□ 丁紅玲，郭曉珍

教育政策是政黨、政府等政治實體在一定歷史時期為了實現(xiàn)一定的教育目的和任務而協(xié)調(diào)教育內(nèi)外關系所規(guī)定的具有一定方向性和指導性的行動準則和依據(jù)。[1]成人教育政策是政黨和國家為完成一定時期的成人教育目標和任務而制定的戰(zhàn)略性行動綱領，具有對成人教育實踐的引導、調(diào)控、規(guī)范和保障作用。通過系統(tǒng)梳理和深入分析改革開放40年來我國成人教育政策發(fā)展的歷史演進脈絡及價值演進邏輯，有助于更好地發(fā)揮政策的基礎保障作用，并為未來成人教育政策的進一步完善提供參考。成人教育是一個龐大的系統(tǒng)，具有教育對象的成人性，教育內(nèi)容的職業(yè)性、生活性，教育途徑方式的多樣性，以及教育面向的社會性等特點，與此相適應，它涵攝了與之相關的教育類型，包括職工教育、農(nóng)村成人教育、成人高等教育(函授、夜大、電大、自學考試)、繼續(xù)教育(社區(qū)教育、遠程教育、老年教育)等。為此，本文研究以這個大系統(tǒng)為邏輯基點。

一、歷史階段劃分

(一)第一階段：恢復與發(fā)展，服務經(jīng)濟建設(1978—1991年)

1978年12月，黨和國家的工作重心開始轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設上來，并做出了改革開放的重大決策，我國成人教育獲得了新的發(fā)展契機。這一階段，成人教育的政策價值訴求主要體現(xiàn)為恢復與發(fā)展，為社會經(jīng)濟建設服務。其主基調(diào)可以從以下幾種教育類型的發(fā)展得以彰顯。

1.職工教育：確立制度

成人教育的恢復發(fā)展，首先體現(xiàn)在職工教育方面。積極恢復和促進企事業(yè)單位的職工教育，建立職工教育與培訓制度是這一時期的主要任務。[2]1981年《關于加強職工教育工作的決定》出臺，對職工教育的管理體制、培訓目標、培訓方式、培訓內(nèi)容，以及參加培訓人員學習期間的待遇問題做了相應規(guī)定，我國職工教育制度正式建立。1989年《關于開展崗位培訓若干問題的意見》對開展崗位培訓工作的指導思想、目的要求、崗位培訓的實施考核與發(fā)證等都做出了較詳盡的闡述。由此，崗位培訓在全國展開試點，并逐步推廣。

2.農(nóng)村成人教育：兩大任務

1978 年《中共中央關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定(草案)》頒布， 提出要大力提高廣大農(nóng)民首先是青年農(nóng)民的科學技術(shù)文化水平，從此，拉開了農(nóng)村成人教育恢復與發(fā)展的序幕。其相關政策內(nèi)容主要包括兩大任務：一是陣地建設。其內(nèi)容涉及獨立設置農(nóng)村成人教育辦學機構(gòu)，或通過整合資源建立辦學機構(gòu)，具體政策如：1983年《中共中央、國務院關于加強和改革農(nóng)村學校教育若干問題的通知》、1987年 《鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民文化技術(shù)學校暫行規(guī)定》、1991年《關于大力發(fā)展鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村農(nóng)民文化技術(shù)學校的意見》等。二是農(nóng)村教育綜合改革。其重要標志是“燎原計劃”。1988年，國家教委頒發(fā)《關于組織實施“燎原計劃”的請示》，其中對“燎原計劃”的基本任務、主要目標和實施辦法做了明確的說明，強調(diào)服務于農(nóng)村經(jīng)濟建設，農(nóng)村學校應面向在校中小學生開展活潑多樣的農(nóng)業(yè)技術(shù)教育；職業(yè)技術(shù)教育和培訓應因地制宜、靈活適用。為了更好地指導農(nóng)村教育改革實驗，實施“燎原計劃”，國家教委在 1989年頒發(fā)《在全國建立“百縣農(nóng)村教育綜合改革實驗區(qū)”的通知》，提出要重點抓好約100個縣作為實驗區(qū)，使“燎原計劃”真正落地。

3.成人高等教育：四輪并驅(qū)

這一時期，成人高等教育致力于社會經(jīng)濟建設，電大、函授、夜大、自學考試四大類教育四輪并驅(qū)，并行發(fā)展?；趦?nèi)外環(huán)境的動態(tài)變化，成人高等教育政策分為恢復發(fā)展期和整頓期。

(1)恢復發(fā)展期(1978—1987年)。1979年，國務院批轉(zhuǎn)了教育部和中央廣播事業(yè)局制定的《中央廣播電視大學試行方案》。此后，廣播電視教育迅速普及到除西藏以外的所有省、市、自治區(qū)。1980年《教育部關于大力發(fā)展高等學校函授教育和夜大學的意見》第一次對高等學校函授教育和夜大學的方針任務、辦學形式、教學工作、人員編制和經(jīng)費、畢業(yè)生的使用和待遇，以及組織領導等問題做出了全面規(guī)定。1981年《高等教育自學考試試行辦法》頒布，標志著我國高等教育自學考試制度的誕生。1987年，國家教委頒布《普通高等學校函授教育暫行工作條例》，這是我國函授教育史上第一個帶有法規(guī)性質(zhì)的綜合性指導文件，首次以行政法規(guī)的形式對函授教育的各個方面做出了權(quán)威性規(guī)定。

(2)整頓期(1988—1991年)。1988年之后，我國成人高等教育進入整頓期?；谖膽{熱導致的成人高等教育辦學機構(gòu)出現(xiàn)的“三亂”(亂辦班、亂收費、亂發(fā)證)現(xiàn)象，國家教委于1990年初部署了成人高等教育的治理整頓工作。同年，國家教委發(fā)出《關于普通高等學校成人教育治理整頓工作的若干意見》，指出要進一步端正辦學指導思想，加強管理，控制規(guī)模，保證質(zhì)量，使高等成人教育步入規(guī)范化、制度化的軌道。1990年，國家教委頒發(fā)《普通高等學校舉辦非學歷教育管理暫行規(guī)定》，對普通高等學校開展大學后繼續(xù)教育和其他各類培訓進修輔導的工作進行規(guī)范。

(二)第二階段：規(guī)范完善，制度化推進(1992—2000年)

1992年，我國成人教育與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾逐漸顯現(xiàn)，為適應經(jīng)濟快速發(fā)展對各條戰(zhàn)線勞動者素質(zhì)的新要求，成人教育需要規(guī)范完善，由此進入了制度化運行軌道。

1.職工教育：綜合制度改革

基于企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制、經(jīng)濟快速發(fā)展對職工素質(zhì)提出的新要求，這一時期，職工教育政策的關注點主要聚焦于綜合制度改革。一是教育培訓制度。1994年國務院《關于〈中國教育改革和發(fā)展綱要〉的實施意見》提出要大力開展多種形式的職工培訓，各行業(yè)都要建立從業(yè)人員在崗和轉(zhuǎn)崗的培訓制度。二是證書制度。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確強調(diào)要推行學歷文憑、技術(shù)等級證書、崗位資格證書并重的制度。

2.農(nóng)村成人教育：“綠色證書”制度

致力于服務農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展的新要求，這一時期農(nóng)村成人教育的政策內(nèi)容主要聚焦于“綠色證書”制度。 1994 年3月，國務院轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部《關于實施“綠色證書工程”意見》指出，要明確規(guī)定農(nóng)民從業(yè)的技術(shù)資格要求、培訓、考核、發(fā)證等，并制定配套政策。1998年《面向21世紀教育振興行動計劃》提出，要使全國大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)義務教育階段的畢業(yè)生能夠在從業(yè)前后接受一定方式的職業(yè)技術(shù)培訓，包括“綠色證書”培訓。

3.成人高等教育：規(guī)范管理

1992年，伴隨著我國市場經(jīng)濟體制的確立，成人教育價值理念也發(fā)生了變化，教育產(chǎn)業(yè)化、教育即產(chǎn)業(yè)、教育即經(jīng)濟風靡社會，充斥著成人教育領域，導致實踐中成人教育辦學機構(gòu)重規(guī)模、輕內(nèi)涵，重效益、輕質(zhì)量，管理混亂，社會公信力低下，嚴重影響了成人教育的發(fā)展。[3]為此，1993年《關于進一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》提出了深化改革和加強管理的總體目標及十項政策措施。2000年《高等職業(yè)學校、高等?？茖W校和成人高等學校教學管理要點》進一步對成人高等教育教學管理包括教學的計劃、運行、質(zhì)量、評估及師資隊伍管理作了全面系統(tǒng)的規(guī)定。

4.社區(qū)教育：星星之火

這一時期社區(qū)教育試點實驗初露星火，顯示出強勁的生命力。相關政策有：1996 年《全國教育事業(yè)“九五”計劃和 2010 年發(fā)展規(guī)劃》提出積極進行社區(qū)教育試點。1998 年制定的《面向 21 世紀教育振興行動計劃》提出要開展社區(qū)教育的實驗工作；2000 年《關于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實驗工作的通知》提出社區(qū)教育要先從部分地區(qū)試點開始，由此點燃了社區(qū)教育實驗的星火。

(三)第三階段：系統(tǒng)規(guī)劃，全面推進(2001—2009年)

進入21世紀，構(gòu)建終身教育體系、建設學習型社會成為我國的基本國策。至此，成人教育被納入終身教育體系，開始進入了全面發(fā)展期。與此相適應，政策層面也進入了系統(tǒng)規(guī)劃和全面推進期。

1.職工教育：兩大工程

立足于建設學習型社會，從中央到地方都大力提倡開展職工教育，大力推廣學習型組織建設和高技能人才建設兩大工程。其一，學習型組織建設。2003年7月，教育部發(fā)出通知，各省市、自治區(qū)、直轄市和各個行業(yè)，推薦創(chuàng)建學習型企業(yè)。眾多的國有或國有控股企業(yè)紛紛加入打造學習型企業(yè)的行列。[4]同年12月，全國總工會、中央文明辦、國家發(fā)改委等十部委和社會團體聯(lián)合，在全國啟動了旨在全面提高職工隊伍素質(zhì)的創(chuàng)爭活動，并迅速在全國各地掀起熱潮，呈現(xiàn)出燎原之勢。其二，高技能人才培育工程。2006年《關于進一步加強高技能人才工作的意見》明確提出高技能人才工作的指導思想和目標任務，強調(diào)完善高技能人才培養(yǎng)體系，大力加強培養(yǎng)工作，動員全社會以企業(yè)行業(yè)為主體，開辟高技能人才培養(yǎng)的途徑，支持和鼓勵職工參加技能培訓，之后，高技能人才的培養(yǎng)工作步入快車道。

2.農(nóng)村成人教育：“兩翼”建設

為了促進城鄉(xiāng)一體化和推進社會主義新農(nóng)村建設，提高農(nóng)村人口素質(zhì)，這一階段，農(nóng)村成人教育的政策重音符為“兩翼”建設，即農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓和新型農(nóng)民培育。有關農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓的政策主要有：2003年《關于做好 2003 年科教興農(nóng)工作的意見》、2004年《農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓計劃》、2004年《關于組織實施農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓陽光工程的通知》。有關新型農(nóng)民培育的相關政策有：2006 年《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》、2007 年《中共中央、國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》等。

3.成人高等教育：深化管理

致力于進一步發(fā)揮成人教育在終身教育體系構(gòu)建中的重要作用，這一階段，成人高等教育發(fā)展的政策導向是在前一階段的基礎上，繼續(xù)深化管理，提升內(nèi)涵和質(zhì)量。相關政策如：2002年《關于加強高等教育自學考試命題工作管理的若干意見》、2007年《關于進一步加強部屬高等學校成人高等教育和繼續(xù)教育管理的通知》、2007年《關于加強成人高等教育招生和辦學秩序管理的通知》等。

4.社區(qū)教育：實驗推進

伴隨著終身教育、學習型社會與學習型城市建設在全國范圍內(nèi)的開展，作為終身教育主陣地的社區(qū)教育日益受到政府的關注。這一時期主要以推進社區(qū)教育試點實驗、典型示范為抓手。2001年，教育部在北京召開了“社區(qū)教育實驗經(jīng)驗交流會議”，確定了28個社區(qū)教育實驗區(qū)。2004 年《教育部關于推進社區(qū)教育工作的若干意見》頒布，第一次系統(tǒng)全面地闡述了中國社區(qū)教育工作的指導思想、原則、目標、主要任務、工作措施及保障，成為我國社區(qū)教育政策史詩演進歷程中的重要樂章。

5.遠程教育：兩大主音符

我國遠程教育發(fā)軔于20世紀90年代末的試點工程。以1999年教育部《關于啟動現(xiàn)代遠程教育第一批普通高校試點工作的幾點意見》出臺為標志。進入21世紀后，在繼續(xù)推進試點工程的同時，遠程教育聚焦以下兩大主音符：一是加強質(zhì)量管理。2002年教育部頒布《關于現(xiàn)代遠程教育校外學習中心(點)建設和管理的原則意見(試行)》，對加強現(xiàn)代遠程教育的校外學習中心(點)管理和網(wǎng)絡教育學院教學質(zhì)量管理提出要求。二是向農(nóng)村拓展。2006 年 《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》提出持續(xù)推進農(nóng)遠教育，促進教育均衡發(fā)展。2008 年《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》著眼于培養(yǎng)新型農(nóng)民，提出健全縣域職業(yè)教育培訓網(wǎng)絡。

6.老年教育：徐徐啟動

老年教育作為成人繼續(xù)教育的重要組成部分，在我國興起于20世紀80年代，90年代初步形成辦學與教育體系，而真正的發(fā)展是在進入21世紀以后。伴隨著構(gòu)建終身教育體系、建設學習型社會步伐的加快，國家層面有關老年教育的政策開始啟動，如2006年《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》提出要大力發(fā)展老年教育，加強老年大學和老年學校建設，完善老年教育網(wǎng)絡等。同年12月《中國老齡事業(yè)的發(fā)展》白皮書頒布，白皮書高度概括了老年教育發(fā)展狀況，并提出扶持計劃和具體任務目標，標志著我國老年教育進入了一個全新的發(fā)展階段。

(四)第四階段：深化提升,重點聚焦(2010年至今)

伴隨著我國學習型社會建設進程的加快，經(jīng)濟和科技、信息技術(shù)的發(fā)展，我國成人教育進入了深化提升和重點聚焦階段。

深化提升主要表現(xiàn)為：首先深化了成人教育的內(nèi)涵，廓清了范疇，成人教育被納入“繼續(xù)教育”的范疇中。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》首次在國家層面明確了繼續(xù)教育的內(nèi)涵，指出繼續(xù)教育是面向?qū)W校教育之后所有社會成員特別是成人的教育活動，明確將成人教育納入繼續(xù)教育的范疇。其次，以任務為導向，彰顯了成人教育在終身教育與學習型社會建設中的重要地位作用，提出要加快繼續(xù)教育的轉(zhuǎn)型發(fā)展，大力發(fā)展非學歷繼續(xù)教育；打通繼續(xù)教育與其他各級各類教育系統(tǒng)的溝通橋梁，建立學分積累與互認制度；廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，重視老年教育，發(fā)展面向農(nóng)村的職業(yè)教育。[5]

重點聚焦主要體現(xiàn)在以下四個領域：

第一，農(nóng)村成人教育。致力于推進城鄉(xiāng)融合，促進鄉(xiāng)村振興。這一階段的農(nóng)村成人教育政策更突出對農(nóng)民的人文關懷，對農(nóng)民的社會角色定位由上個階段的“新型農(nóng)民”轉(zhuǎn)為“新型職業(yè)農(nóng)民”，提高了農(nóng)民的職業(yè)化、專業(yè)化社會角色地位。2012年頒布《國家教育事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃》提出大力培育新型職業(yè)農(nóng)民，開啟了新型職業(yè)農(nóng)民培育工程。 2013年農(nóng)業(yè)部《關于新型職業(yè)農(nóng)民培育試點工作的指導意見》提出對從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的專業(yè)大戶和先進典型予以經(jīng)濟扶持。2014年《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出要建立公益性農(nóng)民培養(yǎng)培訓制度。

第二，社區(qū)教育。致力于推進學習型城市建設。這一階段的社區(qū)教育在上一階段開展實驗項目推進的基礎上，強調(diào)社會化推進和社區(qū)教育治理體系建設。2014年《關于推進學習型城市建設的意見》提出廣泛開展城鄉(xiāng)社區(qū)教育，推動社區(qū)教育社會化進程和公共治理機制的建立。2016年《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》鼓勵支持社會資本參與社區(qū)教育。

第三，遠程教育。致力于構(gòu)建終身學習線上服務平臺。這一階段國家政府尤為重視遠程教育。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出要大力發(fā)展現(xiàn)代遠程教育，為學習者提供方便、靈活、個性化的學習條件。2016年《教育部關于辦好開放大學的意見》系統(tǒng)地對開放大學的管理體制、基礎設施、優(yōu)質(zhì)課程、師資隊伍、學分銀行等方面建設作了規(guī)劃和部署。

第四，老年教育。 致力于構(gòu)建惠及全民的終身教育培訓體系，老年教育在這一階段受到國家政府的熱切關注。2016年《關于印發(fā)老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》從戰(zhàn)略高度對未來十年老年教育進行了詳盡而具體的部署規(guī)劃，包括總體要求、主要任務、重點推進計劃、保障措施等內(nèi)容。2017年《國家教育事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強調(diào)要推進老年教育機構(gòu)建設，完善老年人學習服務體系，辦好老年大學，有效擴大老年教育資源供給。

二、價值演進邏輯

1.主題聚焦：依順環(huán)境，應時而為

政策脫胎于環(huán)境，又服務于環(huán)境。從我國成人教育政策的歷史演進來看，其每個階段都能夠聚焦環(huán)境需要，應時而為，體現(xiàn)了鮮明的時代性。如第一個階段的主基調(diào)——恢復與發(fā)展，服務經(jīng)濟建設，正是適應了黨的十一屆三中全會精神，滿足了改革開放亟需教育為經(jīng)濟建設提供人才的需要。第二個階段的主基調(diào)—— 規(guī)范完善，制度化推進，是基于我國市場經(jīng)濟體制確立，成人教育需要規(guī)范辦學，以適應經(jīng)濟快速發(fā)展對人才的新要求。第三個階段的主基調(diào)——系統(tǒng)統(tǒng)攝，全面推進，是基于終身教育與學習型社會建設的大背景，需要從終身教育體系構(gòu)建的視野全面審視與推進各類成人教育的發(fā)展。第四個階段的主基調(diào)——深化提升,重點聚焦，是基于我國學習型社會建設進程加快，經(jīng)濟、科技、信息技術(shù)的快速發(fā)展等對成人教育提出的更高的要求。

2.立足著眼點：從規(guī)模化推進到規(guī)范化統(tǒng)整

政策總是以實踐問題為導向的，伴隨實踐問題的出現(xiàn)而產(chǎn)生。從我國成人教育政策制定立足的著眼點來看，經(jīng)歷了一個從規(guī)?；七M到規(guī)范化統(tǒng)整的邏輯演進過程。第一個階段立足于改革開放，服務于經(jīng)濟建設的需要，當時的成人教育政策的著眼點是調(diào)動社會各方面力量，大力發(fā)展成人教育，促進成人教育快速發(fā)展。如出臺的相關政策有：《關于大力發(fā)展高等學校函授教育和夜大學的意見》(1980年)、《關于加強職工教育工作的決定》(1981年)、《高等教育自學考試試行辦法》(1981年)、《關于組織實施“燎原計劃”的請示》(1988年)等。從第二個階段開始，伴隨著各級各類成人教育辦學機構(gòu)的增加以及辦學形式的多樣化，成人教育政策關注點開始轉(zhuǎn)向規(guī)范辦學。如出臺的相關政策有：《關于進一步改革和發(fā)展成人高等教育意見的通知》(1993年)、《職業(yè)資格證書規(guī)定》(1994 年)、《關于實施“綠色證書工程”意見》(1994 年)、《普通高等學校函授教育評估基本內(nèi)容和準則》(1994年)、《普通高等學校夜大學評估基本內(nèi)容和準則》(1994年)、《普通高等學校函授教育評估指標體系(試行)》(1994年)、《普通高等學校夜大學評估指標體系(試行)》(1994年)等。

3.推展路徑：從試點到全面推展

縱觀我國各類成人教育政策的推展路徑，有一個共同的規(guī)律和推展機理，即一開始先提出試點要求，然后再全面推展。如就農(nóng)村成人教育政策而言，首先頒發(fā)《在全國建立“百縣農(nóng)村教育綜合改革實驗區(qū)”的通知》(1989年)，然后再制定全面推展政策，如《中共中央、國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》(2006年)、《中共中央、國務院關于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》(2007 年)、《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(2008 年)等。再如，社區(qū)教育政策，首先發(fā)布《全國教育事業(yè)“九五”計劃和 2010 年發(fā)展規(guī)劃》(1996 年)，指出“積極進行社區(qū)教育試點”，接著下發(fā)《關于在部分地區(qū)開展社區(qū)教育實驗工作的通知》(2000 年)，然后再制定全面推展政策，如《教育部關于推進社區(qū)教育工作的若干意見》(2004 年)、《關于推進學習型城市建設的意見》(2014年)、《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》(2016年)等。

4.理念設計：從分散關懷到集中統(tǒng)攝

成人教育系統(tǒng)是一個龐雜的系統(tǒng)，由多個子系統(tǒng)構(gòu)成，包括成人高等教育、職工教育、農(nóng)村成人教育、社區(qū)教育、老年教育等等，其中，每個子系統(tǒng)屬性不同，所面向的教育服務對象訴求不同，內(nèi)在機能和運行模式不同，所依循的發(fā)展路徑不同，所以，各個系統(tǒng)的內(nèi)在運行機理具有天然的差異性。而各個子系統(tǒng)既是成人教育大系統(tǒng)的重要組成部分，它們之間又有必然的聯(lián)系，具有天然共生性和相互依存性。因此，各個子系統(tǒng)成人教育政策制定的大生態(tài)系統(tǒng)是同一的、一致的。各個子系統(tǒng)成人教育政策的制定從來不是孤立的，而是殊途同歸，最終服務于社會成人繼續(xù)社會化的訴求。具體看來，我國成人教育政策理念設計經(jīng)歷了一個從分散關懷到集中統(tǒng)攝的過程。其中，第一、第二階段分散關懷的特點較為濃郁，各級各類政策的制定主要立足于各自系統(tǒng)的內(nèi)在生態(tài)環(huán)境；第三、第四階段則進入了集中統(tǒng)攝系統(tǒng)化設計階段，基于21世紀學習型社會建設的社會大背景，政策設計將各子系統(tǒng)集中統(tǒng)攝、納入終身教育體系的大懷抱進行審視。

5.價值訴求：從社會取向到兼顧個人和社會取向

毋庸置疑，成人教育具有鮮明的社會性功能屬性，但其終極目的是服務于人的生命生存與和諧發(fā)展。從我國成人教育政策發(fā)展演進路徑不難看出，其價值訴求經(jīng)歷了一個從社會價值取向到兼顧個人和社會價值取向的演進過程。第一、二階段，政策的基本主旨是服務于國家經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，屬于社會價值取向；第三、四階段，政策主旨除了重視社會價值取向外，開始關注人的自身的需要，如從第三個階段開始政策視角逐步投向社區(qū)教育、老年教育，在追求社會和諧發(fā)展的同時，重視人本關懷。同樣，農(nóng)村成人教育政策的演進也是沿著這一理路展開的，第一、二階段的政策制定主要服務于農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展，從第三個階段起，除了立足于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化等社會大環(huán)境訴求外，開始關注農(nóng)民的個體需求，如從“新型農(nóng)民”到“新型職業(yè)農(nóng)民”，不斷揚厲農(nóng)民的社會地位和社會價值。

三、未來展望

1.政策技術(shù)邏輯設計：重視資源配置效率

資源配置效率屬于政策供給在資源分配上的效率性范疇，是指基于政策安排下的各投入要素(包括人、財、物)在各產(chǎn)出主體的分配上所產(chǎn)生的效益。未來成人教育政策在技術(shù)邏輯設計上更追求資源配置的高效率。

其一，政策制定強調(diào)市場機制的引入。即成人教育政策在成人教育運行機制設計上，強調(diào)市場機制的引入。這是因為，市場在資源配置中起著基礎性的作用，與政府行政指令計劃集權(quán)的僵化體制弊端——“搭便車”“低效率”相比，市場在資源配置中具有天然的優(yōu)勢，它可以促進和激發(fā)行為主體的內(nèi)在自主性、積極性。近年來我國各類成人教育政策的制定已經(jīng)開始陸續(xù)關注制度機制的市場化運作。例如，無論是農(nóng)村成人教育政策，還是社區(qū)教育、老年教育政策，均提倡引入市場機制，提倡政府購買服務，引導社會力量積極參與，充分激發(fā)市場活力。

其二，政策設計制定遵循系統(tǒng)性原理。首先，為了確保政策運行的高效率，減少外部阻力，政策制定的資源配置效率要求政策的設計必須與其上下位政策及相關政策相互兼容、聯(lián)合促進。其次，為了減少政策在執(zhí)行過程中的執(zhí)行阻力，發(fā)揮政策系統(tǒng)核心功能，要求政策執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各要素(各執(zhí)行主體)實現(xiàn)有機的組合、協(xié)同與配合，并充分調(diào)動執(zhí)行系統(tǒng)內(nèi)部各層次的能量。例如，在各類成人教育(如農(nóng)村成人教育、社區(qū)教育、老年教育等)政策制定中，要重視部門間協(xié)同配合的制度機制設計，提高各執(zhí)行部門政策執(zhí)行合力。

2.政策制定機理:關注適應性效率

政策不但要有資源配置效率，還要有適應性效率。適應性效率是政策制度體系能夠根據(jù)適應性原則對自身結(jié)構(gòu)進行適應性調(diào)整和修正的特征屬性，具有動態(tài)適應性。政策的適應性效率要求政策的制定一方面要確保與現(xiàn)實的耦合性，另一方面要確保與外部環(huán)境的協(xié)調(diào)性。首先，與現(xiàn)實的耦合性。政策制定主要是為了解決現(xiàn)實問題。因此，今后成人教育政策的制定要注重與現(xiàn)實問題的耦合性，倡導接“地氣”，開展充分扎實的前期實證調(diào)研。要立足問題，拋準問題之“錨”、矛盾之 “錨”，避免無的放矢。其次，與所處的外部環(huán)境的協(xié)調(diào)性。長期以來我國成人教育政策制定，往往囿于對政策制度自身的局部設計，缺乏對政策所處外在環(huán)境的全方位、多領域、整體性的考量，以及對政策運行持續(xù)穩(wěn)定性、長期性的關照，導致政策功能難以發(fā)揮應有的效應，這在各類成人教育政策制定中屢見不鮮。顯然，開放視野，整體性、立體性思考，是今后成人教育政策制定的邏輯選擇。

3.政策目標取向:強化公共治理與社會化推進

長期以來，我國成人教育發(fā)展一直是政府行政導向，政府充當?shù)氖前l(fā)號施令者、控制者的角色，而非引導者和指導者。成人教育資源輸出以政府單向能量輸出為主。政府作為成人教育的主要資源供給方及組織管理者，對社會力量的動員較少。伴隨著學習型社會建設步伐的加快，今后成人教育政策更強調(diào)社會公共治理與社會化推進，即通過動員社會多元主體聚合功能的發(fā)揮和能量的釋放來推進成人教育社會化。近年來，政府的相關政策已經(jīng)有所涉及，如2014年8月教育部等七部委聯(lián)合推出的《關于推進學習型城市建設的意見》指出要培育多元社區(qū)教育主體，推動社區(qū)教育多元參與公共治理； 2016年7月《教育部等九部門關于進一步推進社區(qū)教育發(fā)展的意見》提出鼓勵社會資本支持社區(qū)教育發(fā)展；2016年10月國務院辦公廳公布的《老年教育發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》指出要推進舉辦主體、資金籌措渠道的多元化，通過政府購買服務、項目合作等多種方式，支持和鼓勵各類社會力量通過獨資、合資、合作等形式舉辦或參與老年教育。總之，公共治理、社會化推進將是我國今后成人教育政策理念訴求的目標取向。

4.政策主旨:彰顯對弱勢群體的關懷

新時代背景下我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發(fā)展之間的矛盾，消弭這一矛盾的利器歸根結(jié)底要靠教育，包括成人教育。因此，今后我國成人教育政策的主基調(diào)將是聚焦對弱勢群體的關懷，促進社會公平與和諧。這是因為，成人教育是一種包容性、權(quán)益性教育，最能體現(xiàn)教育民主化思想。成人教育具有全納性，全納教育是一種人權(quán)，不應該排斥和歧視任何人；全納教育強調(diào)教育的平等，即在尊重和認識文化差異、身體差異、智力差異的同時，關注個體的發(fā)展。由此看出，全納教育是一種民生工程，政策制定者有義務責無旁貸地對處境不利群體予以教育學習資源上的政策傾斜與關懷，為此，今后的成人教育政策導向更強調(diào)差異化扶貧，倡導對處于社會不利地位而喪失受教育機會和權(quán)利的人群予以教育援助，為他們提供公平就業(yè)機會，使其有尊嚴地生活。例如今后政策的制定可以注重福利性項目的設計，如針對家庭困難者的補償教育、針對殘障群體的技能教育、針對失業(yè)者的再就業(yè)培訓、針對老年人群的教養(yǎng)一體化服務、針對婦女的職業(yè)教育與培訓、針對勞教服刑人員的教育與培訓等。[6]

5.政策制定原則:提升質(zhì)量，協(xié)調(diào)發(fā)展

首先，要重視提升質(zhì)量。與普通教育相比，我國成人教育質(zhì)量一直不容樂觀。為此，今后需繼續(xù)提高各級各類成人教育的辦學質(zhì)量，強化規(guī)范辦學，重視內(nèi)涵建設，推進質(zhì)量評估標準體系的制定，確保成人教育健康、持續(xù)和良性發(fā)展。其次，分類補短，協(xié)調(diào)發(fā)展。對于成人高等教育，要加強政策扶持和引導，推進非學歷繼續(xù)教育的發(fā)展；對于農(nóng)村成人教育，要加強培訓基地建設、制度化建設，以及師資隊伍建設；對于職工教育，應推行職工繼續(xù)教育福利政策，并深化培訓證書制度建設；對于社區(qū)教育，要重視社會化推展以及規(guī)范化、標準化建設；對于老年教育，要加強保障機制和社會化支持服務體系建設；對于遠程教育，要進一步強化技術(shù)管理和服務體系建設。