摘要 江蘇沿江高沙土農業(yè)綜合開發(fā)在提高農業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、促進農業(yè)增效農民增收和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面取得了較好的成效。多年實踐表明，在資源稟賦、開發(fā)思路和管理方式等方面還存在不少影響發(fā)展的制約因素和短板。通過梳理開發(fā)思路，提出了新形勢下加強農田基礎設施建設、探索生態(tài)綜合治理、扶持農業(yè)社會化服務體系、持續(xù)聚焦精準幫扶等切入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策建議，以期為促進農業(yè)發(fā)展提供參考。

關鍵詞 農業(yè)開發(fā)；制約因素；鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；對策；江蘇沿江高沙土地區(qū)

中圖分類號 F323.211 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2018）21-0269-03

Practice and Development Strategy of Agricultural Comprehensive Development in High Sand Soil Area

Along the Yangtze River in Jiangsu Province

CAO Bu-kai

（Jiangsu Provincial Agricultural Resources Development Bureau，Nanjing Jiangsu 210036）

Abstract The comprehensive agricultural development of high sand soil along the Yangtze River in Jiangsu Province has achieved good results in improving the comprehensive agricultural production capacity，promoting the development of modern agriculture，promoting the increase of agricultural efficiency，increasing farmers′ income and sustainable agricultural development.Many years of practice have shown that there are still many constraints and shortcomings affecting development in terms of resource endowment，development ideas and management methods.By sorting out development ideas，this paper proposed policy recommendations for cutting into rural revitalization strategies under the new situation，such as strengthening farmland infrastructure construction，exploring comprehensive ecological management，supporting agricultural socialization service system，and continuing to focus on precision assistance，with a view to providing references for promoting agricultural development.

Key words agricultural development；constraint；rural revitalization strategy；countermeasure；high sand soil area along the Yangtze River in Jiangsu

以泰興黃橋革命老區(qū)為中心的江蘇沿江高沙土地區(qū)位于新通揚運河以南，長江、靖泰運河、江平路以北地區(qū)，主要包括南通、泰州、揚州3個市的如皋、海安、泰興、姜堰、高港、海陵、江都、廣陵等8個縣（市、區(qū)），涉及60多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，土地總面積3 190 km2，耕地面積25.2萬hm2，其中高沙土面積22.3萬hm2。高沙土具有“沙、瘦、板、漏”的特征，農業(yè)生產(chǎn)基礎差，水土保持能力弱，影響了當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展。

新形勢下，高沙土農業(yè)綜合開發(fā)如何進一步發(fā)揮作用，提高投資效益，推動高質量發(fā)展，面臨著一些機遇和挑戰(zhàn)?；仡櫩偨Y20年高沙土農業(yè)綜合開發(fā)經(jīng)驗教訓，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、補齊蘇中農業(yè)發(fā)展不平衡且不充分的短板、推進“強富美高”新江蘇建設具有重要意義。

1 高沙土農業(yè)綜合開發(fā)措施

1.1 堅持規(guī)劃引領，科學合理布局

充分發(fā)揮資源優(yōu)勢、區(qū)位優(yōu)勢，科學制定《高沙土農業(yè)綜合開發(fā)規(guī)劃》，堅持集中投入、連片治理、規(guī)模開發(fā)。根據(jù)規(guī)劃合理安排年度項目，在項目實施中堅持因地制宜、分類指導、科學規(guī)劃設計、合理工程布局。在立項前，深入現(xiàn)場實地調研、征求群眾意見、開展專家論證，切實將專家的設計理念與項目區(qū)農民群眾的實際需要相結合，著力提高工程初步設計水平，確保初步設計質量。

1.2 注重過程管理，強化規(guī)范開發(fā)

認真制定項目申報、項目建設、資金使用、竣工驗收等管理辦法，從制度上規(guī)范項目和資金管理。嚴格計劃管理，嚴格執(zhí)行項目立項公示制、招投標制、監(jiān)理制等管理制度，落實規(guī)劃設計現(xiàn)場勘察制、施工單位準入制、施工押證管理制、監(jiān)理工作考核制等工作制度。在項目建設后期強化竣工驗收職責，積極開展項目審計、績效評價等工作，提高項目建設績效。在資金管理中，嚴格落實資金管理“三專”管理、縣級報賬制和會計核算制度，足額落實各類配套資金。

1.3 突出產(chǎn)業(yè)培育，提升開發(fā)效益

在項目選項中，注重以產(chǎn)業(yè)發(fā)展理念提升開發(fā)效益，把高沙土開發(fā)治理建設與現(xiàn)代農業(yè)、高效農業(yè)發(fā)展有機結合，培育優(yōu)質稻麥、特色蔬菜、花卉苗木、蠶桑、銀杏、特糧特經(jīng)等優(yōu)勢農產(chǎn)品生產(chǎn)基地。在建設內容的安排上，堅持因地制宜，將工程配套與產(chǎn)業(yè)布局相結合，圍繞項目區(qū)農作物生產(chǎn)需要，解決灌溉、排澇、交通運輸?shù)汝P鍵問題，解決農業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的主要制約因素。

1.4 發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體作用，引導群眾參與

充分調動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主動性和積極性，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在統(tǒng)籌協(xié)調、發(fā)動群眾、前期選項、規(guī)劃工程布局、監(jiān)督項目實施和工程建后管護中的主體作用，齊抓共管，合力開發(fā)，穩(wěn)步推進項目建設。以“農民要辦”為前提，以為民辦事為目標，在立項、實施和建后公開項目有關信息，保證農民在項目建設中的參與權、受益權和監(jiān)督權，為項目順利實施打下堅實的群眾基礎。

1.5 依靠科技進步，提高項目科技含量

綜合運用水利措施、農業(yè)措施、林業(yè)措施、科技措施，加強農田基礎設施建設，努力建設旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、生態(tài)友好的高標準農田。依靠農業(yè)科研院所的技術力量，提高項目科技含量和建設水平。項目區(qū)通過大力引進新品種、新技術，加強農民技術培訓，有效提高了農民科學種田的水平，提高了種田效益。針對制約高沙土地區(qū)農業(yè)發(fā)展的障礙因素，因地制宜推廣渠道襯砌、機械化現(xiàn)澆成型防滲渠[1]、暗灌管灌、噴滴灌等節(jié)水灌溉技術，取得了較好的成效，其中防滲渠機械化現(xiàn)澆成型技術推廣獲得了省政府農業(yè)技術推廣二等獎。

20年來，高沙土農業(yè)綜合開發(fā)以中低產(chǎn)田改造為主，雖然每年投資總量不大、投資標準不高，早期財政投資中部分為有償資金，但積土成山、集腋成裘，通過多年高沙土開發(fā)治理，累計完成總投資19.0億元（其中財政投資8.5億元，農民籌資投勞10.5億元），完成開發(fā)治理任務15.3萬hm2，新建改建泵站逾900座，新建防滲渠逾4 000 km，開挖疏浚渠道逾2 800 km，埋設管道逾100 km，架設輸變電線路逾20 km，新建噴滴灌666.7 hm2，新建渠系建筑物逾13 000座，培訓農民9萬人次。

2 取得的成效

2.1 提高了農業(yè)綜合生產(chǎn)能力

在高沙土治理過程中，著力加強農田基礎設施建設，項目區(qū)基本建成溝渠路林成網(wǎng)、橋涵閘站配套的標準化農田，使灌溉保證率得到有效提高，使耕地的水土保持能力得到加強，將原來“易旱易澇”的中低產(chǎn)田改造成為旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的高標準農田，使農業(yè)綜合生產(chǎn)能力明顯提高。

2.2 促進了現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展

各地按照農業(yè)資源特色和區(qū)域比較優(yōu)勢，重點建設了一批優(yōu)質稻麥、特色蔬菜、花卉苗木、蠶桑、銀杏、特糧特經(jīng)等優(yōu)勢農產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推廣了一批農業(yè)新技術、新品種、新工藝，促進了農業(yè)科技成果轉化應用，為促進現(xiàn)代農業(yè)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)、經(jīng)營體系構建作出了貢獻。如江都區(qū)圍繞項目區(qū)優(yōu)質糧、花木、蔬菜等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，重點打造郭村鎮(zhèn)2 666.7 hm2優(yōu)質糧油生產(chǎn)基地、仙女鎮(zhèn)2 000 hm2花木產(chǎn)業(yè)園、吳橋鎮(zhèn)1 333.3 hm2蔬菜產(chǎn)業(yè)園、宜陵鎮(zhèn)666.7 hm2黃桃園等，培育壯大了優(yōu)勢特色農產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

2.3 促進了農業(yè)增效、農民增收

項目區(qū)通過增產(chǎn)增收、節(jié)本增收、規(guī)模增收等多種形式實現(xiàn)了農民增收。項目區(qū)農業(yè)生產(chǎn)條件改善后，農產(chǎn)品市場競爭力增強，促進了農產(chǎn)品穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)、增產(chǎn)增收；通過推行節(jié)水灌溉，水資源利用率得到提高，節(jié)約了水費；通過推廣配方平衡施肥，精準施藥，降低了生產(chǎn)成本；通過推廣先進、適用的農業(yè)技術和新工藝，減少了投工投勞；通過集中連片、規(guī)模開發(fā)，實現(xiàn)了規(guī)模效益。如皋市白蒲、江安、城北等地的項目區(qū)農田基礎設施改善后，吸引了一批新型農業(yè)經(jīng)營主體到項目區(qū)流轉土地，發(fā)展優(yōu)質蠶桑、花卉苗木、優(yōu)質果蔬等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，建成了一批農業(yè)園區(qū)，促進了適度規(guī)模經(jīng)營和高效農業(yè)發(fā)展，提高了規(guī)模效益。

2.4 促進了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展

高沙土農業(yè)綜合開發(fā)堅持開發(fā)與保護并重，在農業(yè)開發(fā)過程中注重節(jié)水灌溉、生態(tài)治理和良種良法的綜合應用，大力推廣渠道襯砌、暗渠管灌等節(jié)水灌溉技術，節(jié)約了水資源，提高了水資源利用率，促進了農業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善。通過平田整地、改良土壤和農田林網(wǎng)項目建設，林網(wǎng)覆蓋率明顯提高，土壤理化性狀得以改善，保水、保肥、通氣能力明顯增強。通過田、水、路、林等綜合整治，增加了有效耕地面積，其中，防滲渠機械化施工現(xiàn)澆成型技術、主干渠道暗灌技術等推廣，1 km可節(jié)約有效耕地666.7 m2左右。據(jù)統(tǒng)計，“十二五”期間高沙土項目區(qū)新增有效耕地面積約80 hm2。

通過高沙土開發(fā)治理，極大地改善了農田的基礎設施和農業(yè)生產(chǎn)條件，推動了農業(yè)結構調整，提高了項目區(qū)農業(yè)綜合生產(chǎn)能力，為實現(xiàn)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略做出了貢獻，對促進蘇中高沙土地區(qū)農業(yè)和農村經(jīng)濟快速發(fā)展發(fā)揮了作用。

3 高沙土農業(yè)開發(fā)制約因素及短板剖析

在取得較好開發(fā)成效的同時，還存在一些問題，制約了地方經(jīng)濟發(fā)展。沿江高沙土地區(qū)是以黃橋老區(qū)為中心的革命老區(qū)，農業(yè)生產(chǎn)基礎較薄弱[2]，社會經(jīng)濟發(fā)展狀況相對滯后，發(fā)展不平衡、不充分的現(xiàn)象比較突出，是江蘇省揚子江城市群發(fā)展的短板。因此，分析存在的短板和面臨的挑戰(zhàn)，對理清思路、有的放矢、尋找對策極為重要。

3.1 從資源稟賦來看，短板突出，開發(fā)難度較大

一是沿江高沙土地區(qū)資源相對短缺，人多地少，人地矛盾突出，農業(yè)農村基礎設施條件較差；二是蘇中地區(qū)村居分布散亂，土地零散，土地集中連片度差，給土地流轉、集中連片開發(fā)、機械化作業(yè)帶來不便；三是土壤“沙瘦板漏”，砂性明顯，跑水跑肥，有機質含量低，水土易流失，溝渠淤積較重，生態(tài)環(huán)境脆弱，給農業(yè)可持續(xù)發(fā)展帶來一定壓力；四是農民持續(xù)增收困難，發(fā)展不平衡、不充分的情況比較明顯[3]；五是農田基礎設施配套不完善，開發(fā)水平不平衡，前期投資標準不高，不僅還有相當部分中低產(chǎn)田未全部改造結束，基層對前期低標準改造項目區(qū)進行二次改造的呼聲也較高，亟需政策性投資推動和提檔升級。

3.2 從開發(fā)思路來看，視野不寬，開發(fā)活力不夠

一是重視程度不夠。高沙土項目投入力度較小，投資增長較緩慢，近幾年年均財政投資僅有6 000萬元，全省區(qū)域后備資源開發(fā)的財政投資增長機制尚未有效建立。二是治理針對性有待加強。根據(jù)高沙土區(qū)域資源特點和影響農民增收的障礙因子進行針對性開發(fā)的探索實踐不夠。三是對農業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)融合和產(chǎn)業(yè)支撐體系支持不夠。往往就項目建項目，思路跳不出固有視野，對項目相關產(chǎn)業(yè)鏈的扶持欠缺，對新型經(jīng)營主體的培育不夠。四是扶持政策探索創(chuàng)新少。高沙土開發(fā)項目管理政策參照國家土地治理項目的思路，沿用世界銀行貸款項目管理模式，形成固有思維定式和傳統(tǒng)路徑依賴。在實際工作中主要安排實體工程，對隱形不易考核的土方工程、土地平整、土壤改良等扶持較少，對解放思想、拓展政策有畏難情緒。

3.3 從管理方式來看，因循守舊，簡政放權不夠

一是管理標準化、規(guī)范化研究不夠。管理制度不夠系統(tǒng)、完善，省級開發(fā)項目類型多，各類項目之間管理制度不夠銜接，與參照管理的國家項目的銜接也不到位[3]。二是管理體制機制優(yōu)化調整不及時。近幾年，中央提出“簡政放權”和“放管服”改革，省級財政提出涉農資金改革試點要求，省、市、縣各級農開部門管理職責、項目管理方式等需要進一步梳理、調整、優(yōu)化。三是“三權分離”管理構架與部分地區(qū)基層實際情況有差距，制約作用影響了工作效率及合力的發(fā)揮。四是過程管理有待進一步提高。項目過程管理流程及關鍵環(huán)節(jié)職責不夠明確，簡政放權后的風險防控制度有待研究加強。

4 策應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思路與對策

4.1 農業(yè)開發(fā)思路

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，是黨中央根據(jù)新時代“三農”發(fā)展的新形勢對“三農”工作提出的新要求，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手。高沙土農業(yè)綜合開發(fā)要緊緊抓住這個機遇，在謀劃工作時，必須緊緊扣準鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這個主題，緊緊把握現(xiàn)階段我國社會主要矛盾的變化，與建設“強富美高”新江蘇的要求密切結合起來，把開發(fā)治理和保護綠水青山、建設生態(tài)文明要求結合起來，以解決農業(yè)農村發(fā)展中不平衡、不充分的問題為著力點，找準工作切入點，推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施。

一是突出問題導向。全面梳理存在的問題和發(fā)展瓶頸，理清策應鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的思路，高沙土農業(yè)綜合開發(fā)要把加快補齊農村農業(yè)基礎設施短板的要求結合起來，完善扶持政策，健全管理制度，以推動質量興農、生態(tài)發(fā)展為目標，解決農業(yè)農村發(fā)展中不平衡、不充分的問題。二是找準合理定位。堅持有所為、有所不為，調整工作思路，既要做好農業(yè)開發(fā)的老本行，把高標準農田建設、農業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、區(qū)域后備資源開發(fā)做精、做優(yōu)、做強，也要解放思想，探索創(chuàng)新，優(yōu)化管理措施，簡化審查、審批程序，加快簡政放權。三是發(fā)揮綜合優(yōu)勢。發(fā)揮投資集中、綜合施策的優(yōu)勢，在強化農業(yè)基礎設施、提升農業(yè)物質裝備水平上下功夫的同時，依托優(yōu)勢，發(fā)揮作用，協(xié)同有關部門打好“配合戰(zhàn)”，促進農業(yè)三產(chǎn)融合發(fā)展，形成開發(fā)合力。四是強化工作落實。加大政策支持力度，加大財政投入力度，建立穩(wěn)定的財政投資增長機制，為工作任務落實提供資金保障；以規(guī)劃為引領，以項目為抓手，以計劃管理為重點，抓好過程管理，確保資金安全和投資效益。

4.2 對策

4.2.1 繼續(xù)夯實農業(yè)發(fā)展基礎。實施好高標準農田建設項目，提升物質裝備水平，在“深化農業(yè)供給側結構性改革，走質量興農之路”方面提供基礎設施保障。把改善農田基礎設施、加強高標準農田建設放到貫徹落實“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略和實施鄉(xiāng)村振興的重要位置，推動中低產(chǎn)田改造提檔升級，為土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營、農業(yè)供給側改革和農業(yè)結構調整、農業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農產(chǎn)品市場競爭力提高夯實農業(yè)生產(chǎn)基礎，確保國家糧食安全。

4.2.2 努力推進生態(tài)開發(fā)治理。統(tǒng)籌山水林田綜合治理，堅持開發(fā)與保護并舉，在“堅持人與自然和諧共生，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路”方面探索綜合治理模式。加強指導，分類施策，在改善農田基礎設施的同時，以綠色發(fā)展引領生態(tài)振興，在農業(yè)資源綜合利用、生態(tài)循環(huán)農業(yè)開發(fā)方面探索實踐，在管道灌溉、節(jié)水灌溉、土壤改良、生態(tài)治理、防止水土流失等方面綜合施策，加強工程技術、農藝技術、管理技術等措施的綜合應用，為生態(tài)宜居農村和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展提供保障，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美的統(tǒng)一[4]。

4.2.3 積極扶持農業(yè)服務體系。大力加強農業(yè)社會化服務體系建設，推動特色鄉(xiāng)村田園建設，在“傳承發(fā)展提升農耕文明，走鄉(xiāng)村文化興盛之路”方面培育服務載體。以培育新型農業(yè)經(jīng)營主體為手段，加快農業(yè)生產(chǎn)社會化服務體系建設，延長產(chǎn)業(yè)鏈，促進產(chǎn)業(yè)融合。扶持一批具有特色鄉(xiāng)村田園綜合體特征的優(yōu)勢農產(chǎn)品生產(chǎn)基地、現(xiàn)代農業(yè)示范園區(qū)和生態(tài)休閑農業(yè)觀光園，通過推動農業(yè)農村基礎設施提檔升級，改善農村環(huán)境，推動鄉(xiāng)風文明與產(chǎn)業(yè)扶持的有效對接，打造亮點，發(fā)揮示范效應。

4.2.4 持續(xù)聚焦精準幫扶。開展黃橋老區(qū)專項扶持，促進農業(yè)增效、農民增收，在“打好精準脫貧攻堅戰(zhàn)，走中國特色減貧之路”方面補齊不平衡的短板。

農業(yè)開發(fā)是黨和政府做好“三農”工作的重要載體，農業(yè)綜合開發(fā)要聚焦六大片區(qū)和黃茅老區(qū)等經(jīng)濟薄弱鎮(zhèn)、村，積極推進經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)扶貧開發(fā)。高沙土項目要堅持優(yōu)先扶持黃橋老區(qū)經(jīng)濟薄弱村所申報的農開項目，聚焦精準幫扶，集中發(fā)力，推動農業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農田基礎設施改善，補齊不平衡、不充分的短板。

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