一、供給側(cè)改革下張家界旅游業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

(一)去杠桿和降成本效果初顯。張家界旅游業(yè)供給側(cè)改革“三去一降一補(bǔ)”的具體情況。根據(jù)調(diào)查樣本旅游企業(yè)數(shù)據(jù)，2016年旅游企業(yè)去杠桿和降成本效果顯現(xiàn)，調(diào)查旅游企業(yè)的資產(chǎn)負(fù)債率平均為48.9%，較去年同期下降3%。旅游企業(yè)每百元主營(yíng)業(yè)務(wù)收入中成本為22元，較去年同期下降10%。2016年，旅游業(yè)投資同比較快增長(zhǎng)23%。

(二)旅游經(jīng)濟(jì)地位不斷提高。2014-2016年張家界旅游經(jīng)濟(jì)占地方GDP的比重分別為42.2%、46%、47%，保持較快增長(zhǎng)趨勢(shì)。2014-2016年旅游經(jīng)濟(jì)同比增長(zhǎng)5%、5.3%、5.5%。2014-2016年GDP增速7.9%、8%、8.1%，雖然旅游經(jīng)濟(jì)增速慢于GDP增速，但旅游經(jīng)濟(jì)呈明顯上升趨勢(shì)。

(三)旅游經(jīng)濟(jì)質(zhì)量明顯提升。從旅游經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)看，2014-2016年張家界旅游收入和接待人數(shù)實(shí)現(xiàn)同步較快增長(zhǎng)。2014-2016年旅游收入同比增長(zhǎng)35%、37%、40%，2014-2016年旅游接待人數(shù)同比增長(zhǎng)28.9%、30.6%、33%。2014-2016年人均現(xiàn)金消費(fèi)額同比增長(zhǎng)21%、23%、25%。旅游人數(shù)和人均現(xiàn)金消費(fèi)額的快速增長(zhǎng)帶動(dòng)了旅游總收入的高速增長(zhǎng)，呈現(xiàn)量質(zhì)同升的良好態(tài)勢(shì)。從旅游業(yè)稅收指標(biāo)來(lái)看，2014-2016年張家界市旅游業(yè)稅收同比增長(zhǎng)37.4%、50%、71.9%，呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

(四)旅游稅收同比增長(zhǎng)快，對(duì)總稅收的貢獻(xiàn)度大，對(duì)地方GDP貢獻(xiàn)度高。2016年張家界市旅游業(yè)稅收15.08億元，同比增長(zhǎng)71.9%，旅游業(yè)稅收占總稅收的41.5%，較上年同期提高14個(gè)百分點(diǎn)。張家界市旅游業(yè)增加值對(duì)地方GDP貢獻(xiàn)率51.9%，提高10.3個(gè)百分點(diǎn)，遠(yuǎn)高于全省9.7%水平。從旅游產(chǎn)業(yè)鏈分析，第三產(chǎn)業(yè)稅收貢獻(xiàn)最大，第一、二產(chǎn)業(yè)亟待發(fā)展。

表1 2013-2015年張家界旅游業(yè)稅收情況(單位：億元、%)

二、供給側(cè)下支持張家界旅游業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策

(一)供給側(cè)改革下旅游業(yè)的稅收政策。在以凱恩斯需求側(cè)管理中，擴(kuò)張財(cái)政政策主要是增加財(cái)政支出尤其是政府投資支出。而供給側(cè)改革則更注重減稅既是世界普遍經(jīng)驗(yàn)更是中國(guó)當(dāng)前降低企業(yè)成本、激發(fā)市場(chǎng)活力的必然選擇。在以商品稅為主體稅制結(jié)構(gòu)下，應(yīng)利用全面“營(yíng)改增”機(jī)會(huì)降低企業(yè)總體稅負(fù)。

1.從供給側(cè)改革下?tīng)I(yíng)改增政策效果看，旅游業(yè)減稅效果明顯。由于旅游業(yè)稅收無(wú)法具體獲得，以餐飲住宿業(yè)為切入點(diǎn)分析營(yíng)改增對(duì)旅游業(yè)影響。住宿餐飲業(yè)營(yíng)改增減稅效果明顯。2016年住宿餐飲業(yè)流轉(zhuǎn)稅收同比下降53.7%。測(cè)算餐飲住宿業(yè)16年稅收減幅35.3%，市縣級(jí)財(cái)政收入減收456萬(wàn)元。住宿餐飲業(yè)因小規(guī)模納稅人占比較高、進(jìn)項(xiàng)抵扣充分減稅效果最為明顯。調(diào)查樣本旅游企業(yè)情況：企業(yè)稅負(fù)下降。2016年，大城山水酒店稅負(fù)3.2%，同比下降2%；天門狐仙演藝稅負(fù)3.1%，同比下降0.1%；天門山旅游稅負(fù)4.2%，同比下降0.7%。

2.從供給側(cè)改革免稅、稅收優(yōu)惠、退稅看，力度不斷加大。一是免稅，凡新注冊(cè)登記的旅游企業(yè)前三年免繳企業(yè)所得稅。對(duì)旅游企業(yè)廣告、宣傳、商品研發(fā)費(fèi)在企業(yè)所得稅中進(jìn)行抵扣，2016年度減免旅游企業(yè)所得稅同比增長(zhǎng)15%。二是稅收優(yōu)惠。對(duì)節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目進(jìn)行企業(yè)所得稅優(yōu)惠。2014-2016年累計(jì)減稅同比增長(zhǎng)11%、12.5%、16%；對(duì)旅游基礎(chǔ)設(shè)施承建中的稅費(fèi)給予優(yōu)惠。三是其他稅收返還。為鼓勵(lì)旅游企業(yè)發(fā)展，政府按一定比例直接或間接返還稅收。

(二)供給側(cè)改革下旅游業(yè)降費(fèi)政策。供給側(cè)改革下，為降低企業(yè)總體負(fù)擔(dān)，降低制度性交易成本以激發(fā)企業(yè)活力。近年來(lái)中央、地方相繼出臺(tái)系列降費(fèi)政策。由于旅游業(yè)為張家界經(jīng)濟(jì)的支柱行業(yè)，地方政府進(jìn)一步加大旅游企業(yè)降費(fèi)力度。例如，旅游區(qū)飯店免繳排污費(fèi)，而只需繳納污水處理費(fèi)等。

1.旅游業(yè)降費(fèi)總體情況：降費(fèi)取得一定成效。由于近年簡(jiǎn)政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變，以旅游業(yè)非稅收入占旅游業(yè)GDP比重來(lái)衡量，2015、2016年為3.6%、3.2%，呈下降趨勢(shì)。但地方財(cái)政對(duì)非稅收入的依賴加強(qiáng)。旅游業(yè)地方非稅占旅游業(yè)地方公共財(cái)政收入比重為18%、21%，呈上升趨勢(shì)。

2.調(diào)查樣本旅游企業(yè)降費(fèi)效果不明顯。調(diào)查樣本企業(yè)數(shù)據(jù)顯示，2016年，大城山水酒店繳費(fèi)額同比下降4.8%；天門狐仙演藝公司年繳費(fèi)額同比增長(zhǎng)3.2%；天門山旅游公司繳費(fèi)額同比增長(zhǎng)10.4%。

(三)供給側(cè)改革下旅游業(yè)財(cái)政支出政策

1.供給側(cè)改革下重點(diǎn)加大預(yù)算中旅游獎(jiǎng)勵(lì)、促銷、扶貧專項(xiàng)資金的力度，促進(jìn)旅游業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。2014-2016年旅游獎(jiǎng)勵(lì)基金呈較快增長(zhǎng)趨勢(shì)，有效支持了旅游重點(diǎn)領(lǐng)域：市場(chǎng)維護(hù)、交通、提質(zhì)升級(jí)改造、平安滿意張家界等重大活動(dòng)。2014-2016年旅游宣傳促銷資金1300、1500、1500萬(wàn)元，保障各種宣傳促銷，有效提升旅游知名度。

表2 2012-2016年財(cái)政旅游獎(jiǎng)勵(lì)基金及旅游促銷基金情況表 (單位：萬(wàn)元)

2.供給側(cè)改革下財(cái)政補(bǔ)貼力度不斷加大，結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，以提高旅游供給質(zhì)量。一是本級(jí)財(cái)政增加中高端供給補(bǔ)貼，提高旅游供給質(zhì)量。2015-2017年，支持航空建設(shè)，補(bǔ)貼支線運(yùn)營(yíng)、荷花機(jī)場(chǎng)航站樓擴(kuò)建近5000萬(wàn)元。加大核心景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)近6500萬(wàn)元。二是上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼保障旅游重點(diǎn)領(lǐng)域。2012-2015年旅游特色縣2億元(3年)，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2016共爭(zhēng)取上級(jí)資金1500余萬(wàn)元。其中：旅游發(fā)展基金300萬(wàn)元，用于核心景區(qū)改擴(kuò)建；旅游文化專項(xiàng)750萬(wàn)元，支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；爭(zhēng)取旅游項(xiàng)目貸款貼息、旅游統(tǒng)計(jì)平臺(tái)、游客中心及其他500余萬(wàn)元，助推旅游發(fā)展。

表3 上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)基金情況 (單位：萬(wàn)元)

三、供給側(cè)下支持張家界旅游業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策存在問(wèn)題

(一)旅游業(yè)相關(guān)財(cái)政政策不協(xié)調(diào)?，F(xiàn)階段我市旅游財(cái)政政策多單獨(dú)存在，單項(xiàng)政策之間不協(xié)調(diào)。例如財(cái)政預(yù)算支出、稅收、繳費(fèi)、地方債等財(cái)政政策未協(xié)調(diào)配合用于支持旅游業(yè)供給側(cè)發(fā)展。一是單項(xiàng)財(cái)政政策本身間關(guān)聯(lián)度不深，統(tǒng)籌規(guī)劃不夠，二是各項(xiàng)支持張家界旅游業(yè)發(fā)展的財(cái)政政策未統(tǒng)籌用于提高旅游供給側(cè)效率和質(zhì)量，優(yōu)化旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)。

(二)供給側(cè)改革下旅游業(yè)減稅降費(fèi)中存在的問(wèn)題

1.營(yíng)改增”政策減稅效果顯現(xiàn)，但政策紅利尚未完全釋放。

部分旅游企業(yè)因進(jìn)項(xiàng)抵扣不足，未能充分享受政策紅利。主要原因：一是部分可抵扣項(xiàng)目難以獲取增值稅專票。本市經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，符合開(kāi)具增值稅專票的企業(yè)較少同時(shí)小規(guī)模納稅人開(kāi)票意愿低導(dǎo)。二是部分企業(yè)處于弱勢(shì)，難以取得上游強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的增值稅專票，如大額水電費(fèi)發(fā)票。三是抵扣項(xiàng)目占比較低。如購(gòu)進(jìn)的旅客運(yùn)輸、餐飲、娛樂(lè)服務(wù)進(jìn)項(xiàng)稅不得從銷項(xiàng)稅中抵扣，增加企業(yè)隱形負(fù)擔(dān)。

2.“營(yíng)改增”等減稅行為對(duì)財(cái)政收入形成擠壓。隨著“營(yíng)改增”逐步推進(jìn)，據(jù)政府?dāng)?shù)據(jù)，截止2017年9月全國(guó)累計(jì)減輕企業(yè)稅負(fù)1.7萬(wàn)億元。2016年，本市稅收收入同比下降7.9%，公共財(cái)政收入同比增長(zhǎng)12.33%。數(shù)據(jù)表明稅收收入增速慢于財(cái)政收入且呈負(fù)增長(zhǎng)，表明營(yíng)改增政策效果已顯現(xiàn)。據(jù)測(cè)算旅游業(yè)中住宿餐飲業(yè)16年減稅1216萬(wàn)元，未考慮稅收返還下市縣級(jí)財(cái)政收入將減收456萬(wàn)元。營(yíng)改增減稅將給地方財(cái)稅帶來(lái)一定挑戰(zhàn)。

3.減稅對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化作用欠缺。旅游業(yè)減稅重點(diǎn)應(yīng)旨在優(yōu)化旅游業(yè)供給結(jié)構(gòu)，提升旅游業(yè)供給質(zhì)量。但減稅政策現(xiàn)狀：一是本市針對(duì)旅游企業(yè)稅收優(yōu)惠措施比較有限，不能滿足旅游企業(yè)減稅需求。二是可享受稅收優(yōu)惠旅游企業(yè)和項(xiàng)目十分有限，多適用于大型企業(yè)實(shí)施的政府支持的重點(diǎn)項(xiàng)目。三是旅游減稅政策的設(shè)置基本未從優(yōu)化旅游供給結(jié)構(gòu)，如優(yōu)化旅游要素(吃、住、行)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)的旅游業(yè)供給側(cè)改革目標(biāo)出發(fā)。

4.部分旅游企業(yè)非稅負(fù)擔(dān)仍較重，政府降費(fèi)存在挑戰(zhàn)。據(jù)調(diào)查，3家樣本企業(yè)中2家非稅同比下降幅度較小，非稅負(fù)擔(dān)仍較重。張家界天門山旅游公司2016年繳費(fèi)同比增加10.4%。主要由于：雖然近年簡(jiǎn)政放權(quán)和轉(zhuǎn)變政府職能，降費(fèi)效果取得一定成效，但減稅后地方稅收難以高增長(zhǎng)及承擔(dān)較多經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能，財(cái)政支出不降反增。在財(cái)力與事權(quán)不匹配下地方財(cái)政收支矛盾加劇，政府降費(fèi)存在挑戰(zhàn)。

(三)供給側(cè)改革下旅游業(yè)財(cái)政支出存在問(wèn)題

1.供給側(cè)改革下財(cái)政收支不平衡加劇，旅游財(cái)政支出不足。 一是營(yíng)改增減稅措施等影響，財(cái)政收支不平衡加劇。2016年地方稅收收入同比下降7.9%，較上年同期大幅回落13個(gè)百分點(diǎn)。二是旅游財(cái)政支出不足。2016年地方預(yù)算支出同比增長(zhǎng)69.4%，較上年同期大幅提高50.5個(gè)百分點(diǎn)，供給側(cè)改革下財(cái)政收支緊張加劇，旅游支出不足是困擾旅游業(yè)發(fā)展核心問(wèn)題，尤其與旅游業(yè)戰(zhàn)略性支柱產(chǎn)業(yè)地位相比不相協(xié)調(diào)。據(jù)測(cè)算，2016年旅游財(cái)政支出占總支出28%，但旅游業(yè)總收入占GDP的78%，與旅游業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)相比，旅游業(yè)財(cái)政支出顯得過(guò)少。

2.旅游財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)旅游供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，提高旅游供給質(zhì)量作用欠缺。一是對(duì)旅游供給優(yōu)化的重點(diǎn)領(lǐng)域保障不足。針對(duì)旅游相關(guān)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和新興服務(wù)業(yè)的專項(xiàng)支出嚴(yán)重不足，無(wú)法滿足改革需求。二是重旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等硬件完善，輕宣傳促銷和信息建設(shè)等軟件提升。據(jù)調(diào)查測(cè)算，每年旅游財(cái)政支出62%在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，但旅游宣傳、信息建設(shè)未達(dá)預(yù)期。據(jù)測(cè)算，2016年旅游宣傳僅占旅游總支出的9%。三是財(cái)政杠桿性投入占比低。財(cái)政補(bǔ)貼、貼息、獎(jiǎng)勵(lì)等占比低，杠桿作用未能發(fā)揮。據(jù)測(cè)算，2016年旅游業(yè)財(cái)政貼息僅占旅游財(cái)政支出的7%。

3.旅游財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)、監(jiān)督體系不完善影響供給側(cè)改革下財(cái)政支出的效果。一是績(jī)效評(píng)價(jià)體系不完善：一方面是評(píng)估指標(biāo)不完善，現(xiàn)階段主要以旅游收入絕對(duì)量為主，缺乏全面反映旅游投入效益的指標(biāo)。另一方面缺乏評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)化步驟，現(xiàn)主要針對(duì)投入項(xiàng)目落地評(píng)估，對(duì)最終效果評(píng)估較少。二是旅游支出難以評(píng)估績(jī)效。由于預(yù)算支出中沒(méi)有具體統(tǒng)計(jì)旅游業(yè)支出，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中缺乏針對(duì)旅游的專門指標(biāo)。三是缺乏旅游支出財(cái)政績(jī)效監(jiān)督?，F(xiàn)階段缺乏有效、標(biāo)準(zhǔn)化的審計(jì)、披露監(jiān)督。

四、支持張家界旅游業(yè)供給側(cè)改革的財(cái)政政策建議

(一)完善張家界旅游業(yè)供給側(cè)改革的財(cái)政支出政策。

1.創(chuàng)新財(cái)政支持方式。遵循“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險(xiǎn)”原則，充分發(fā)揮旅游產(chǎn)業(yè)促進(jìn)基金作用，吸引更多社會(huì)資本。拓寬資金投融資方式：旅游產(chǎn)業(yè)基金、資產(chǎn)證券化、PPP模式等手段。同時(shí)將資金與旅游企業(yè)業(yè)績(jī)、旅游項(xiàng)目建設(shè)實(shí)績(jī)掛鉤，實(shí)行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”，推動(dòng)全市旅游產(chǎn)業(yè)跨越式發(fā)展。

2.優(yōu)化財(cái)政預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。以旅游供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為切入點(diǎn)，在預(yù)算支出中設(shè)立高層級(jí)的旅游業(yè)科目，設(shè)立和增加旅游業(yè)專項(xiàng)資金；不斷完善、創(chuàng)新旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確重點(diǎn)支持領(lǐng)域和范圍；優(yōu)化旅游財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，需進(jìn)一步調(diào)整投入比例不當(dāng)問(wèn)題。

(二)完善張家界旅游業(yè)供給側(cè)改革的稅收政策。

1.合理運(yùn)用稅收政策，促進(jìn)旅游資源的可持續(xù)利用。在旅游資源開(kāi)發(fā)中堅(jiān)持開(kāi)發(fā)與保護(hù)并重原則，通過(guò)稅收政策引導(dǎo)資金流向，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)資源合理開(kāi)發(fā)，形成開(kāi)發(fā)促進(jìn)保護(hù)并帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的良性循環(huán)，避免重復(fù)建設(shè)和無(wú)序開(kāi)發(fā)，推動(dòng)旅游資源的可持續(xù)發(fā)展。

2.落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)旅游企業(yè)的減負(fù)。著力降低旅游企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，落實(shí)國(guó)家各項(xiàng)涉企稅收優(yōu)惠政策，全面實(shí)施“營(yíng)改增”、降低小微企業(yè)稅負(fù)等結(jié)構(gòu)性減稅措施，共同推動(dòng)形成良好的旅游業(yè)經(jīng)營(yíng)環(huán)境，使得廣大企業(yè)共同從結(jié)構(gòu)性減稅政策中切實(shí)獲得改革紅利，最終平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)旅游企業(yè)的減負(fù)。

(三)明確張家界旅游業(yè)供給側(cè)改革的財(cái)政政策支持重點(diǎn)

1.加大旅游專項(xiàng)投入。整合財(cái)政資金進(jìn)行基礎(chǔ)性、配套性、先導(dǎo)性投入，通過(guò)政府引導(dǎo)基金、先建后補(bǔ)、業(yè)績(jī)獎(jiǎng)勵(lì)、貸款貼息等方式，加大對(duì)旅游宣傳促銷、重點(diǎn)旅游景區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及配套服務(wù)設(shè)施建設(shè)、旅游新業(yè)態(tài)開(kāi)發(fā)、旅游與相關(guān)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、鄉(xiāng)村旅游扶貧等項(xiàng)目支持力度。

2.加大對(duì)旅游企業(yè)扶持力度，培育和完善市場(chǎng)主體。從省級(jí)財(cái)政預(yù)算、景區(qū)收入及旅游稅收地方所得中安排一定額度設(shè)立旅游專項(xiàng)資金，加大精準(zhǔn)扶持旅游重點(diǎn)企業(yè)力度，培育有競(jìng)爭(zhēng)力的品牌企業(yè)，形成一批具有較強(qiáng)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的旅游品牌產(chǎn)品。

(四)強(qiáng)化財(cái)政政策執(zhí)行的督促檢查，提高財(cái)政支出的績(jī)效水平。財(cái)政政策執(zhí)行情況列為政府部門重點(diǎn)督查和績(jī)效考核內(nèi)容，建立考評(píng)制度開(kāi)展評(píng)估，對(duì)政策執(zhí)行欠到位的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。通過(guò)檢查，促進(jìn)政府財(cái)政將投資用于改革所需，促進(jìn)旅游業(yè)的快速發(fā)展。

(中國(guó)人民銀行張家界市中心支行，湖南 張家界 427000)