吳 上，孫良順

(1.河海大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 211100；2.安徽財經(jīng)大學(xué) 財政與公共管理學(xué)院，安徽 蚌埠 233030)

一、問題的提出

當前，項目扶持逐漸被建構(gòu)成改善農(nóng)村貧困人口生計、推動貧困農(nóng)村發(fā)展轉(zhuǎn)型、維系基層社會運行秩序的有效工具和優(yōu)選模式，有力地推動了我國扶貧工作邁向精細化、持續(xù)化、民本化的發(fā)展軌道。特別是自2015年“精準扶貧”方略正式實施以來，中央財政補助地方專項扶貧資金穩(wěn)步增長，年均增幅近200億元，至2018年已達1060.95億元[1]，加之省、市兩級財政配套了相當比例的扶貧資金，項目扶貧已然具備了規(guī)模龐大的“資金池”，既為各地打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)奠定了堅實基礎(chǔ)，也為各類農(nóng)村扶貧項目的順利推進創(chuàng)造了良好條件。客觀而言，伴隨著項目制的穩(wěn)步定型，“自上而下”的項目化供給促成了外部資源的就地轉(zhuǎn)化及效益產(chǎn)出的增擴疊加，賦予貧困農(nóng)民以“授之以漁”的能力發(fā)展特征，凸顯出扶貧導(dǎo)向由“外部輸血”向“內(nèi)部造血”的轉(zhuǎn)型調(diào)適。盡管項目扶貧的總體成效比較顯著，但著眼于項目運作的微觀場域，追求以“技術(shù)理性”來強化組織動員及運作效率的項目制在供給尺度上仍然停留于村莊整體層面，較難實現(xiàn)與分散農(nóng)民個體的逐一對接[2]，進而導(dǎo)致部分項目在落地過程中滋生出“最后一公里”的實踐難題。

在項目制的語境下，學(xué)界對于“最后一公里”問題給予了廣泛關(guān)注，并通常在基層治理和政策執(zhí)行的范疇內(nèi)對其加以討論闡釋，形成了制度決定論[3]和政社互動論[4-5]兩種比較成熟的解釋取向。盡管上述思路為我們從宏觀維度綜合理解“最后一公里”現(xiàn)象提供了有益啟示，但已有研究并未對農(nóng)村扶貧項目的“最后一公里”困境和基層治理的“最后一公里”困境作出有效區(qū)分，甚至將涉及到基層政府與農(nóng)村、農(nóng)民互動梗阻的經(jīng)驗現(xiàn)象籠統(tǒng)地歸納為“最后一公里”困境，凸顯“治理”而弱化“項目”，無形中泛化了項目制的承載邊界。也有學(xué)者從資源運作和政策執(zhí)行的角度將“最后一公里”困境歸結(jié)為資源落地困境和政策落地困境兩種類型[6]，揭示出無主體的鄉(xiāng)村社會特征與只唯上的鄉(xiāng)村治理形態(tài)相互交織，進而加劇了困境固化的惡性循環(huán)，但資源輸入本身即是嵌入在政策執(zhí)行過程之中的具體行動，由此使得上述二元劃分方式有失偏頗。在扶貧開發(fā)“四到縣”的政策要求下，扶貧項目的“最后一公里”困境更多地表現(xiàn)為基層場域下多主體間的合作困境，由合作關(guān)系的不對等以及合作行動的不穩(wěn)定進而產(chǎn)生相應(yīng)的項目治理問題。換言之，理解農(nóng)村扶貧項目“最后一公里”困境，不僅需要立足于基層治理語境來分析制度結(jié)構(gòu)及鄉(xiāng)土社會對項目供需矛盾的一般塑造機理，也應(yīng)扎根于各方主體的行動邏輯來甄別困境特征并就其成因作出具體分析，從而拉近抽象學(xué)理討論與具體實踐圖景之間的距離。

二、扶貧項目“最后一公里”困境的表征解構(gòu)

不同于中觀維度的基層治理困境，農(nóng)村扶貧項目“最后一公里”困境更契合于微觀角度的審視解讀，即回歸農(nóng)村扶貧項目本身，從項目博弈運作的一般過程中凝練困境表征，進而對農(nóng)村扶貧項目“最后一公里”困境的內(nèi)涵界限形成整體把握。

Z縣[注]遵照學(xué)術(shù)慣例，本文所使用的地名均為化名。關(guān)于Z縣貧困狀況及農(nóng)村扶貧項目的相關(guān)數(shù)據(jù)來自于《Z縣“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》及政府公報。位于H省中部，是該省貧困人口規(guī)模較大的國家級貧困縣之一，2015年末尚未脫貧的建檔立卡貧困人口數(shù)為137976人，貧困發(fā)生率達11%，且75%的貧困人口集中在非貧困村。根據(jù)《Z縣“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》對脫貧攻堅目標節(jié)點的規(guī)劃安排，力爭到2018年將貧困發(fā)生率降至2%以內(nèi)，并完成貧困縣“摘帽”，到2019年則實現(xiàn)全縣244個貧困村全部退出，建檔立卡貧困人口全部脫貧?！笆濉逼陂g，Z縣計劃實施的農(nóng)村扶貧項目基本覆蓋了農(nóng)民生產(chǎn)生活及農(nóng)村公共服務(wù)的各個領(lǐng)域，主要包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目、社會保障項目、助學(xué)培訓(xùn)項目、改造搬遷項目、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目、生態(tài)補償項目等，規(guī)劃總投資約為505.84億元。在項目資金管理不斷趨于精細化、科學(xué)化、規(guī)范化同時，對資金使用方向及范圍的限定也在某種程度上加深了項目運作的偏差程度，導(dǎo)致縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、貧困村莊和貧困農(nóng)民等核心項目相關(guān)主體在項目進村過程中的分歧擴大、摩擦激化，農(nóng)村扶貧項目在落地博弈中偏離其帶動貧困農(nóng)村綜合發(fā)展、幫扶貧困農(nóng)民增收致富初衷的風(fēng)險可能有所放大，項目的綜合溢出效應(yīng)比較有限，貧困農(nóng)民受的實際受益程度相對較低[7]。概而言之，通過梳理Z縣在項目扶貧領(lǐng)域的具體實踐，可以發(fā)現(xiàn)部分扶貧項目所暴露出的“最后一公里”困境兼具過程屬性和結(jié)果屬性，既表現(xiàn)為項目前中期的政策執(zhí)行偏差，也表現(xiàn)項目后期的運營維護及效益分享困境。

(一) 項目配給的精準化程度不高

扶貧項目是落實精準扶貧方略的具化載體，精準扶貧的成效在相當程度上取決于扶貧項目的效益。誠然，處于貧困之中的農(nóng)民更為清楚其發(fā)展短板和實際需求，本應(yīng)對項目選擇有著優(yōu)先發(fā)言權(quán)和最終決定權(quán)，而現(xiàn)實中的貧困群體并不能獨立確定扶貧項目的目標和內(nèi)容[8]，項目供給的總體性權(quán)力更多地是被結(jié)為“分利聯(lián)盟”的縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會共同掌控和主導(dǎo)。在項目安排過程中，基層政府選擇性供給、鄉(xiāng)村精英代理式申請等現(xiàn)象屢見不鮮，“挑肥揀瘦、避重就輕、趨易躲難”在某些地方甚至成為維系基層權(quán)力鏈條持續(xù)運轉(zhuǎn)的實用策略，扶貧項目分段建設(shè)、重復(fù)建設(shè)成為“常態(tài)”，緊迫急需的長期發(fā)展項目則被“束之高閣”。此外，在脫貧攻堅高壓態(tài)勢下，上級時常會向下級提出一些規(guī)定時間內(nèi)難以精準履行的任務(wù)事項，在項目申報過程中“注水操作”相應(yīng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)村干部按時完成上級要求的“無奈之舉”。

以Z縣為例，該縣于2018年3月20日印發(fā)《關(guān)于做好全縣2018年財政扶貧項目申報工作的通知》，將使用統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金的產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目和基礎(chǔ)設(shè)施項目全部列入此次申報范圍，并對項目申報程序作出細致要求：項目提出時村級組織要嚴格落實“四議兩公開”制度，項目擬定時鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)組織實地核查，項目篩選時行業(yè)部門也需輔以專業(yè)評估論證，經(jīng)公示無異后方可上報縣扶貧辦。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織需在3月22日前完成項目申報工作，并提交包括申報文件、申報明細表、項目建議書、會議記錄復(fù)印件及公示照片等在內(nèi)的一系列繁復(fù)材料。為爭取眼看到手的項目機會，具備申報資格的村莊多由少數(shù)精英分子私下商議并決定申報內(nèi)容，并及時“做”好材料向上逐級提交。在時間緊、任務(wù)重的項目申報階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村優(yōu)先考慮的是成功申請到項目并盡快能獲得更大額度的項目資金，進而導(dǎo)致部分扶貧項目較難精準匹配農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民脫貧的真實需求。由于扶貧項目在初始申報階段就未能獲得貧困群體的充分認可，因此部分村莊的申報項目即使獲批，村民也會表現(xiàn)出“事不關(guān)己、高高掛起”的旁觀姿態(tài)。

(二) 項目資源的長效整合難度較大

近年來，中央及地方政府為統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金支持精準扶貧，先后頒布并實施了一系列政策舉措，將扶貧資金打通類別、整合投放，初步形成了“多個渠道引水、一個龍頭放水”的扶貧投入新格局[9]，各類扶貧項目的資金來源得以有效保障，扶貧資金使用效率有所提升。然而，當前項目資源整合仍然較為強調(diào)橫向部門之間的拼盤聯(lián)結(jié)，相對缺乏從整體角度來規(guī)劃謀求項目效益的持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)出?！岸?、平、快”是多數(shù)農(nóng)村扶貧項目運作的主要特征，在實施過程中追求短期利益、注重解決局部問題，常常采取“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的執(zhí)行方式，由此導(dǎo)致扶貧項目陷入碎片化的輸入困境[10]，不僅項目供給主體的職能權(quán)責(zé)略顯重疊，而且其遵循的規(guī)則也充斥張力[11]。換言之，項目制的組織優(yōu)勢在某種意義上也可能轉(zhuǎn)變?yōu)橹萍s其長效功能發(fā)揮的潛在誘因。

2018年，Z縣計劃統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金5.84億元，集中用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育培訓(xùn)、金融扶貧等扶貧項目。盡管扶貧項目覆蓋3個大類、15個小類，但扶貧項目依舊未能擺脫由單一部門負責(zé)的線性輸入模式，如縣旅游外事僑務(wù)局主管鄉(xiāng)村旅游扶貧項目、縣農(nóng)業(yè)局統(tǒng)管農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目、縣交通運輸局負責(zé)農(nóng)村道路建設(shè)項目等等。在相對簡約的項目輸入模式下，Z縣僅僅達成了扶貧項目資金的統(tǒng)一規(guī)劃下?lián)?，對于各職能部門在組織功能上的嵌入?yún)f(xié)作則考慮不周，相關(guān)職能部門按照實施方案的任務(wù)分解要求，逐一達成各自版塊的目標即可順利通過考核[12]。更重要的是，各職能部門更多擔負的是主管責(zé)任，至于具體執(zhí)行工作則布置交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各村來完成，由此導(dǎo)致了任務(wù)壓力不斷向下傳導(dǎo)累積，“上面千條線、下面一根針”“上面動動嘴、下面跑斷腿”，基層長時間處于超負荷運轉(zhuǎn)的工作狀態(tài)。因此，扶貧項目越是落到基層，“變形走樣”的風(fēng)險也就越大。

此外，農(nóng)村扶貧項目一般需要在較短時間內(nèi)完成審批立項、開工建設(shè)、竣工驗收等全部手續(xù)流程，且多以年度為考核標準。如Z縣扶貧項目的建設(shè)任務(wù)多數(shù)需要在當年9月前完工，建設(shè)周期尚不足半年，10月起即進入總結(jié)驗收與績效考評階段。高度緊張的時間安排一方面難以保障項目建設(shè)質(zhì)量，甚至個別地方頻繁曝出了扶貧道路變成“豆腐渣路”的負面新聞，另一方面短短數(shù)月的績效考評也較難客觀真實地反映出項目效益，貧困農(nóng)民借助扶貧項目更多是達成“短期脫貧”，扶貧項目效益的持續(xù)性較難保證。由于缺乏后續(xù)扶貧資金的有效整合和持續(xù)投入，部分扶貧項目投產(chǎn)運營時間不長就可能面臨著資金鏈斷裂危機，如農(nóng)田水利設(shè)施項目因定期養(yǎng)護不佳而阻塞荒廢、種養(yǎng)發(fā)展項目因缺乏專業(yè)技術(shù)指導(dǎo)和市場維護拓展而導(dǎo)致減產(chǎn)滯銷，本應(yīng)幫助貧困農(nóng)民徹底擺脫貧困的扶貧項目進而遭遇長效發(fā)展困境。

(三) 貧困農(nóng)民的組織化程度不足

作為農(nóng)村扶貧項目的責(zé)任主體和執(zhí)行主體，縣級政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往需要面對轄區(qū)內(nèi)為數(shù)眾多、特征各異的貧困村莊和貧困農(nóng)民，如何確保扶貧項目的精準輸入，一方面是對項目供給主體行動能力的考驗，另一方面也取決于貧困農(nóng)民的組織能力。然而貧困農(nóng)民在農(nóng)村扶貧項目運作過程中的組織化程度相對較差，既表現(xiàn)為貧困農(nóng)民的合作意愿不強，也表現(xiàn)為貧困農(nóng)民的組織能力羸弱。長期以來，分散的小農(nóng)生產(chǎn)模式塑造并強化了農(nóng)民“精打細算”的群體心態(tài)及行動邏輯，較為重視對個體權(quán)益和私有資產(chǎn)的保護，為此甚至不惜放棄或讓渡部分集體利益。農(nóng)村收入差距的不斷拉大在某種程度上是對農(nóng)村內(nèi)部階層分化的現(xiàn)實刻畫，造就了行動能力、利益偏好和發(fā)展需求均存在一定差異的三類亞群體，即農(nóng)民精英、普通小農(nóng)和貧困農(nóng)民。在內(nèi)部分化漸趨定型的鄉(xiāng)土社會中，貧困群體更為特殊，不僅在資源存量上明顯落后于農(nóng)民精英和普通小農(nóng)，而且距離鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活的主流圈層更遠，有限的資源儲備和被邊緣化的地位彼此交織影響，進一步塑造了其“安于天命”“不思進取”的貧困心理認知，導(dǎo)致了其較難形成抵抗扶貧項目執(zhí)行偏差的集體行動[13]。

盡管當前絕大部分的貧困縣區(qū)無須承擔扶貧項目資金配套的硬性要求，但在扶貧項目“由縣到村”的落地執(zhí)行中，資金配套要求依然是基層部門確保項目如期動工并順利竣工的隱性門檻，由此導(dǎo)致了相當一部分的貧困群體難以被有效吸納至項目安排中。如Y鄉(xiāng)在針對農(nóng)村危房改造項目制定的協(xié)議條款中明確規(guī)定，每戶補助最高不超過3萬元，且需在一個月內(nèi)做好建房基礎(chǔ)。對于住房條件較差的貧困家庭而言，數(shù)萬元的建房補助無法填補全部資金空缺，而且“先建后補”的扶持方式也超出了貧困家庭的實際經(jīng)濟承受能力。不少貧困戶反映道，“項目是好，但代價太大，不是我們的也不能勉強”。由此，出發(fā)點原本是改善貧困群體生產(chǎn)生活條件的扶貧項目，卻被條件相對較好的貧困群體所享有，甚至被非貧困戶截獲幫扶機會及資源[14]，項目需求更為迫切的貧困群體則被隱性門檻排除在外。懼于村內(nèi)精英的打壓和集體輿論的聲討，有些貧困群體雖有抱怨，但也無奈，在項目實踐中所處的“被幫助者”的客體角色進一步固化[12]。由于缺少利益代言人或自身力量有限，弱組織化的貧困農(nóng)民較難形成與既得利益主體有效抗衡的一致行動，扶貧項目的基層遭遇由此陷入“干部信心滿滿、農(nóng)民心不在焉”的被動局面。

(四) 項目效益的分享兼容性稍弱

從全生命周期的角度審視扶貧項目，投產(chǎn)運營后的效益產(chǎn)出及其分享直接影響著貧困農(nóng)民脫貧致富的進程。執(zhí)行過程中的對接偏差和動員不足是扶貧項目“最后一公里”困境的顯性表征，而相對隱性的項目效益分享兼容性和有效性問題則容易被忽視。在實際運作過程中，各責(zé)任主體在扶貧項目考核驗收時更為關(guān)注資金使用的規(guī)范性和建設(shè)進度的及時性，而項目效益及其溢出分享在績效考評時所占權(quán)重相對較低，如何科學(xué)準確地測算貧困農(nóng)民在扶貧項目中的實際受益程度也是困擾基層部門的操作性難題。

限于項目責(zé)任主體的關(guān)注不足和量化操作難度較大，項目效益分享問題在實踐中可能被“遮掩”。不少扶貧項目對貧困農(nóng)民的帶動效應(yīng)不強，貧困農(nóng)民受益程度不高，成為扶貧項目“最后一公里”困境的根本所在。扶貧的關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)，只有產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，貧困戶方有可能獲得持續(xù)發(fā)展的能力，并在資產(chǎn)的累積增殖中擺脫返貧風(fēng)險。基層政府在產(chǎn)業(yè)扶貧項目的配置運作中多遵循著以下兩類思路：一是直接對接分散貧困戶，幫助其發(fā)展小規(guī)模的家庭產(chǎn)業(yè)項目，如養(yǎng)豬、養(yǎng)雞等，這里稱之為分散型產(chǎn)業(yè)項目；二是借助互助社、合作社、公司等平臺，以集約化、規(guī)?；慕?jīng)營方式來獲得盈利，貧困農(nóng)民則依靠上崗務(wù)工、股份分紅、土地租金等途徑獲得相應(yīng)收入[15]，這里統(tǒng)稱為集約型產(chǎn)業(yè)項目。對于分散型產(chǎn)業(yè)項目而言，貧困農(nóng)民借此獲得的收入增長幅度相對有限，加之項目的市場風(fēng)險大、收益見效慢、技術(shù)要求高[16]，因此“脫貧較易、致富較難”。而對于集約型產(chǎn)業(yè)項目來說，盡管可以做到有效分擔風(fēng)險、維系持續(xù)收益，但面臨的主要難題在于如何鞏固并增強與貧困農(nóng)戶間的關(guān)系連帶，培育貧困農(nóng)民的自身發(fā)展能力。其原因可能在于政府仍然更多地寄希望于“先富帶動后富”，通過扶持種養(yǎng)大戶、規(guī)模企業(yè)來間接帶動貧困戶脫貧，導(dǎo)致扶貧項目資金和政策并未直接用于貧困戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加深了扶貧項目被精英群體所俘獲的可能，無形中使得扶貧項目與貧困農(nóng)民之間的距離進一步拉大，也消弭了貧困農(nóng)民在項目效益分享中的主體優(yōu)勢。

三、扶貧項目“最后一公里”困境的成因分析

如前所述，“最后一公里”困境在實質(zhì)上屬于扶貧項目的供給失準、承接錯位與互動不暢。扶貧項目瞄準及落地中的偏差問題既受項目制這一剛性化技術(shù)治理方式的固有缺陷影響，也在基層項目執(zhí)行主體的人為干預(yù)下被進一步放大，往往以隱蔽的形式在前期申報、中期建設(shè)及后期運營等階段將項目與貧困村或貧困戶間的連接紐帶割裂開來。雖然制度設(shè)計和政策安排在一定程度上可能誘發(fā)激化項目供需雙方之間的矛盾，但中央作出的一系列政策調(diào)整釋放出了權(quán)力下放的強烈信號，賦予地方政府尤其是縣級政府以更大的裁量權(quán)，目的就是期望基層政府能夠因地制宜地響應(yīng)貧困農(nóng)戶的多樣動態(tài)需求，靈活妥善地梳理并化解扶貧項目的落地梗阻。因此，著眼于扶貧項目運作的微觀場域來討論“最后一公里”困境的成因相對更為符合實際所需。

(一) 不對稱的主體地位

一般而言，扶貧項目越是接近基層，涉及到的參與主體也就越多。在縣域之下，扶貧項目逐漸擺脫了單向指令式的傳接模式，在具體運作過程中的軟化變通色彩有所增強，而且直接參與到扶貧項目運作中的主體至少包括縣級政府及各職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村“兩委”、貧困農(nóng)民、社會組織等多元主體，其所掌握的博弈資本和彼此間的互動策略更為復(fù)雜，某些不確定因素對扶貧項目最終落地結(jié)果的影響更為明顯。

就靜態(tài)結(jié)構(gòu)地位而言，基層各參與主體對于扶貧項目的控制力和影響力不盡相同，由此導(dǎo)致各參與主體往往處在非對稱的結(jié)構(gòu)關(guān)系之中?？h級政府及其各職能部門擁有著對扶貧項目的最終決定權(quán)，名額指標如何配置、哪類項目可獲重點支持、項目資金如何切割等具體事項基本上在項目申報之前就作出了原則安排和總體控制，縣級政府及其職能部門借此坐穩(wěn)了主導(dǎo)位置，但由于對村社具體情況掌握不足，加之貧困人口的分布相對分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便成為其獲取有效信息以便合理決策的關(guān)鍵信息源，相應(yīng)地也擢升了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在扶貧項目運作中的所處地位。作為項目進村的委托代理人，村干部對內(nèi)需要平衡村莊集體利益和貧困個體權(quán)益之間的分歧，對外則需要兼顧上級政府部門的權(quán)力意志。換言之，盡管村干部能夠?qū)椖窟\作走向發(fā)揮某些實質(zhì)影響，但也需要做到起碼的“按套路出牌”，以避免扶貧項目異化成上下不討好的“燙手山芋”。而對于貧困農(nóng)戶來說，他們并不能直接控制那些關(guān)系到其切身利益的到戶項目，雖然規(guī)范的申報程序和明確的申報條件在明面上賦予了其公平的權(quán)利資格，但相對隱性的社會資本恰恰更容易在鄉(xiāng)土社會中發(fā)揮重要作用；至于間接影響到農(nóng)戶收益的公共類項目，貧困農(nóng)民則可能受其相對局限的心理特征和組織能力制約，不愿也不能充分表達其意愿需求。概而言之，項目參與主體所處地位的不對等形塑著其差異化的目標需求和行事邏輯，扶貧項目在實際運作過程中較難做到求同存異、上下一心，各參與主體之間的矛盾張力在項目落地中不易達成彼此妥協(xié)的平衡點，合作持久、關(guān)系穩(wěn)定的扶貧項目相對少見。

(二) 非正式的權(quán)力銜接

雖然項目制具備一定的市場競爭色彩，并不斷嘗試克服科層制的束縛，但在具體執(zhí)行過程中仍然無法完全擺脫條線式的垂直控制體系，下級政府借助上級部門硬化的權(quán)力約束獲得一定的倒逼能力[17]，由此形成“科層制的反控邏輯”[18]。但由于村委會在行政序列上并不屬于正式的政府層級組織，因此扶貧項目管理權(quán)力在縣鄉(xiāng)與村莊之間的銜接存在著無形梗阻，導(dǎo)致進一步下放的項目權(quán)力尺度不易準確掌控。一般情況下，扶貧項目的績效考核要求將縣鄉(xiāng)兩級政府緊密捆綁在一起，不斷形塑著其對于扶貧項目高度一致的偏好需求。但在面對需求各異的村級組織時，貫穿于縣鄉(xiāng)兩級政府的行政指令式安排無法完成向村莊的有效滲透，即制度安排不允許向承接村莊強制性地攤派分解項目，村級組織由此獲得了改變或影響項目預(yù)期走向的部分空間及能力[19]。面對這一情況，有目的地“分而化之、各個擊破”是縣鄉(xiāng)兩級政府時常采用的技術(shù)策略，即通過非正式的權(quán)力授予，強化村干部在項目運作中的影響力，并借此機會拉攏團結(jié)少數(shù)村莊精英，樹立起其在項目運作中的合法性權(quán)威地位，使之成為政府部門權(quán)力意志在村莊場域的代言人和執(zhí)行者。

客觀而言，非正式的權(quán)力銜接拉近了縣鄉(xiāng)政府部門與村莊精英之間的距離，一方面縣鄉(xiāng)政府對村干部的信任程度不斷提高，另一方面村莊代理人也會不由自主地將滿足政府偏好置放于項目運作的優(yōu)先地位，或通過“妥協(xié)共謀”來實現(xiàn)自身利益的最大化，其角色定位從“保護型經(jīng)紀”向“贏利性經(jīng)紀”轉(zhuǎn)變的趨勢更為明顯[20]，進而導(dǎo)致貧困農(nóng)民可能陷入更加孤立無援的處境，在項目執(zhí)行運作中的有效發(fā)聲日漸式微。此外，非正式的權(quán)力銜接也強化了縣鄉(xiāng)政府部門和村莊精英在項目進村中的“壟斷”地位，彼此之間甚至通過私下配合即可使項目滿足驗收考核的各項要求，且這一灰色化“共謀”行為的交易成本相對可控，由此導(dǎo)致項目的監(jiān)督反饋相對乏力，限制了貧困農(nóng)民在項目監(jiān)督中的作用發(fā)揮，扶貧項目陷入“最后一公里”困境的風(fēng)險有也所放大。

(三) 精英化的村治模式

盡管精英治村模式在消解扶貧項目進入村社的障礙壁壘方面發(fā)揮出顯著的執(zhí)行優(yōu)勢，但并不能完全疏通扶貧項目與貧困農(nóng)民的聯(lián)結(jié)梗阻，甚至可能加深以村干部、種養(yǎng)大戶為代表的農(nóng)村政治經(jīng)濟精英分子與貧困農(nóng)民之間的群體隔閡。村莊精英利益同盟利用其優(yōu)勢話語權(quán)和強大行動力以隱蔽的合理形式遮掩貧困農(nóng)民的需求表達，甚至運用輿論施壓、分而化之等策略壓制其形成一致且有效的集體行動，進而導(dǎo)致部分扶貧項目在進村后的目標靶向發(fā)生偏移、效益分配存在不公，貧困農(nóng)民逐漸被村莊精英孤立為“沉默的大多數(shù)”。

村莊精英的主導(dǎo)性功能角色充分體現(xiàn)在扶貧項目的篩選申報、建設(shè)運營等全生命周期。在扶貧項目篩選申報階段，理論上應(yīng)由作為村莊和村民代理人的村干部在綜合權(quán)衡集體發(fā)展目標和個體脫貧需求的基礎(chǔ)之上預(yù)先作出合理框定，而后通過履行“四議兩公開”的集體商議決定機制來最終確定，但反觀現(xiàn)實運作過程，規(guī)范化的項目篩選申報程序時常被村莊精英簡而化之，部分村干部在貧困農(nóng)民尚不完全知情的情況下自行確定申報項目，且多傾斜照顧自己或關(guān)系更為緊密的親友，優(yōu)先滿足其生活所需和生產(chǎn)經(jīng)營活動。在扶貧項目建設(shè)運營階段，盡管政府為工程類的扶貧項目設(shè)置了相對完備的招投標制度、報賬程序及資金審計制度，有效遏制封堵了村莊精英私下合同施工單位的灰色謀利途徑，但在目標靶向具體到戶的扶貧項目中，村干部仍然擁有較大且自主的分配決定權(quán)[21]，如將危房改造項目指標、家庭種養(yǎng)項目指標、小額貸款項目指標在符合條件的農(nóng)戶中定向配給，更多的是“益非貧困戶”而非“益貧困戶”[22]，且此類“優(yōu)親厚友”的變通操作方式尚缺乏準確的甄別標準和有效的監(jiān)督手段，面對上級部門的審查問責(zé)時也易于“自圓其說”。而其他貧困農(nóng)戶則為自身能夠繼續(xù)保有被村干部照顧的資格，“不爭當下、只爭未來”，輕易不愿得罪村莊當家人，且貧困農(nóng)戶之間對扶貧項目各有所需、不盡一致，在缺少主心骨和代言人的情況下更是較難團結(jié)。由此進一步強化了精英治村模式對扶貧項目進村后的把控程度，貧困農(nóng)民無論是在主觀意愿還是在客觀能力上均不足以改變扶貧項目配置格局，進而弱化了貧困農(nóng)民形成有效集體行動的可能。

(四) 被弱化的項目關(guān)聯(lián)

當前，某些地方的扶貧項目配置呈現(xiàn)出“小而散”的無序特征?；鶎诱鲇诜奖沩椖抠Y金管理和照顧各村公平感受的考慮，傾向于選擇那些資金需求不大且操作難度較小的微型項目，甚至為了控制項目資金的定向配置而人為地將某些規(guī)模稍大的項目切割供給，如將農(nóng)村道路劃為幾個標段，今年修一節(jié)，明年再修一段。此外，由于各級政府、各職能部門之間或條線之間缺乏必要且充分的交流聯(lián)系，致使進村項目在目標、管理、實施等階段性任務(wù)中較難實現(xiàn)有機銜接，甚至可能因各項目發(fā)生的作用力和著力點不一致，致使無法充分發(fā)揮出項目間的疊加效應(yīng)[23]，項目之間的時序關(guān)聯(lián)及功能調(diào)和出現(xiàn)裂痕，“東一榔頭、西一棒槌”成為某些扶貧項目實施狀態(tài)的真實寫照，項目關(guān)聯(lián)逐漸持續(xù)弱化。

目前各地紛紛推進扶貧項目庫建設(shè)，并規(guī)定年度扶貧項目需區(qū)分輕重緩急、從擬建項目庫中篩選。這一做法雖能在一定程度上約束基層政府在項目選擇上的隨意性，給基層政府套上了項目管理的“緊箍咒”，但最終裁量權(quán)始終掌握在縣級政府手上。扶貧項目所具有的“一次性”短期特征決定了作為項目供給方的縣級政府更為在意項目在年度周期內(nèi)的順利落實，對于扶貧項目的后續(xù)跟進則相對滯后。同時為達到上級考核要求，縣級政府在項目輸入過程中注重規(guī)避“同類項目重復(fù)建設(shè)”的誤區(qū)，如村莊在當年度獲得了某類種植項目的資助，那么下一年度如果繼續(xù)申報與之相關(guān)的同類項目，則一般不會通過立項審批。基層政府部門或暗示其申報其他產(chǎn)業(yè)扶貧項目，或直接將項目指標調(diào)整給其他村莊。由此進一步加深了扶貧項目的碎片化風(fēng)險，一個村莊甚至可能發(fā)展出近十種不同類別的特色產(chǎn)業(yè)項目，既限制了產(chǎn)業(yè)扶貧項目發(fā)揮出應(yīng)有的集聚效應(yīng)和規(guī)模效益，也拉低了貧困農(nóng)民對于扶貧項目的心理預(yù)期，最終可能導(dǎo)致項目受眾被動地接受項目安排，項目供需兩端的有效協(xié)同互動相對不足。

四、扶貧項目“最后一公里”困境的化解路徑

綜上所述，扶貧項目“最后一公里”困境是基層場域下多主體間的合作難題，既是目標需求的不精準對接，也是充分動員整合的缺位，更是長期效益分享所面臨的一系列梗阻，其形成不僅受到現(xiàn)有制度環(huán)境下各參與主體所處不對等地位的影響，也與基層項目供給主體在長期實踐中所積累形成的非正式策略密切相關(guān)。因此，化解“最后一公里”困境的關(guān)鍵在于如何在項目各方參與主體之間重塑基于互利互信的平等合作關(guān)系，以制度化合作的方式促成項目進村后能夠進一步與分散的貧困農(nóng)戶完成目標、過程、效益等維度的全面對接。這一目標的達成，既需要各級政府部門摒棄項目單向直線輸入的慣性思路，也需要村社組織轉(zhuǎn)變角色定位、強化服務(wù)能力，還需要貧困農(nóng)民自決和自為意識的真正覺醒。

(一) 完善村級項目整體規(guī)劃

針對部分扶貧項目碎片化明顯、不確定性較強的現(xiàn)狀，應(yīng)從全局整體性的視角出發(fā)，不斷增強村級項目規(guī)劃的有序性，特別要注意解決到村扶貧項目在跨年度之間的銜接配套問題。對此，縣級政府及其職能部門可委托專業(yè)設(shè)計單位，在充分勘察比較村莊資源稟賦和優(yōu)劣條件的基礎(chǔ)上制定個性化的脫貧攻堅項目實施規(guī)劃，細致安排項目輸入的時間順序，針對極度貧困村莊的項目規(guī)劃還可聘請更高資質(zhì)的專業(yè)機構(gòu)來討論商議其可行性，確保村級項目整體規(guī)劃能夠兼顧實際需求和現(xiàn)實條件。在確定本年度扶貧項目配置方案時，縣級政府也需要對分批實施的項目做出特殊標注，形成項目安排備忘錄，保障梯次扶貧項目能夠在下一年度的項目安排中獲得優(yōu)先立項機會，盡可能地維系項目輸入的一貫性。此外，在符合扶貧項目資金使用管理辦法基本規(guī)定的前提下，縣級政府也可靈活探索項目后續(xù)資金統(tǒng)籌配套的途徑，通過部門籌資、社會融資、孳息整合等多元方式，設(shè)立多類別的扶貧項目后期維護基金，專用于分擔解決扶貧項目在后期運營維護中普遍面臨的資金匱乏窘境，把扶貧項目真正塑造成為“功在當代、利在千秋”的民心項目。

(二) 調(diào)整項目管理權(quán)力配置

大多數(shù)的扶貧項目最終會落到村莊和農(nóng)戶，中央及省、市兩級政府很難做到至精至細，因此扶貧項目的管理權(quán)限逐步下放到縣有其必然性及合理性。但隨著權(quán)力重心越來越向縣級政府集中，權(quán)責(zé)體系的失調(diào)更加凸顯，既表現(xiàn)為基層平級部門之間的權(quán)力關(guān)系彼此交叉、較難協(xié)調(diào)，也表現(xiàn)為垂直權(quán)力鏈條的斷裂和不均衡分布。盡管國家針對基層項目扶貧設(shè)計了一系列簡潔高效的制度安排，但始終未能根治鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織在項目運作過程中“權(quán)小責(zé)大”的關(guān)鍵不足，導(dǎo)致其多以上級部門的行政權(quán)威和鄉(xiāng)土社會的倫理秩序作為行事準則[24]，在一定程度上放大了項目執(zhí)行主體曲解政策意圖、引入自身偏好的操作風(fēng)險。因此，調(diào)整基層場域中的項目管理權(quán)力配置格局迫在眉睫。首先，需遵循“責(zé)權(quán)對等、歸口管理、各司其職、協(xié)同配合”的原則，進一步理順平級部門在扶貧項目運作中事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)合分割，克服資金整合后又簡單分塊負責(zé)的機械操作，逐步構(gòu)建旨在促進項目全生命周期內(nèi)功能融洽的部門協(xié)作機制，密切主管部門間在項目執(zhí)行各階段上的商議協(xié)作。其次，通過正式授權(quán)的方式賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村基層組織以適當自主決定權(quán)，可嘗試在部分縣區(qū)開展“權(quán)力下基層”的試點探索工作，將一定額度的扶貧項目直接交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村組織自行商議決定，并報上級政府審批備案。由此松綁基層項目執(zhí)行主體的負擔壓力，使其原本投入到整理繁復(fù)材料中的時間精力能夠用在貧困農(nóng)民謀福祉的“刀刃”上，轉(zhuǎn)變事本主義和只唯上的不良風(fēng)氣。最后，還需強化對項目權(quán)力的外部監(jiān)督，成立具備廣泛代表性的獨立外部監(jiān)督小組，配合上級政府做好項目監(jiān)督工作，實行周調(diào)度、月會診制度，織密扎緊全程實時監(jiān)督的籠子，不僅要對項目前中期的項目立項規(guī)范程度、項目資金使用情況展開無差別化監(jiān)督審查，還需定期展開項目效益“回頭看”的專項評估，嚴防扶貧項目異化成為失民心的表面工程。

(三) 塑造農(nóng)民項目參與主體性

貧困農(nóng)民既是扶貧項目的最終受益者，也是項目執(zhí)行中的關(guān)鍵行動主體，缺少貧困群體的理解支持和充分參與是制約扶貧項目績效提升的重要因素。換言之，化解扶貧項目所遭遇的“最后一公里”難題，不僅需要優(yōu)化項目供給主體在執(zhí)行操作中的行事邏輯，更需要貧困農(nóng)民形成“項目是跳板、脫貧靠自己”的正確認知，摒棄“等、靠、要”的消極心態(tài)，激發(fā)其在項目參與中累積培育自身內(nèi)在脫貧能力的自覺性。鑒于貧困農(nóng)民在扶貧項目參與主體博弈中往往處于相對邊緣化的弱勢地位，因此特別需要主動采取相應(yīng)措施來塑造提升貧困農(nóng)民參與項目運作的主體性地位和能力。首先，要優(yōu)化農(nóng)村干部隊伍結(jié)構(gòu)、提高村“兩委”能力素質(zhì)，積極培育與貧困農(nóng)戶關(guān)系更為緊密、無明顯利害沖突的利益代言人，在項目進村初期就安排由貧困農(nóng)戶共同推選的村民代表列席項目申報籌備會議，充分表達貧困農(nóng)戶的生產(chǎn)生活實際困難和項目需求，使扶貧項目能夠及時有效地吸納貧困農(nóng)戶的意見并回應(yīng)其關(guān)切；其次，積極引導(dǎo)外出務(wù)工農(nóng)民返鄉(xiāng)參與村莊項目扶貧實踐，有效整合利用其資金、技術(shù)、經(jīng)驗及人脈等資源條件來彌補政府主導(dǎo)扶貧項目的短期性不足，使扶貧項目不斷貼合貧困農(nóng)村的內(nèi)生性發(fā)展需求，同時依托其與貧困農(nóng)戶的鄉(xiāng)土聯(lián)結(jié)，降低扶貧項目進入及運作的交易成本，進而增強“先進帶后進、后進變‘后勁’”的有效性；再次，在項目建設(shè)階段也要重視貧困農(nóng)戶的廣泛參與，在兼顧實際負擔的能力的前提下，靈活采取以工代賑、工時折算的彈性方式，使貧困農(nóng)戶切實感受到“項目為我、我為項目”的緊密連帶，增進其對扶貧項目的主觀認同；最后，還需要建立順暢的申訴反饋機制，安排專人負責(zé)收集整理貧困農(nóng)戶對扶貧項目的意見建議，妥善調(diào)和項目效益分配環(huán)節(jié)的糾紛摩擦，完善扶貧項目的自我調(diào)適糾錯功能，使貧困群體逐步擺脫項目話語權(quán)的弱勢地位及項目執(zhí)行運作過程中主導(dǎo)權(quán)喪失的困境，進而不斷激發(fā)其主動參與項目建設(shè)、公平分享項目紅利的自覺性。