郭永倫

以管理創(chuàng)新推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展
——以恩施市板橋鎮(zhèn)為例

郭永倫

新型城鎮(zhèn)化是是黨的十八大以來(lái)提出的重大發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于改善民生、推動(dòng)地區(qū)發(fā)展意義重大。湖北省恩施市板橋鎮(zhèn)位于鄂西邊陲，總面積376平方公里，下轄四村一社區(qū)，總?cè)丝诩s2.3萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口占90%以上，是一處典型的以農(nóng)業(yè)為主的少數(shù)民族聚居區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，城鎮(zhèn)化推進(jìn)遲緩，扶貧攻堅(jiān)壓力大。為尋求突破，板橋鎮(zhèn)積極轉(zhuǎn)變思路，以鎮(zhèn)村管理創(chuàng)新為突破口，全力推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，取得明顯成效。這一實(shí)踐探索，對(duì)于少數(shù)民族地區(qū)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)有較現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。

板橋鎮(zhèn)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐

（1）抓規(guī)劃引領(lǐng)，做好龍頭設(shè)計(jì)。板橋鎮(zhèn)地處大巴山南麓、巫山山脈尾端，境內(nèi)山嶺縱橫，平均海拔1666.5米，高山氣候分明，物產(chǎn)豐富，景觀奇特。為把這些比較優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，板橋鎮(zhèn)提出了“休閑板橋”的發(fā)展定位，高標(biāo)準(zhǔn)編制形成“一中兩軸三板塊四衛(wèi)星村”的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃：以集鎮(zhèn)為中心，恩川公路、板新公路為軸線，女兒湖、堤廠、姚家坪為板塊，大山頂、穿洞、大木、新田村委會(huì)所在地為衛(wèi)星村。同時(shí)在橋?yàn)承^(qū)、鹿院坪小區(qū)、讓水壩小區(qū)、榨房灣休閑勝地進(jìn)行先行試點(diǎn)。這些試點(diǎn)項(xiàng)目正抓緊推進(jìn)，面貌日新，成為引領(lǐng)全鎮(zhèn)發(fā)展的示范。

（2）抓產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。圍繞“休閑板橋”發(fā)展定位，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成以四大產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)體系。一是休閑旅游業(yè)。充分挖掘女兒湖、鹿院坪、出水洞、熱云洞等旅游資源，整合包裝形成項(xiàng)目化開(kāi)發(fā)。新田鹿院坪項(xiàng)目已于2016年正式啟動(dòng)，預(yù)計(jì)總投資1.5億元，將于明年5月試營(yíng)業(yè)。女兒湖項(xiàng)目也已納入鄂聯(lián)投圈地規(guī)劃，于明年正式啟動(dòng)。通過(guò)持續(xù)建設(shè)投入，榨房灣民宿休閑區(qū)已成為一處特色鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)。全鎮(zhèn)旅游道路交通、食宿、旅游宣傳等基礎(chǔ)配套也在穩(wěn)步提升。二是高山種植業(yè)。以政府引導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民參與、種養(yǎng)結(jié)合、統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)等方式，引導(dǎo)農(nóng)村農(nóng)民高效種植煙葉、反季節(jié)蔬菜等經(jīng)濟(jì)作物，形成產(chǎn)業(yè)扶貧。目前全鎮(zhèn)煙葉種植已形成一定規(guī)模，反季節(jié)蔬菜穩(wěn)定在4萬(wàn)畝左右，“大山鼎”榮膺“湖北十大名優(yōu)蔬菜”，暢銷(xiāo)全國(guó)。三是現(xiàn)代畜牧業(yè)。實(shí)施“強(qiáng)豬、增禽、壯牛羊”發(fā)展戰(zhàn)略，積極推廣生態(tài)循環(huán)養(yǎng)殖、標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖、特色養(yǎng)殖和林下養(yǎng)殖。全鎮(zhèn)現(xiàn)有雞10萬(wàn)余只、牛4千多頭、羊7千多只。四是中藥材產(chǎn)業(yè)。板橋鎮(zhèn)是中國(guó)板黨之鄉(xiāng)，突出以板黨為核心，帶動(dòng)相關(guān)中藥材種植，形成以板黨、貝母、牛膝、續(xù)斷、云木香五大中藥材為主的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，中藥材種植面積達(dá)65000多畝，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷(xiāo)海內(nèi)外。

（3）抓項(xiàng)目帶動(dòng)，培育市場(chǎng)主體。依托資源優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，先后成功引進(jìn)了香榭置業(yè)、恩施昊隆科技、今大集團(tuán)、湖北能源集團(tuán)等企業(yè)落戶(hù)板橋。大山頂大閘蟹養(yǎng)殖基地、天堂牧場(chǎng)等一批項(xiàng)目落地，有效帶動(dòng)了全鎮(zhèn)休閑綜合體建設(shè)。今年7月初開(kāi)工的板橋風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資12.78億元，裝機(jī)15萬(wàn)千瓦，年設(shè)計(jì)發(fā)電量2.6億千瓦時(shí)，項(xiàng)目建成投產(chǎn)后每年可實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1.56億元，全面撬動(dòng)全鎮(zhèn)乃至全市清潔能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。板橋鎮(zhèn)還積極鼓勵(lì)民間資本投資特色產(chǎn)業(yè)，培育支柱產(chǎn)業(yè)上下游市場(chǎng)主體，帶動(dòng)合作社和農(nóng)村農(nóng)民，聯(lián)動(dòng)發(fā)展。目前大山頂汽車(chē)露營(yíng)營(yíng)地項(xiàng)目、板橋鎮(zhèn)大山頂狩獵場(chǎng)項(xiàng)目等一批正在抓緊招商引資中。

（4）抓社會(huì)治理，倡導(dǎo)鄉(xiāng)風(fēng)文明。一是重點(diǎn)突出集鎮(zhèn)建設(shè)。每年拿出專(zhuān)項(xiàng)資金對(duì)集鎮(zhèn)的道路、交通、供水管網(wǎng)、下水道、河堤、綠化帶、小城外立面等公共基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行改造，并重拳出擊全面整治主次干道交通秩序，嚴(yán)禁各類(lèi)占道經(jīng)營(yíng)行為，使集鎮(zhèn)風(fēng)貌為之一新。二是抓好鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。結(jié)合精準(zhǔn)扶貧工作推進(jìn)，抓好鄉(xiāng)村道路交通網(wǎng)、便民服務(wù)中心、危舊房改造、拆遷安置、土地酸化治理等重大民生事項(xiàng)，及時(shí)回應(yīng)各類(lèi)民生訴求。三是做好綜合治理工作。積極開(kāi)展送衛(wèi)生、醫(yī)療、科技、文化和法律下鄉(xiāng)活動(dòng)，普及科學(xué)文化知識(shí)，提高基層自治能力，并及時(shí)化解各類(lèi)社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。

板橋鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)存在的主要困難與問(wèn)題

（1）村級(jí)規(guī)劃較滯后。鎮(zhèn)級(jí)層面雖已形成整體規(guī)劃，但各村的規(guī)劃沒(méi)有及時(shí)與之形成對(duì)接。大多數(shù)村的規(guī)劃是2007年以前編制的，沒(méi)有及時(shí)修編，加上缺乏控制性詳細(xì)規(guī)劃，缺失排水、排污、供水等考慮，實(shí)際指導(dǎo)作用小。各村在制定發(fā)展目標(biāo)上也缺乏規(guī)劃自覺(jué)，村級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展同質(zhì)化較嚴(yán)重。

（2）資金與項(xiàng)目缺乏。板橋鎮(zhèn)財(cái)政收入較低，僅能維持公共基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)民生事項(xiàng)的投入，難以組織進(jìn)行大規(guī)模的項(xiàng)目投資。受金融信貸緊縮政策影響，銀行貸款越來(lái)越難，建設(shè)資金缺口一直很大。鎮(zhèn)級(jí)建設(shè)項(xiàng)目也較缺乏，特別是大型投資項(xiàng)目非常少，引進(jìn)困難；有一定意向的項(xiàng)目往往較虛，不能起到很好的拉動(dòng)效應(yīng)；已簽約的項(xiàng)目，也經(jīng)常出現(xiàn)因資金、土地、環(huán)保、審批等多方面原因，難以快速落地。

（3）產(chǎn)業(yè)鏈延伸不夠。四大支柱產(chǎn)業(yè)已形成一定規(guī)模，但還沒(méi)有形成較成熟的產(chǎn)業(yè)鏈。煙葉和中藥材產(chǎn)業(yè)缺少企業(yè)和大型合作社推動(dòng)，種植戶(hù)以賣(mài)原材料為主，產(chǎn)品缺乏深加工，價(jià)格受市場(chǎng)波動(dòng)較大；畜牧業(yè)經(jīng)營(yíng)方式較粗放，過(guò)于依賴(lài)天然草場(chǎng)，對(duì)自然資源已形成一定破壞；旅游業(yè)雖為今后主打產(chǎn)業(yè)，但尚處于起步階段，業(yè)態(tài)配套不完善，拉動(dòng)消費(fèi)有限。產(chǎn)業(yè)鏈延伸不夠，解決就業(yè)能力有限，很難留住人才，大量青壯年勞動(dòng)力仍選擇外出務(wù)工，城鎮(zhèn)化存在空心化危險(xiǎn)。

（4）基礎(chǔ)設(shè)施難跟上。板橋集鎮(zhèn)已形成一定規(guī)模，但與旅游集散、商貿(mào)物流和文化娛樂(lè)中心的要求相比，仍有很大差距。全鎮(zhèn)面積大，村落分散，道路交通始終難以全面覆蓋，許多偏遠(yuǎn)村落不得不自行籌措經(jīng)費(fèi)修路，處境艱難。板橋水利資源豐富，但也帶來(lái)水利隱患，特別是青龍河流域經(jīng)常出現(xiàn)洪澇災(zāi)害，成為全鎮(zhèn)人一塊心病。此外還存在污水處理、垃圾處理等公共服務(wù)滯后現(xiàn)象，影響人民群眾生活質(zhì)量。

（5）管理機(jī)制不順暢。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有規(guī)劃建設(shè)執(zhí)法權(quán)，對(duì)于出現(xiàn)的違法工程，申請(qǐng)上級(jí)部門(mén)或法院執(zhí)行的周期一般較長(zhǎng)，在管理上對(duì)建設(shè)周期較短的違法工程常常感到無(wú)能為力。這也造成未批先建、少批多建等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。在抓落實(shí)、優(yōu)服務(wù)方面還做的不夠，不少村干部對(duì)村莊規(guī)劃建設(shè)認(rèn)識(shí)不夠，不按要求建設(shè)，隨意性大，規(guī)劃實(shí)施也缺乏連續(xù)性。鎮(zhèn)政府人員不足，特別是缺乏高素質(zhì)專(zhuān)業(yè)人才，也是一大短板。

加快推進(jìn)板橋鎮(zhèn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展策略

（1）更加注重規(guī)劃編制，科學(xué)引領(lǐng)鎮(zhèn)村融合發(fā)展。新型城鎮(zhèn)化一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性民生工程，必須堅(jiān)持新發(fā)展理念，用專(zhuān)業(yè)視野從長(zhǎng)遠(yuǎn)謀劃。要進(jìn)一步密切鎮(zhèn)與村之間的聯(lián)系，在鎮(zhèn)級(jí)層面統(tǒng)一推進(jìn)各村的規(guī)劃編制工作。聘請(qǐng)專(zhuān)家學(xué)者按照新型城鎮(zhèn)化要求，科學(xué)編制規(guī)劃，合理安排鎮(zhèn)村空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)和無(wú)序發(fā)展。規(guī)劃重在執(zhí)行，要細(xì)化對(duì)規(guī)劃執(zhí)行的考核，提高獎(jiǎng)懲力度，堅(jiān)持規(guī)劃項(xiàng)目的持續(xù)開(kāi)發(fā)。

（2）更加注重產(chǎn)業(yè)培育，以產(chǎn)業(yè)集聚推動(dòng)產(chǎn)業(yè)富鎮(zhèn)。板橋風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的落地，使清潔能源成為又一大特色產(chǎn)業(yè)。要明確把這五大產(chǎn)業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期來(lái)抓。一要優(yōu)先發(fā)展休閑旅游業(yè)。以旅游項(xiàng)目建設(shè)為抓手，推行“旅游+”戰(zhàn)略，深化旅游與農(nóng)業(yè)、養(yǎng)生、文化、工業(yè)設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)的融合，大力發(fā)展民俗風(fēng)情街、鄉(xiāng)村旅游示范點(diǎn)、觀光農(nóng)業(yè)休閑區(qū)、中醫(yī)藥文化旅游景區(qū)等。同時(shí)注意旅游休閑食品、紀(jì)念品、土特產(chǎn)品等旅游商品的研發(fā)，加強(qiáng)旅游特色美食、旅游精品民宿、星級(jí)農(nóng)家樂(lè)等業(yè)態(tài)配套，形成旅游產(chǎn)業(yè)體系。二要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展現(xiàn)代醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)。在規(guī)范種植的基礎(chǔ)上，引進(jìn)龍頭藥企，帶動(dòng)本地企業(yè)和合作組織在現(xiàn)代中藥飲片加工、植物藥中間體提取等方面進(jìn)行研發(fā)，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)中藥飲片、沖劑等新產(chǎn)品，延伸藥材產(chǎn)業(yè)鏈條，提高產(chǎn)品附加值。三要精準(zhǔn)發(fā)展高山種植業(yè)。穩(wěn)定煙葉和蔬菜種植規(guī)模，鼓勵(lì)成立專(zhuān)業(yè)種植合作社，實(shí)現(xiàn)科學(xué)種植，規(guī)模種植，提高效率。積極引導(dǎo)樹(shù)立品牌意識(shí)，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)包裝，利用網(wǎng)上電商平臺(tái)銷(xiāo)售，拓展消費(fèi)市場(chǎng)。四要合理發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)。在突出環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)上，更加注重生態(tài)養(yǎng)殖、標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)殖和循環(huán)養(yǎng)殖，加強(qiáng)牲畜產(chǎn)品多元化開(kāi)發(fā)，拓展增值空間。五要培育好清潔能源產(chǎn)業(yè)。保障好板橋風(fēng)電場(chǎng)項(xiàng)目的落地，并以之為支撐，引入上下游相關(guān)產(chǎn)業(yè)，形成清潔能源產(chǎn)業(yè)集聚，打造鎮(zhèn)級(jí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展又一個(gè)增長(zhǎng)極。

（3）更加注重資源整合，全方位拓展投融資渠道。加強(qiáng)對(duì)本地產(chǎn)業(yè)資源的挖掘和包裝，形成精準(zhǔn)的招商引資項(xiàng)目，配套優(yōu)惠的扶持政策，廣泛引入外地資金和技術(shù)，發(fā)展鎮(zhèn)村經(jīng)濟(jì)。積極組織申報(bào)各類(lèi)引導(dǎo)資金，拓展公共財(cái)政資金來(lái)源。嘗試全部放開(kāi)集鎮(zhèn)公用事業(yè)投資領(lǐng)域，逐步形成投資、經(jīng)營(yíng)、回收良性循環(huán)的市場(chǎng)化投融資機(jī)制。鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)和參與各類(lèi)投資建設(shè)項(xiàng)目，盤(pán)活閑置資產(chǎn)，釋放資金活力。積極支持中小企業(yè)開(kāi)展資本運(yùn)作，加強(qiáng)銀企對(duì)接和銀、政、企合作，拓展資金渠道。

（4）更加注重基礎(chǔ)投入，提升公共服務(wù)供給能力。加強(qiáng)對(duì)板橋集鎮(zhèn)老街的風(fēng)貌改造，打造特色風(fēng)情步行街。加大板橋小城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，完善道路、交通、綠化、管道、排污、垃圾處理等功能，重視小城商貿(mào)流通等服務(wù)業(yè)發(fā)展，著力把板橋小城打造成人流、物流、資金流集聚的“口子鎮(zhèn)”，不斷提高吸納人口、增加就業(yè)和聚集產(chǎn)業(yè)的能力。要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)道路交通設(shè)施、水利工程設(shè)施、便民服務(wù)設(shè)施投入，構(gòu)造完善的道路交通網(wǎng)、信息網(wǎng)和綜合服務(wù)網(wǎng)。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，理順體制機(jī)制，優(yōu)化管理和服務(wù)方式，注重管理的實(shí)效性和公正規(guī)范性。定期開(kāi)展多部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲查處各類(lèi)違拆違建行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解各類(lèi)社會(huì)矛盾，打造平安鄉(xiāng)鎮(zhèn)、文明鄉(xiāng)鎮(zhèn)和示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

（本文作者系湖北省恩施板橋鎮(zhèn)黨委書(shū)記、板橋鎮(zhèn)人大主席）