吳大明

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京朝陽區(qū)，100029)

★ 世界煤炭 ★

美國礦山分級分類監(jiān)察及其對中國煤礦重大事故防范的借鑒

吳大明

(國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局信息研究院，北京朝陽區(qū)，100029)

對美國礦山安全生產(chǎn)現(xiàn)狀做了分析介紹，并對美國礦山“生存規(guī)則”(“Rules to Live By”，以下簡稱RLB制度)制度進行深入研究，發(fā)現(xiàn)對重點法規(guī)條款的監(jiān)察和評估可有效促進礦山安全生產(chǎn)水平提高。以最新《煤礦安全規(guī)程》為背景，分析我國近年煤礦重大事故案例，發(fā)現(xiàn)了煤礦重大事故違法集中在11個方面的43條條款，提出了強化相關(guān)條款監(jiān)察和判罰結(jié)果評估的建議。

分級分類監(jiān)察 生存規(guī)則 重大事故 防范對策

近年來，我國煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展水平穩(wěn)步好轉(zhuǎn)，煤礦生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)逐年下降，這與煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)察工作的有效開展是分不開的。黨和政府歷來高度重視煤礦安全生產(chǎn)工作，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，我國煤礦安全監(jiān)察體制機制不斷完善，基本形成了監(jiān)察有序、執(zhí)法有力和行之有效的煤礦安全監(jiān)察格局，為保障我國煤礦安全生產(chǎn)、促進煤炭工業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。然而，煤礦安全生產(chǎn)形勢依舊嚴峻，重大事故尚未得到有效遏制，仍需多方共同努力并探尋有效的防范措施，在監(jiān)察執(zhí)法方面，通過創(chuàng)新監(jiān)察思路和方式來提高監(jiān)察效能，可起到事半功倍的效果。本文通過對美國礦山“生存規(guī)則”(“Rules of Live By”,以下簡稱RLB制度)制度的分析，查找我國近年煤礦重大事故中違反《煤礦安全規(guī)程》的相關(guān)條款，提出加強相關(guān)條款監(jiān)察來防范煤礦重大事故的對策建議。

1 美國礦山安全生產(chǎn)概況

1.1 礦山安全生產(chǎn)基本情況

自1977年的《礦山安全健康法(1977)》頒布和礦山安全健康監(jiān)察局(MSHA)成立以來，美國礦山安全生產(chǎn)進入事故穩(wěn)定下降的低位波動階段，雖然偶有3人以上煤礦死亡事故的發(fā)生，但10人以上死亡的重大事故很少發(fā)生。2016年，美國礦山生產(chǎn)安全事故造成26人死亡，其中煤礦生產(chǎn)安全事故死亡9人，煤礦百萬噸死亡率為0.0133，如圖1所示。

圖1 1989-2016年美國煤礦事故死亡人數(shù)與百萬噸死亡率變化

1.2 礦山安全生產(chǎn)監(jiān)察機構(gòu)設(shè)置

MSHA作為美國礦山安全生產(chǎn)工作的主管部門，其主要職能為貫徹落實《礦山安全健康法(1977)》及相關(guān)法律法規(guī)、提供礦山安全生產(chǎn)技術(shù)支持和安全生產(chǎn)培訓(xùn)教育。目前，MSHA下轄9個業(yè)務(wù)司，其核心業(yè)務(wù)部門為金屬與非金屬礦山安全健康司和煤礦安全健康司，直接負責全國的礦山安全生產(chǎn)監(jiān)察等工作。其中金屬與非金屬礦山安全健康司設(shè)有6個地區(qū)監(jiān)察局及其下屬的47個監(jiān)察分局，約有監(jiān)察員300余人；煤礦安全健康司設(shè)有10個地區(qū)監(jiān)察局及其下屬的40個監(jiān)察分局，約有監(jiān)察員1000余人。

1.3 礦山安全生產(chǎn)監(jiān)察機制及主要經(jīng)驗

MSHA自成立之初就形成了高效的部門運行機制。對內(nèi)方面，制定了《行政政策與程序手冊》，對部門運行、體制建設(shè)和人員管理作了比較全面的規(guī)定和要求，如以事故為契機開展內(nèi)部審核調(diào)查并完善部門制度建設(shè)的機制；對外方面，主要是通過加強安全生產(chǎn)監(jiān)察執(zhí)法實現(xiàn)其部門職能，并通過多年的實踐形成了一套行之有效的監(jiān)察執(zhí)法方案，以民事罰款、嚴重違法處罰、危險區(qū)域撤出命令、故意違法處罰、多次違法處罰和歧視礦工處罰等強制執(zhí)行措施為依據(jù)，有效打擊了礦山企業(yè)的違法行為，并通過對重點法規(guī)條款的分級分類和強化貫徹施行有效預(yù)防事故的發(fā)生，即RLB制度。

2 美國礦山RLB制度分析及應(yīng)用

2.1 RLB制度概況

2010年，MSHA在對礦山監(jiān)察執(zhí)法數(shù)據(jù)和生產(chǎn)安全事故案例分析研究的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致事故發(fā)生的違法行為主要集中在法規(guī)的若干條款，即通過對某些重點法規(guī)條款的強化監(jiān)察和評估，敦促礦山企業(yè)嚴格遵守執(zhí)行，即可達到防范大多數(shù)生產(chǎn)安全事故發(fā)生的效果。因此， MSHA制定并推出了RLB制度，按照防范事故的等級和類別，分階段逐步實施，目前已開展了4個階段：第一階段(RLB Ⅰ)為防范礦山死亡事故發(fā)生、第二階段(RLB Ⅱ)為防范煤礦重大事故(5人以上死亡事故)發(fā)生、第三階段(RLB Ⅲ)為防范礦山多發(fā)易發(fā)死亡事故發(fā)生、第四階段(RLB Ⅳ)為進一步防范礦山多發(fā)易發(fā)死亡事故發(fā)生。

(1)RLB Ⅰ階段。通過對2000-2009年的礦山監(jiān)察執(zhí)法數(shù)據(jù)和生產(chǎn)安全死亡事故案例的分析發(fā)現(xiàn)，礦山死亡事故中涉及到違反《聯(lián)邦法典》“礦產(chǎn)資源卷”(30CFR)中的條款規(guī)定主要集中在24條條款見表1(其中煤礦11條，金屬非金屬13條)，該類違法10年間造成297人死亡，占同期礦山總死亡人數(shù)的47.6%。于是，MSHA決定于2010年2月正式展開該階段的相關(guān)工作。

表1 RLB Ⅰ階段中涉及的24條條款及主要內(nèi)容

(2)RLB Ⅱ階段。通過對2000-2009年間達比、薩戈等8起井工煤礦重大事故案例和可能引起更多礦工死亡的煤礦爆炸、火災(zāi)事故案例的分析，MSHA提出加強對30CFR中關(guān)于煤礦安全生產(chǎn)的9條條款的監(jiān)察和貫徹落實來防范煤礦重大事故，并于2010年11月正式開始實施，RLB階段中涉及的9條條款及主要內(nèi)容見表2。

表2 RLB Ⅱ階段中涉及的9條條款及主要內(nèi)容

(3)RLB Ⅲ階段。通過對2001-2010年礦山生產(chǎn)安全死亡事故案例的分析，發(fā)現(xiàn)10年間易發(fā)多發(fā)的死亡事故(10年間至少有5起礦山事故或者至少5人死亡是由于違反某條法規(guī)條款造成的)造成了125人死亡，占該段時間內(nèi)礦山總死亡人數(shù)的20.5%。因此，MSHA提出了加強對30 CFR中的14條條款加強貫徹施行來防范易發(fā)多發(fā)事故，并于2012年4月正式開始實施，其中煤礦8條，金屬非金屬礦山6條，主要內(nèi)容見表3。

表3 RLB Ⅲ階段中涉及的14條條款及主要內(nèi)容

(4)RLB Ⅳ階段。RLB Ⅳ階段是對RLB Ⅲ階段部分要求的條款增加，該階段從2016年6月正式開始，條款內(nèi)容見表4。

表4 RLB Ⅳ階段中涉及的2條條款及主要內(nèi)容

2.2 RLB制度取得的成效

RLB制度制定頒布后， MSHA對監(jiān)察員展開了各階段涉及相關(guān)條款內(nèi)容的強化培訓(xùn)，增強了監(jiān)察員識別和評估礦山企業(yè)違反相關(guān)條款的能力。另外，礦山企業(yè)按照RLB制度的要求，自主排查存在的隱患并查找是否存在相應(yīng)的違法違規(guī)行為，礦山企業(yè)可以登錄MSHA網(wǎng)站，使用RLB計算評估系統(tǒng)來查看本企業(yè)以往的違法違規(guī)記錄及詳細情況，查找差距并明確下一步的安全生產(chǎn)工作重點和方向。RLB制度的實施使監(jiān)察執(zhí)法人員和礦山企業(yè)有重點、有目的的去查找問題和發(fā)現(xiàn)問題，增強了安全生產(chǎn)工作的效率，并取得了良好的效果。RLB制度前3個階段的實施(第四階段實施尚未滿1年)均有效的降低了礦山違法數(shù)量，因相關(guān)條款違規(guī)造成死亡人數(shù)明顯減少。

(1) RLB Ⅰ成效。通過對2004-2009年和2010-2015年的煤礦生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比分析可以看出，RLB Ⅰ實施后，因違反30CFR 中關(guān)于煤礦的11條條款而造成的煤礦事故死亡人數(shù)下降了20%、違法處罰數(shù)量下降了10%(其中嚴重違法處罰數(shù)量下降了12%)。

(2)RLB Ⅱ成效。通過對2003-2009年和2010-2016年的煤礦生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比分析可以看出，RLB Ⅱ?qū)嵤┖?，因違反30CFR 中關(guān)于煤礦的9條條款而造成的煤礦事故死亡人數(shù)下降了80%、違法處罰數(shù)量下降了31%(其中嚴重違法處罰數(shù)量下降了45%)。

(3)RLB Ⅲ成效。通過對2008-2012年和2012-2015年的礦山生產(chǎn)安全事故統(tǒng)計數(shù)據(jù)對比分析可以看出，RLB Ⅲ實施后，因違反30CFR 中關(guān)于礦山的14條條款而造成的礦山事故死亡人數(shù)下降了43%、違法處罰數(shù)量下降了69%(其中嚴重違法處罰數(shù)量下降了67%)。

3 RLB制度借鑒與煤礦重大事故防范對策

3.1 RLB制度借鑒

美國礦山RLB制度是通過深入分析研究事故案例，查找事故違反的法規(guī)條款，并對相關(guān)條款進行強化監(jiān)察和評估，從而達到有效防范礦山生產(chǎn)安全事故的目的。因此，本文以最新《煤礦安全規(guī)程》為參照，通過對2012-2015年我國35起煤礦重大事故案例的分析，發(fā)現(xiàn)煤礦重大事故主要違反《煤礦安全規(guī)程》的條款集中在43條，涉及的內(nèi)容主要包括：井巷掘進支護、回采和頂板控制、通風、瓦斯治理、區(qū)域綜合防突措施、局部綜合防突措施、井下火災(zāi)防治、地面和井下防治水、井下排水、探放水和電氣一般規(guī)定等11個方面，具體事故名稱及違反條款見表5。

表5 2012-2015年重大煤礦事故名稱及違反條款

3.2 防范煤礦重大事故對策

根據(jù)借鑒分析的結(jié)果，為有效防范煤礦重大事故發(fā)生，在煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法方面，應(yīng)加強對《煤礦安全規(guī)程》中規(guī)定的11個方面的43條條款的監(jiān)察力度和處罰，并對查出的違法行為作深入評估，判斷其可能導(dǎo)致事故發(fā)生的可能性，根據(jù)評估結(jié)果作進一步處理，從而實現(xiàn)提高監(jiān)察效率和有效防范重大事故發(fā)生。另外，煤礦企業(yè)也可以據(jù)此作為參考，按照43條條款的規(guī)定排查隱患，可提高隱患排查效率，改善煤礦企業(yè)在遵守相關(guān)法規(guī)方面無頭緒、無重點的現(xiàn)狀。

4 結(jié)論

本文對美國礦山RLB制度作了深入的分析研究，并以此為借鑒，結(jié)合《煤礦安全規(guī)程》對我國近年煤礦重大事故案例中違規(guī)條款作了分析，發(fā)現(xiàn)我國煤礦重大事故違反《煤礦安全規(guī)程》主要集中在11個方面的43條條款，提出了針對相關(guān)條款加強監(jiān)察和判罰結(jié)果評估的建議。

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ResearchongradedandclassifiedsupervisionintheUnitedStatesandreferencesondisasterpreventionmeasuresofcoalminesinChina

Wu Daming

(China Coal Information Institute, National Institute for Occupational Safety, Chaoyang, Beijing 100029, China)

The author introduced and analyzed recently work safety status of coal mines in the United States and conducted an in-depth investigation of Rules to Live By (RLB). The investigation showed that supervision and evaluation of mines' compliance with important regulatory rules effectively enhanced work safety level. Based upon revised Coal Mine Safety Regulations of China, study of coal mine disasters in the past years suggested that violation of 43 clauses in 11 aspects contributes to main mine disasters. The current paper showed the suggestions on reinforcing supervision of related clauses and evaluation of penalties.

graded and classified supervision, Rule to Live By (RLB), disaster, preventive measures

吳大明.美國礦山分級分類監(jiān)察及其對中國煤礦重大事故防范的借鑒[J]. 中國煤炭，2017,43 (12)：165-169.

Wu Daming. Research on graded and classified supervision in the United States and references on disaster prevention measures of coal mines in China[J]. China Coal, 2017, 43(12)：165-169.

TD76

A

吳大明(1982-)，男，遼寧蓋州人，高級工程師、安全評價師、注冊安全工程師，碩士，主要從事國內(nèi)外職業(yè)安全健康政務(wù)理論與安全生產(chǎn)基礎(chǔ)研究。

(責任編輯 張 夢)