根據(jù)銀監(jiān)會2007年7號文件《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》，所謂資金互助社，是指經(jīng)銀行監(jiān)督管理機構批準，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、行政村農(nóng)戶和農(nóng)村小企業(yè)自愿入股組成，為社員提供存款、貸款、結算等服務的社區(qū)互助性銀行金融機構。自2004年至今，農(nóng)民和農(nóng)村微小企業(yè)發(fā)起成立了各種社區(qū)性金融互助機構，經(jīng)歷了探索、蓬勃發(fā)展，正規(guī)化、部分異化的發(fā)展歷程，作為誘致性創(chuàng)新的農(nóng)村合作金融組織，資金互助社扎根于人緣、地緣、血緣、業(yè)緣的基礎之上，具有信息對稱、交易成本低、運行機制靈活等優(yōu)勢，對彌補我國農(nóng)村資金缺口、完善農(nóng)村金融服務、調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構、促進農(nóng)民增收以及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面具有重要意義，近年來，也出現(xiàn)了追逐暴利偏離設立初衷和經(jīng)營不可持續(xù)等問題。

一、農(nóng)村資金互助社的發(fā)展歷程和現(xiàn)狀

(一)新型農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展歷史

從2004 年7 月吉林梨樹掛牌成立百信資金互助社算起至今，可以分為三個主要發(fā)展階段：第一個是探索階段(2004年至2006 年)，2004年吉林省榆樹縣閆家村的8戶農(nóng)民，在姜柏林的推動下成立了我國第一家農(nóng)村資金互助組織，命名為“百信農(nóng)村資金互助組織”，探索制定了農(nóng)村資金互助組織的相關規(guī)范制度，運行效果良好；第二個是蓬勃發(fā)展階段(2007—2011 年)，截止2011年年底，銀監(jiān)會在全國范圍內(nèi)共為49家農(nóng)村資金互助社頒發(fā)了金融許可證；第三個是規(guī)范發(fā)展階段(2012 年至今)。

(二)新型農(nóng)村資金互助組織發(fā)展現(xiàn)狀

1.發(fā)展狀況

2007年，銀監(jiān)會準入8家正規(guī)資金互助社，從2007年到2010年，資金互助社的數(shù)量不斷攀升，2010年達到歷史高位，共22家機構獲得金融牌照，2011年和2012年準入數(shù)量開始滑落，2012年至今銀監(jiān)會再沒有授予農(nóng)村資金互助組織牌照，具體如下圖1所示，其中慈溪市伏龍農(nóng)村資金互助社于2015年5月26日解散，目前，取得銀監(jiān)會金融業(yè)牌照的農(nóng)村資金互助組織剩余48家。

圖1 2007-2012年度新型農(nóng)村資金互助組織家數(shù)及新增數(shù)資料來源：人民銀行網(wǎng)站、銀監(jiān)會網(wǎng)站整理

資金互助社出現(xiàn)十余年以來，已經(jīng)發(fā)展成為形式多樣、數(shù)量眾多的合作金融組織，目前主要有正規(guī)、準正規(guī)和非正規(guī)三種類型，與正規(guī)的新型農(nóng)村資金互助組織的緩慢發(fā)展形成鮮明對照的是準正規(guī)以及非正規(guī)的新型農(nóng)村資金互助組織的野蠻生長，準正規(guī)組織指由村委會、地方政府部門、供銷合作社或專業(yè)合作社、扶貧辦等部門發(fā)起，但是沒有取得銀監(jiān)會行業(yè)許可的資金互助社，非正規(guī)組織指民間的資金互助。其中，全國依托于專業(yè)合作社和供銷合作社的資金互助組織已經(jīng)逾萬家。另外，2006年5月在國務院以及扶貧辦的引導下，在全國的14個省區(qū)試點，每個省區(qū)的在1至2個重點縣選取10個貧困村作為試點村開展貧困村村級資金互助組織，數(shù)量也在百家以上。

2.組織機構設置

農(nóng)村資金互助組織遵循民主管理的基本原則，社員大會(社員代表大會)層面采取股權投票方式，理事會監(jiān)事會層面上實行一人一票制。對于貧困村的農(nóng)村資金互助組織的機構設置以及其他政府推動和監(jiān)管的農(nóng)村資金互助組織的機構設置基本上與正規(guī)的農(nóng)村資金互助組織一致，只是依托于農(nóng)村專業(yè)合作設立的資金互助部稍有特殊，不能作為單獨的法人，屬于專業(yè)合作組織的附屬機構。

3.資金管理和使用

48家正規(guī)農(nóng)村資金互助組織的資金使用約束比較嚴格，主要用于發(fā)放貸款，資金也可存放其他銀行業(yè)金融機構，購買國債及金融債券，可以辦理結算業(yè)務和各類代理業(yè)務，但是不允許向非社員提供金融服務，開辦其他業(yè)務須經(jīng)批準，不得為其他組織或個人提供擔保。

4.風險防范規(guī)定

在風險控制以及監(jiān)管方面，銀監(jiān)會框架下的農(nóng)村資金互助組織的對于風險的控制管理最為規(guī)范和嚴格，按照銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會對于新型農(nóng)村資金互助組織的要求，以首家取得金融許可證的梨樹縣閆家村百信農(nóng)村資金互助社為例，由《梨樹縣百信資金互助社示范章程》可以了解到，該社主要的風險防范主要有股金配比與比例控制原則、保證與責任原則、流動性保證、吸收存款限額、自營業(yè)務規(guī)定、重大災害責任共擔、風險保險機制、風險補償基金等內(nèi)容。

二、各地主要發(fā)展模式

(一)銀監(jiān)會準入正規(guī)機構模式——以吉林梨樹為例

吉林省梨樹縣閆家村百信資金互助社發(fā)起于2004年，正式批準于2007年3月，該社是我國第一家由銀監(jiān)會正式批準設立的新型農(nóng)村資金互助組織，注冊資本10.18萬元。梨樹縣現(xiàn)有農(nóng)村資金互助社4家，4個資金互助社資產(chǎn)總額達9926.33萬元，負債總額8197.48萬元，所有者權益1728.85萬元，社員人數(shù)由創(chuàng)立初期48人，增加到6098人，股金由336.8萬元，增加到1219.6萬元。成立以來，致力于不斷完善制度，實行相互監(jiān)督，互助社章程經(jīng)過社員大會通過并報監(jiān)管機構核準后設立，包括制定完整的財會制度、信貸管理制度、崗位職責制度等，建立了一系列信貸風險控制機制；互助社明確股權定位，分別設置了資格股、投資股、流動股及國家社會公共股；互助社的盈余提取公積金、公益金、風險金后，剩余60%—70%用于股金紅利分配，盈余分配方法采用積數(shù)分紅法，年底紅利的數(shù)額不僅要取決于入股數(shù)量，而且取決于入股時間，使股金的貢獻率能夠通過金額多少和時間長短得以體現(xiàn)。

(二)政府主導“三方協(xié)議”模式——以河南為例

2013年以來，河南省財政廳采取與擔保公司、試點縣簽訂三方協(xié)議，由省財政和縣財政分別出資共同成立融資風險補償基金，省政府給予政策扶持，省農(nóng)開擔保公司提供擔保，省國開行、省郵政儲蓄銀行提供貸款，形成了財政、銀行、擔保三位一體的發(fā)展模式，取得了融資成本低、融資規(guī)模大、風險可控的效果。近年，不斷增加試點縣數(shù)量，并將扶持對象由普通農(nóng)戶擴大到試點縣域內(nèi)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

(三)專業(yè)合作社內(nèi)部開展資金互助模式——以浙江為例

浙江省供銷社按照“三位一體”(農(nóng)民專業(yè)合作、供銷合作、信用合作)的構想，借助農(nóng)村專業(yè)合作組織開展合作金融，在實踐中創(chuàng)造出了“農(nóng)合聯(lián)-資金互助會”模式。以農(nóng)合聯(lián)為發(fā)起平臺，以民辦非企業(yè)形式登記準入，農(nóng)村資金互助會以公益性服務定位，不以盈利為目的，不對外吸儲。擬成立資金互助會的供銷合作社須在鎮(zhèn)、街道辦事處提出申請，再報縣農(nóng)合聯(lián)、金融辦、農(nóng)業(yè)局核準，最后報縣政府辦公會議審議通過。審議通過后，籌建小組開立專戶、申報驗資、刻制印章、申請登記后開業(yè)，實行核準備案制。資金互助會的組織架構由會員(代表)大會、理事會和監(jiān)事會組成?；鶎踊ブ鷷O立形式基本有三種方式：一是在單個專業(yè)合作社內(nèi)部開展，或者由各專業(yè)協(xié)會舉辦；二是由村股份經(jīng)濟合作社內(nèi)部開展；三是由多家專業(yè)合作社聯(lián)合開展。遵循“民辦、民管、民受益”原則。由農(nóng)民合作社社員入股自愿、退股自由、自愿申請認股?？h級監(jiān)管部門定期或不定期開展現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管，市級監(jiān)管部門必要時會同市地方金融監(jiān)管領導小組相關成員單位，對農(nóng)村資金互助會開展檢查，資金互助會內(nèi)部建立和實施現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管相結合制度。實行風險報告制度，形成“風險報告—加強風險監(jiān)控—啟動處置預案”機制，由屬地政府負責監(jiān)督整改事項的落實。

(四)扶貧資金互助社模式——以安徽為例

扶貧資金互助社，一般由財政、扶貧辦牽頭，資金包括財政扶貧資金、被扶貧主體配套資金和社會捐贈資金幾部分，一般以財政扶貧注資為主，由財政和扶貧部門進行全過程監(jiān)督。其運作模式是通過扶貧資金互助協(xié)會實現(xiàn)的，由民政部門登記發(fā)證，在行政村或村民小組范圍內(nèi)，依托村委會、村民小組或農(nóng)民專業(yè)合作社設立，生產(chǎn)發(fā)展資金由村民所有、村民使用、村民自主管理、村民受益，互助社以扶貧資金互助為目的，只在本社內(nèi)周轉借用。2006年開始，國家在安徽等地以村民小組、村社區(qū)為基礎，建立扶貧資金互助社，并歸類為社區(qū)性農(nóng)民資金互助組織，以扶貧資金與村民合作形式解決農(nóng)民融資難問題，單獨管理，封閉運行?；ブ缫苑鲐毣ブ鸀槟康?，單筆借款一般不超過1萬元。

三、存在問題或異化

總結十余年來資金互助社的發(fā)展可見，正規(guī)資金互助社發(fā)展緩慢、非正規(guī)資金互助社發(fā)展迅速但風險頻發(fā)。

(一)融資渠道不順暢

事實表明，資金互助社從成立之日起就普遍受到資金不足的困擾。雖然《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》明確規(guī)定，互助社的資金來源除了吸收社員存款外，還能接受社會捐贈資金和向其他銀行業(yè)金融機構融入資金，但是，前者資金來源不穩(wěn)定，后者運行不暢。在資金來源缺乏的情況下，為防止由于現(xiàn)金量不足而引發(fā)支付風險，基于審慎經(jīng)營的需要，銀監(jiān)部門對資金互助社的發(fā)展逐漸采取小心謹慎的態(tài)度。

(二)風險分散轉移機制不健全

資金互助社具有區(qū)域性和社區(qū)性的特點，借款人局限于較封閉的人群，社員從事著類似的生產(chǎn)經(jīng)營活動，一旦產(chǎn)生風險，就會產(chǎn)生聯(lián)動效應，引發(fā)社員大面積違約和貸款呆壞賬批量出現(xiàn)，信用風險集中爆發(fā)。目前，我國相關的擔保機制、農(nóng)業(yè)保險發(fā)展以及資產(chǎn)證券化這些風險分攤轉移機制尚不健全，這必將成為資金互助社長期穩(wěn)定發(fā)展的桎梏。

(三)外部政策環(huán)境有待完善

目前，農(nóng)村資金互助社還享受不到一般正規(guī)金融機構的相關待遇，如無法參與銀行間同業(yè)市場進行資金拆借，無法直接獲得人民銀行的再貸款等等。

(四)內(nèi)部管理機制不夠規(guī)范

農(nóng)村資金互助社的經(jīng)營管理人員大多金融專業(yè)知識和實際操作經(jīng)驗嚴重欠缺，風險意識淡薄，業(yè)務操作不夠規(guī)范。在內(nèi)部治理領域存在如下問題：(1)內(nèi)部監(jiān)督不力。一個運行良好的組織，應設監(jiān)事會(或監(jiān)事)來負責監(jiān)督理事會和貸款小組。然而，在當前大多數(shù)農(nóng)村資金互助社內(nèi)部，沒有設立監(jiān)事會(監(jiān)事)會或形同虛設。(2)壘大戶現(xiàn)象。核心管理人員在在日常貸款有違“互助”初衷，為實現(xiàn)利潤最大化，實踐中偏向關系戶，富裕農(nóng)戶更易于獲得新的資金支持。(3)內(nèi)部人控制。實踐中，占股較多具有優(yōu)勢地位的社員傾向于規(guī)避合作原則，攫取互助社的實際控制權，占股較少的社員處于依附地位，導致組織內(nèi)部的控制權逐漸被少數(shù)核心社員所掌握；其次，某些村委會或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預日常經(jīng)營管理活動，互助社自主、民主管理未能得到落實。最后，合作社社員的退社權利，互助社的激勵約束機制不健全。無疑，組織運作的不規(guī)范、內(nèi)部治理結構的不完善制約了互助社的持續(xù)發(fā)展。

四、發(fā)展策略

依照2017年中央一號文件關于農(nóng)村資金互助社的相關規(guī)定，未來農(nóng)村資金互助組織的發(fā)展應當基于農(nóng)民專業(yè)合作組織或供銷合作社，體現(xiàn)金融為實體經(jīng)濟服務的原則，而不能陷入資金泡沫的游戲。

(一)基于農(nóng)民合作組織和供銷合作社發(fā)展

自2004年資金互助社出現(xiàn)以后，在一定程度上緩解了農(nóng)村金融供給不足的問題，然而也風險頻發(fā)，諸如互助社理事長攜款蒸發(fā)，深陷非法集資、集資詐騙漩渦的新聞不絕于耳，某些互助社偏離了服務“三農(nóng)”的設立初衷，資金脫離實體經(jīng)濟體外循環(huán)。

(二)謀求農(nóng)村資金互助社間橫向聯(lián)合

實現(xiàn)資金互助社的可持續(xù)發(fā)展需要變革現(xiàn)有監(jiān)管體制，真正把各方政策協(xié)調(diào)起來。單一合作社是存在制度性缺陷的，要解決資金互助社的流動性風險、支付風險，一個重要的制度就是聯(lián)合?？梢酝ㄟ^聯(lián)合共同進行信托，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合，更重要的是，通過聯(lián)合可以和國家的財政金融信用體系直接建立通道。

(三)加強農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行之間的縱向合作

目前，作為正規(guī)金融的新型力量，村鎮(zhèn)銀行在服務能力、專業(yè)素質(zhì)和產(chǎn)品競爭力等方面具有優(yōu)勢，但是，為了控制風險、追求利潤最大化，絕大部分村鎮(zhèn)銀行都設在地級市和縣城，“村鎮(zhèn)銀行城市化”的問題日益突出。而農(nóng)村資金互助社作為內(nèi)生金融形式，具有區(qū)域性和社區(qū)性的特點，從出現(xiàn)之日起，就是用自己的錢，服務自己的人，能夠充分利用熟人社會的道德約束機制，從而較好的控制道德風險，但是缺乏穩(wěn)定、充沛的資金來源。因此，加強農(nóng)村資金互助社與村鎮(zhèn)銀行之間的合作，村鎮(zhèn)銀行可以將資金互助社作為自己的基層網(wǎng)點，節(jié)約營業(yè)成本，向下延長業(yè)務鏈，實現(xiàn)真正基層化，同時，資金互助社也可以獲得穩(wěn)定的資金支持和更為先進的技術支撐。

(四)致力于社區(qū)化、綜合化發(fā)展

因為中國農(nóng)戶生產(chǎn)生活高度重合，農(nóng)村經(jīng)濟嵌入在農(nóng)村社會活動之中，農(nóng)村金融活動又嵌入在農(nóng)村經(jīng)濟活動之中，資金互助也需要向社區(qū)性、綜合化方向發(fā)展。農(nóng)民合作社的發(fā)展?jié)摿υ谟诜?，為農(nóng)民合作社成員提供“從搖籃到墳墓”的綜合性服務，向養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等領域發(fā)展是一種必然趨勢。

(五)允許優(yōu)秀互助社轉型為“社區(qū)銀行”或“個人銀行”

1995年國際合作聯(lián)盟針對合作的原則就指出，合作組織應該關心社區(qū)發(fā)展。作為有別于股份制的組織形式，合作這種模式在熟人社會更具有優(yōu)勢，扎根于人緣、地緣、血緣關系密切的區(qū)域更容易防控風險。目前，農(nóng)村資金互助社實際上是最貼近“社區(qū)銀行”、“個人銀行”概念的金融機構，在條件具備的情況下，資金互助社可以改制成銀行。

(黑龍江大學經(jīng)濟與工商管理學院，黑龍江 哈爾濱 150080)

[1] 植鳳寅﹒農(nóng)村資金互助社十年﹒中國合作經(jīng)濟﹒2014年10月：21-23﹒.

[2] 楊冬月，王麗婭﹒海南省農(nóng)村資金互助組織發(fā)展模式選擇﹒海南視窗﹒2014年11期：76-80.

[3] 張家春，郝學.梨樹資金互助合作七年路.2014年第5期：10.