傅萍

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一家一戶的分散經(jīng)營已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)商品化集約化經(jīng)營的需要，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，是深化農(nóng)村綜合改革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提和保障。認(rèn)真分析目前的工作狀況，采取有針對性的工作措施，使土地流轉(zhuǎn)工作步入健康發(fā)展的軌道，對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程具有十分重要的意義。最近，我們對鳳城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)情況進(jìn)行了調(diào)查。

1、 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)基本情況

近年來，鳳城市把加快土地流轉(zhuǎn)，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系作為全面深化農(nóng)村改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，使土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，有力地促進(jìn)了農(nóng)村的適度規(guī)模經(jīng)營和商品生產(chǎn)發(fā)展。鳳城市市轄21個(gè)涉農(nóng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)），201個(gè)村，2082個(gè)村民組，家庭承包經(jīng)營的農(nóng)戶112624戶，其中家庭承包耕地面積831795畝。目前，全市簽訂家庭承包合同份數(shù)112687份，頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證112582本。以2017年度統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，全市流出承包地農(nóng)戶數(shù)27125戶，土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到156506畝，占承包地總面積83萬畝的18.86%。其中簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同8987份，簽訂耕地流轉(zhuǎn)合同的流轉(zhuǎn)耕地面積62361畝，占流轉(zhuǎn)土地總面積的14.41%。土地流轉(zhuǎn)形式主要有出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等。其中以出租形式實(shí)現(xiàn)的流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)總面積的一半以上。流轉(zhuǎn)對象主要有家庭農(nóng)場、種糧大戶、合作社、農(nóng)事企業(yè)等。

2、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的主要做法

2.1精心組織實(shí)施，健全流轉(zhuǎn)市場。近年來，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約化程度提高，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日趨擴(kuò)大，影響到了農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)、生活的各個(gè)方面。傳統(tǒng)上農(nóng)戶之間松散的、不規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)模式既不利于土地的集約化經(jīng)營，也容易產(chǎn)生很多矛盾糾紛。2010年以來，按照省、丹東市農(nóng)委、財(cái)政部門的要求，鳳城市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）已全部建設(shè)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)站，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）政府作為建設(shè)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的主體，為土地流轉(zhuǎn)站提供了經(jīng)費(fèi)、人員及場所等保障。2014年，鳳城市下發(fā)《鳳城市人民政府辦公室關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的通知》（鳳政辦傳〔2014〕16號），從而進(jìn)一步規(guī)范和完善土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)工作。全市開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)工作以來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)更加活躍，各項(xiàng)工作取得了長足的進(jìn)步，極大程度解放了農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)面積大幅度增長，農(nóng)業(yè)規(guī)模效益明顯，增加了農(nóng)民收入，帶動(dòng)了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.2建立規(guī)章制度，規(guī)范流轉(zhuǎn)機(jī)制。為了做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場建設(shè)工作，鳳城市根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，按照上級有關(guān)文件精神，采取多種措施進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈鳳城市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度〉的函》，對土地流轉(zhuǎn)實(shí)行規(guī)范化管理，并制作了土地流轉(zhuǎn)示范合同文本。同時(shí)，積極探索通過市場調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)的長效機(jī)制，抓住最近省市出臺土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策、文件的有利契機(jī)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站認(rèn)真開展土地流轉(zhuǎn)供求登記、信息發(fā)布、政策咨詢等服務(wù)工作。

2.3給予資金扶持，加強(qiáng)硬件建設(shè)。為了推動(dòng)各土地流轉(zhuǎn)市場真正發(fā)揮作用，促進(jìn)流轉(zhuǎn)市場規(guī)范化、制度化、常態(tài)化發(fā)展，2010年以來，鳳城市共爭取本級及上級財(cái)政撥款15萬元，用于流轉(zhuǎn)市場建設(shè)，2015年，向上級部門爭取4套計(jì)算機(jī)及打印機(jī)設(shè)備，分別配發(fā)給大興等鎮(zhèn)區(qū)?，F(xiàn)階段，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）已建設(shè)土地流轉(zhuǎn)交易大廳，并配備了相應(yīng)的桌椅、檔案柜，計(jì)算機(jī)、打印機(jī)、電子顯示屏等硬件設(shè)備，設(shè)立了咨詢、評估、鑒證等服務(wù)窗口，實(shí)行“一站式”服務(wù)，因地制宜地開展了這項(xiàng)工作。同時(shí)，為了加強(qiáng)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)村種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，鳳城市專門下發(fā)了《鳳城市種養(yǎng)大戶補(bǔ)貼試點(diǎn)工作的通知》（鳳財(cái)企字〔2014〕19號），對達(dá)到一定生產(chǎn)規(guī)模的種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場、種糧合作社給予補(bǔ)貼，支持內(nèi)容主要包括流動(dòng)資金貸款、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、糧食曬場建設(shè)、糧食儲藏及烘干設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。

2.4健全調(diào)處機(jī)制，保障農(nóng)民利益。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，應(yīng)由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸承包農(nóng)戶所有。實(shí)際工作中，鳳城市嚴(yán)格把握三條原則：一是在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制不變的前提下，把不改變土地性質(zhì)和用途作為先決條件，切實(shí)保障農(nóng)戶承包期內(nèi)土地權(quán)益；二是堅(jiān)持自愿、依法、規(guī)范、有償?shù)脑瓌t，充分尊重農(nóng)民意愿，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)，不下硬性指標(biāo)，不搞強(qiáng)迫命令，不違背群眾意愿，不強(qiáng)行推進(jìn)，更不以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對外招商經(jīng)營；三是始終堅(jiān)持把農(nóng)民利益放在第一位，保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益權(quán)，杜絕任何組織和個(gè)人擅自截留、扣繳和占用，確保農(nóng)民利益不受損害。同時(shí)積極加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，完善土地承包仲裁委員會(huì)及辦公室工作制度，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。

2.5做好土地確權(quán)，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作。2016年，鳳城市全面開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，具體包括20個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）（不含大興鎮(zhèn)），195個(gè)行政村，2038個(gè)村民小組，家庭承包耕地國土“二調(diào)”面積115.85萬畝。通過土地確權(quán)工作，全市將建立市本級數(shù)據(jù)庫平臺及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級數(shù)據(jù)庫，隨著這項(xiàng)工作的逐步完善及數(shù)據(jù)庫的建立，對于開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保等工作提供了重要的依據(jù)及有力的信息支持，對全面深化我市農(nóng)村改革和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入等具有重要意義。

3、進(jìn)一步推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營的幾點(diǎn)建議

目前，盡管農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作卓有成效，但在具體操作過程中，仍然存在市級流轉(zhuǎn)服務(wù)組織不健全、流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利、義務(wù)不明確以及規(guī)?；鬓D(zhuǎn)過程中對農(nóng)民及土地的風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)不夠等情況，由于土地流轉(zhuǎn)的出讓方和受讓方的權(quán)利義務(wù)沒有明確，常引發(fā)不必要的糾紛問題。目前，引導(dǎo)和規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)流轉(zhuǎn)，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是全面深化農(nóng)村改革，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵所在。目前，應(yīng)著重抓好以下四個(gè)方面的工作：endprint

3.1繼續(xù)加強(qiáng)政策宣傳力度。充分利用各類傳媒，大力宣傳有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)和政策以及土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)的作用和必要性，認(rèn)真貫徹落實(shí)中央下發(fā)的《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號），牢固樹立政策觀念，準(zhǔn)確把握政策要求，為農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)、增收、增效，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮、農(nóng)民生活水平的提高創(chuàng)造條件。堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)性地位，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。同時(shí)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)，健全糾紛調(diào)處機(jī)制，妥善化解土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)糾紛。

3.2完善流轉(zhuǎn)市場，建立土地流轉(zhuǎn)交易中心，提高土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)水平。按照各級文件要求，逐步完善土地流轉(zhuǎn)市場，健全服務(wù)和管理網(wǎng)絡(luò)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村二級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系的基礎(chǔ)上，按照歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、形式多樣、管理嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的要求，以土地確權(quán)工作成果為依托，建立市縣兩級土地流轉(zhuǎn)交易中心，為流轉(zhuǎn)雙方提供信息發(fā)布、政策咨詢等全方位的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，引導(dǎo)承包農(nóng)戶與流入方簽訂書面流轉(zhuǎn)合同，并使用統(tǒng)一的省級合同示范文本。同時(shí)，加大對土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的經(jīng)費(fèi)投入，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（區(qū)）流轉(zhuǎn)服務(wù)組織購置專門的電子顯示屏、計(jì)算機(jī)、檔案柜等設(shè)施設(shè)備，提高土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站的服務(wù)和管理能力。另外，強(qiáng)化村級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)分站作用的發(fā)揮，通過培訓(xùn)等方式提高村級流轉(zhuǎn)服務(wù)信息員的素質(zhì)和能力，把工作落實(shí)在基層。

3.3繼續(xù)深入推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，是完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的重要基礎(chǔ)性工作，對于明晰農(nóng)戶承包地用益物權(quán)，推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作具有十分重要的意義。隨著土地確權(quán)工作的結(jié)束，要做好土地確權(quán)面積認(rèn)定、合同簽訂及完善數(shù)據(jù)庫工作。這項(xiàng)工作的順利開展，對于開展土地流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保等工作可以提供重要依據(jù)，對全面深化農(nóng)村改革和轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、增強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力、推進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和增加農(nóng)民收入等具有重要意義。

3.4加強(qiáng)對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。近年來，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐步成為投資熱點(diǎn)，很多工商企業(yè)準(zhǔn)備或正在投資農(nóng)業(yè)。工商企業(yè)的進(jìn)入為農(nóng)業(yè)帶來了資金、技術(shù)和人才，并增加了物質(zhì)裝備投入，引進(jìn)了先進(jìn)的管理方式，加速了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)。但是，工商企業(yè)直接租賃農(nóng)戶承包地，容易擠占農(nóng)民利益和發(fā)展空間，對糧食安全造成威脅，有的甚至進(jìn)行“非農(nóng)化”建設(shè)。因此，需要嚴(yán)格對工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善遭受損失，從而確?！稗r(nóng)地農(nóng)業(yè)用、農(nóng)地農(nóng)民用”。

3.5加強(qiáng)合同管理，健全服務(wù)體系。下一步工作中，還應(yīng)著重做好“四個(gè)強(qiáng)化”，即強(qiáng)化流轉(zhuǎn)合同管理，全面落實(shí)合同備案登記制度；強(qiáng)化用途監(jiān)管，合理界定農(nóng)地用途；強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)防范，規(guī)范流轉(zhuǎn)形式，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)項(xiàng)目的審核；強(qiáng)化跟蹤監(jiān)測，建立監(jiān)測制度，密切掌握土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢。所以，應(yīng)當(dāng)建立市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村四級土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，建立全市土地流轉(zhuǎn)交易中心，強(qiáng)化執(zhí)法手段，完善土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制，研究土地流轉(zhuǎn)政策。這樣，才能為構(gòu)建新型的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制提供支撐和保障作用。endprint