海洋漁業(yè)的“善治”。

綜上所述，海洋漁業(yè)法律制度的治理模式以參與性和靈活性為主要特征，通過(guò)多元主體間各層面的互動(dòng)，破解管制模式的現(xiàn)實(shí)困境。美國(guó)與許多其他國(guó)家一樣，有太多的漁民爭(zhēng)相捕撈太少的漁業(yè)資源。在過(guò)度捕撈嚴(yán)重、漁業(yè)資源日益枯竭的背景下，《漁業(yè)保護(hù)管理法》確立起互動(dòng)的、多維的治理體系，自2011年以來(lái)，近90%的漁場(chǎng)都保持著低于年捕撈限額的產(chǎn)量水平。[21]美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，構(gòu)建海洋漁業(yè)法律制度治理模式的關(guān)鍵在于，如何保證各方主體在相關(guān)決策、實(shí)施和監(jiān)督過(guò)程中的協(xié)作和監(jiān)督，如何保證一個(gè)地方和社群中互相依賴的漁業(yè)生產(chǎn)者實(shí)現(xiàn)真正有效的自我組織和治理。

四、構(gòu)建我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度的合作治理模式

政府管制模式的失靈直接推動(dòng)了由開放的公共管理與廣泛的公共參與整合而成的治理模式的興起，這代表了通過(guò)分散權(quán)力來(lái)集中民意的公域之治的發(fā)展趨勢(shì)，其典型特征是開放性和雙向度，解構(gòu)自上而下單向度輸送規(guī)制指令的封閉管道，建構(gòu)各類行政法主體通過(guò)平等理性商談獲得共識(shí)的開放場(chǎng)域。[22]因此，我們應(yīng)當(dāng)從多元主體合作治理的視角出發(fā)，破解我國(guó)海洋漁業(yè)法律制度的困境。以此為突破口，《漁業(yè)法》的修訂應(yīng)當(dāng)注重三個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)。

(一)明確海洋漁業(yè)相關(guān)主體的法律地位

要構(gòu)建海洋漁業(yè)法律制度的合作治理模式，必須先明確相關(guān)主體在漁業(yè)法律關(guān)系中的地位。一是以權(quán)力下放和地方負(fù)責(zé)為原則，規(guī)定農(nóng)業(yè)部和縣級(jí)以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門的職能和責(zé)任，將提供資源以及決策協(xié)調(diào)、實(shí)施、監(jiān)督作為其重要的工作職責(zé)。二是搭建決策平臺(tái)，規(guī)定由農(nóng)業(yè)部和省、自治區(qū)、直轄市人民政府漁業(yè)行政主管部門設(shè)立漁業(yè)專家咨詢委員會(huì)和公眾咨詢委員會(huì)負(fù)責(zé)提供專門知識(shí)和公眾意見(jiàn)，明確其人員組成、議事規(guī)則和工作職責(zé)。三是彌補(bǔ)海洋漁業(yè)生產(chǎn)者以個(gè)體為主、分散性強(qiáng)、組織性弱的缺陷，承認(rèn)漁業(yè)社區(qū)等主體的法律地位，將其界定為在確定的資源邊界內(nèi)主要依賴或大量從事漁業(yè)資源的捕撈或加工以滿足社會(huì)和經(jīng)濟(jì)需要的社區(qū)，規(guī)定社區(qū)(或合作社)的治理結(jié)構(gòu)和成員的權(quán)利、義務(wù)，內(nèi)化漁業(yè)生產(chǎn)者的正、負(fù)外部性。

(二)完善海洋漁業(yè)相關(guān)決策的科學(xué)和民主機(jī)制

決策是現(xiàn)代行政活動(dòng)的起點(diǎn)。要提升海洋漁業(yè)相關(guān)決策的質(zhì)量，需要完善科學(xué)和民主機(jī)制，將專門知識(shí)與本地經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來(lái)。通過(guò)多元主體之間的有效互動(dòng)，共同確定準(zhǔn)入制度、捕撈的規(guī)則、時(shí)機(jī)和強(qiáng)度，適應(yīng)生態(tài)條件的改變和社群的需要及時(shí)作出改變。對(duì)于行政機(jī)關(guān)，為克服漁業(yè)領(lǐng)域可能出現(xiàn)的“政府失靈”，應(yīng)當(dāng)將《漁業(yè)法》中的“監(jiān)督管理”改為“包括監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)在內(nèi)的綜合管理”，以行政程序和信息公開的設(shè)計(jì)約束管制權(quán)力，政府責(zé)任由此轉(zhuǎn)變?yōu)橐曰貞?yīng)公眾、滿足公眾要求為核心。對(duì)于咨詢委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)廣泛納入專業(yè)人士、社區(qū)和漁業(yè)生產(chǎn)者代表、利益相關(guān)者等主體，并授權(quán)其實(shí)質(zhì)性參與漁業(yè)生產(chǎn)者準(zhǔn)入、年度捕撈限額及其分配等決策、實(shí)施和評(píng)估的過(guò)程，以結(jié)構(gòu)化的機(jī)制確保利益相關(guān)者能夠就其關(guān)切事項(xiàng)提出意見(jiàn)和建議。對(duì)于漁業(yè)社區(qū)，授權(quán)其在特定區(qū)域內(nèi)使用、分配和管理漁業(yè)資源，并承擔(dān)主要的養(yǎng)護(hù)責(zé)任，同時(shí)基于個(gè)人捕撈配額和個(gè)人可轉(zhuǎn)讓配額，形成漁業(yè)生產(chǎn)者負(fù)責(zé)任行為的激勵(lì)機(jī)制。

決策的質(zhì)量直接決定了政策的實(shí)施效果。治理模式的一個(gè)創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)是以多元主體的決策互動(dòng)機(jī)制，調(diào)和多方利益。如前所述，行政決策的主體單一、方式僵化，是我國(guó)漁業(yè)法律制度的薄弱之處。由受影響民眾借由適當(dāng)管道參與決策過(guò)程，可以調(diào)和利益沖突、促進(jìn)民主政治的發(fā)展、以及改善“政府”的決策品質(zhì)。[23](P94)在治理模式之下，漁業(yè)社區(qū)和漁業(yè)生產(chǎn)者參與決策的過(guò)程是協(xié)商的過(guò)程，也是學(xué)習(xí)與分享的過(guò)程。他們具有豐富的本地經(jīng)驗(yàn)，知道在一個(gè)捕魚區(qū)可以用60多種捕魚方法，有40多個(gè)有特征的暗礁和400種魚類以及魚類遷徙的路線和不同魚類的產(chǎn)卵行為。[3](P606)他們既是利益主體，也是認(rèn)識(shí)主體，通過(guò)傾聽(tīng)與分享彼此的觀點(diǎn)以修正自己的認(rèn)識(shí)，在協(xié)商中不斷的交換、學(xué)習(xí)、適應(yīng)和改進(jìn)，尋求與凝聚共識(shí)，使方案最大限度照顧各方利益，藉以提高決策的合法性與執(zhí)行的有效性。

(三)健全基于自行守法和外部強(qiáng)制的分級(jí)監(jiān)督機(jī)制

漁業(yè)法律的治理模式并不意味著放棄監(jiān)督，有效的監(jiān)督保證了責(zé)任的承擔(dān)。為確保決策的落實(shí)和責(zé)任的承擔(dān)，需要綜合運(yùn)用基于自行守法和外部強(qiáng)制的分級(jí)監(jiān)督機(jī)制。一是在漁業(yè)社區(qū)內(nèi)部制定共同的行為規(guī)范。通過(guò)完善漁船漁撈日志填報(bào)、交易數(shù)據(jù)報(bào)告、采集和檢查統(tǒng)計(jì)制度，推進(jìn)自行報(bào)告、自愿數(shù)據(jù)收集并逐步電子化；實(shí)施捕撈限額預(yù)警制度，由社區(qū)采集數(shù)據(jù)信息、統(tǒng)計(jì)分析產(chǎn)量，在接近捕撈限額時(shí)發(fā)出預(yù)警，將責(zé)任內(nèi)化為守法的意識(shí)。二是由行政機(jī)關(guān)對(duì)違法社區(qū)或個(gè)人施加的懲罰和制裁。具體包括：通過(guò)關(guān)閉漁場(chǎng)或停止捕撈，以及減少允許的捕撈限額等方式，對(duì)超過(guò)年度捕撈限量的社區(qū)實(shí)施嚴(yán)格的問(wèn)責(zé)；使用多種方式監(jiān)控漁船，開展海上和漁港檢查，根據(jù)違法程度的不同，實(shí)施口頭或書面警告、行政處罰直至追究刑事責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

責(zé)任政府與行政效率之間具有內(nèi)在的關(guān)系。一個(gè)有效率的政府才能切實(shí)履行政府責(zé)任，而一個(gè)負(fù)責(zé)任的政府才能有效率。高效的現(xiàn)代行政部門既需要具備完善的行政管制措施，也需要具備充分的協(xié)商與合作手段。一方面是漁業(yè)生產(chǎn)者的生計(jì)，另一方面是漁業(yè)資源的耗竭。除了自然所帶來(lái)的挑戰(zhàn)之外，監(jiān)管方面的挑戰(zhàn)來(lái)自于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和體制結(jié)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)肩負(fù)著一項(xiàng)艱巨而又重要的任務(wù)，即平衡當(dāng)前和未來(lái)漁業(yè)生產(chǎn)者的需求，以及公眾的長(zhǎng)期利益。旨在維持生產(chǎn)的管制活動(dòng)常常會(huì)影響到漁業(yè)生產(chǎn)者的生計(jì)和沿海社區(qū)的穩(wěn)定，從而產(chǎn)生壓力和摩擦。堵而抑之，不如疏而導(dǎo)之。我國(guó)近海漁業(yè)資源狀況的改善亟需建立健全法律的治理模式。治理模式之下，政府不再是“全能型選手”，而是以更加靈活的方式，藉由各方主體的協(xié)商與合作，使決策更多地基于共識(shí)和地方情勢(shì)，使守法和執(zhí)法更主動(dòng)、更有效，實(shí)現(xiàn)單一中心“監(jiān)管”向多中心“治理”的轉(zhuǎn)型，進(jìn)而推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

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