國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，不是權(quán)力大了而是責(zé)任大了。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)將會(huì)受到來(lái)自各方面的監(jiān)督制約，也不會(huì)成為所謂的“超級(jí)機(jī)構(gòu)”。

今年2月13日，浙江省建德市舉行市監(jiān)察委員會(huì)成立掛牌儀式

11月7日，《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》向社會(huì)公開征求意見(jiàn)，最受外界關(guān)注的“留置”相關(guān)內(nèi)容首次公開。

這是反腐領(lǐng)域的一件大事，直接決定了未來(lái)五年如何“打虎”，當(dāng)然，這不僅是未來(lái)五年的“打虎”指南，一旦立法通過(guò)，就是更長(zhǎng)期的。

監(jiān)察委誰(shuí)來(lái)監(jiān)督

“中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)是最高國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)?！边@是草案給出的基本定位。

依據(jù)草案規(guī)定，國(guó)家監(jiān)察委由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，主任由全國(guó)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，副主任、委員由主任提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)任免。與之同時(shí)，它對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督。

地方監(jiān)察委一樣。監(jiān)察委上下級(jí)之間是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。草案規(guī)定，中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作。

草案還專列一章對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督作出規(guī)定，明確對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法公開監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

另外，明確事后追責(zé)：對(duì)調(diào)查工作結(jié)束后發(fā)現(xiàn)立案依據(jù)不充分或者失實(shí)，案件處置出現(xiàn)重大失誤，監(jiān)察人員嚴(yán)重違法的，既追究直接責(zé)任，還應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員責(zé)任。

國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的反腐敗工作機(jī)構(gòu)。紀(jì)委與監(jiān)委合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，不是權(quán)力大了而是責(zé)任大了。同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)將會(huì)受到來(lái)自各方面的監(jiān)督制約，也不會(huì)成為所謂的“超級(jí)機(jī)構(gòu)”。

此前，北京、山西、浙江試點(diǎn)情況有力印證了這一點(diǎn)。一方面，三省市在積極探索的基礎(chǔ)上出臺(tái)相應(yīng)制度，在制度上形成了監(jiān)委調(diào)查、檢察院起訴、法院審判的工作機(jī)制，監(jiān)察機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)既協(xié)同配合，又相互制衡。

留置取代“兩規(guī)”意味著什么

那么，在監(jiān)察體制改革中，留置的意義在哪里？中央紀(jì)委副書記肖培在十九大報(bào)告解讀專題發(fā)布會(huì)上表示，以留置取代“兩規(guī)”措施，是用法治思維、法治方式懲治腐敗。

與“雙規(guī)”相比，留置擴(kuò)大了監(jiān)察范圍，實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。同時(shí)，通過(guò)留置取得的證據(jù)可以直接作為移送起訴的證據(jù)，而此前，通過(guò)“兩規(guī)”取得的口供筆錄移送檢察機(jī)關(guān)后還需要由檢察機(jī)關(guān)重新固定、轉(zhuǎn)化后才能作為司法證據(jù)。

什么條件下采取留置措施呢？《草案》指出，被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問(wèn)題需要進(jìn)一步調(diào)查，并具有“涉及案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑、自殺的；可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；可能有其他妨礙調(diào)查行為的”等4種情形時(shí)，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場(chǎng)所。

《草案》同時(shí)對(duì)“留置”的時(shí)限、被調(diào)查人待遇、留置期限如何折抵刑期等，也做出了規(guī)定。時(shí)限方面，“留置時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過(guò)三個(gè)月”。

此外，“采取留置措施后，除有礙調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人所在單位或家屬”；“監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障被留置人員的飲食、休息，提供醫(yī)療服務(wù)。訊問(wèn)被留置人員應(yīng)當(dāng)合理安排訊問(wèn)時(shí)間和時(shí)長(zhǎng)，訊問(wèn)筆錄由被訊問(wèn)人閱看后簽字”。

這樣的規(guī)定，不僅賦予“剝奪被調(diào)查者人身自由”的法理依據(jù)，也可以有效防止被留置人員遭受不法侵害進(jìn)而保障其合法權(quán)利。這是對(duì)此前反腐機(jī)制法治困境有力的程序反思，而不只是一種名稱術(shù)語(yǔ)的替換。

此外，《草案》有關(guān)留置措施的規(guī)定還充分吸收了北京、山西、浙江三地的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

監(jiān)察委的處置權(quán)多大

在監(jiān)察法草案中，還有一點(diǎn)也頗受關(guān)注，即監(jiān)察委的“處置”職責(zé)。

監(jiān)察機(jī)關(guān)據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果作出四類處置：處理：對(duì)違法的公職人員作出警告、記過(guò)、記大過(guò)、降級(jí)、撤職、開除等處分決定。建議：對(duì)監(jiān)察對(duì)象所在單位廉政建設(shè)和履行職責(zé)存在的問(wèn)題等提出監(jiān)察建議。問(wèn)責(zé)：對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)的，依照權(quán)限對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員直接作出問(wèn)責(zé)決定，或者向有權(quán)作出問(wèn)責(zé)決定的機(jī)關(guān)提出問(wèn)責(zé)建議。移送起訴：犯罪事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)充分的，制作起訴意見(jiàn)書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)被移交人員采取強(qiáng)制措施。

移送起訴涉及與檢察機(jī)關(guān)的銜接，如何銜接也是外界關(guān)注的問(wèn)題。案件移交到檢察院之后，情況不同，檢察機(jī)關(guān)采取的措施不同。

其一，犯罪事實(shí)已經(jīng)查清，證據(jù)確實(shí)充分，依法應(yīng)當(dāng)追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)作出起訴決定；

其二，需要補(bǔ)充核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)退回監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查，必要時(shí)可以自行補(bǔ)充偵查；

其三，證據(jù)不足、犯罪行為較輕，或者沒(méi)有犯罪事實(shí)的，可依法作出不起訴的決定。

其中，不起訴的決定需征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見(jiàn)并報(bào)經(jīng)上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)不同意可以要求復(fù)議。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的對(duì)接，不僅僅是將案件移送檢察院。草案明確，兩種情形下，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在移送檢察機(jī)關(guān)時(shí)提出從輕、減輕處罰的建議。

其一，被調(diào)查人主動(dòng)認(rèn)罪認(rèn)罰，有自動(dòng)投案、真誠(chéng)悔罪悔過(guò)，積極配合調(diào)查工作、如實(shí)供述監(jiān)察機(jī)關(guān)還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失，具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國(guó)家重大利益等情形的；

其二，職務(wù)違法犯罪的涉案人員積極檢舉、揭發(fā)有關(guān)被調(diào)查人職務(wù)違法犯罪，或者提供重要線索、重要證言的。

但前提是，“經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)集體研究，并報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”。

（《北京青年報(bào)》2017.11.8等）