○湖北省通山縣林業(yè)局

吉鵬飛 成忠坤 王定榮

林業(yè)生態(tài)建設(shè)(非造林類)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方法初探
——以湖北某林區(qū)縣2014年森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金績(jī)效評(píng)價(jià)為范例

○湖北省通山縣林業(yè)局

吉鵬飛 成忠坤 王定榮

根據(jù)財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》和湖北省財(cái)政廳印發(fā)的《湖北省省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，凡列入財(cái)政資金安排的項(xiàng)目支出都要進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，當(dāng)然林業(yè)財(cái)政項(xiàng)目資金支出也不例外。因此，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目資金支出的績(jī)效管理，將成為各級(jí)財(cái)政和林業(yè)主管部門對(duì)林業(yè)項(xiàng)目管理的一種新常態(tài)。那么，怎樣進(jìn)行林業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目資金支出的績(jī)效評(píng)價(jià)工作呢？本文以湖北某林區(qū)縣2014年度森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的績(jī)效評(píng)價(jià)方法為范例，對(duì)林業(yè)生態(tài)建設(shè)(非造林類)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行探討，供同行們參考。

一、項(xiàng)目基本情況

(一)項(xiàng)目概況

1.項(xiàng)目立項(xiàng)背景。2003年6月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中，首次將“堅(jiān)持政府主導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)和管理”作為加快林業(yè)發(fā)展的基本方針之一，明確提出了實(shí)行林業(yè)分類經(jīng)營(yíng)的新型管理體制。即按照主要用途的不同，將森林區(qū)分為公益林與商品林兩大類，凡納入公益林管理的森林資源，政府將以多種形式對(duì)投資者給予合理補(bǔ)償。建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度，對(duì)森林生態(tài)公共服務(wù)產(chǎn)品進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)償，維護(hù)林權(quán)權(quán)利人的合法權(quán)益，這標(biāo)志著我國(guó)森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度已經(jīng)確立。

湖北某林區(qū)縣(以下簡(jiǎn)稱該縣)地處鄂東南幕阜山脈北麓，是一個(gè)“八山一水一分田”的山區(qū)林業(yè)大縣，境內(nèi)溝壑縱橫，庫塘密布，林木蔥綠，是湖北省天然的綠色屏障。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展，該縣將庫容達(dá)16.65億立方米的水庫濕地為中心的區(qū)域林地劃分為水源涵養(yǎng)林，將邊遠(yuǎn)山區(qū)水土流失嚴(yán)重地區(qū)和石漠化山地為重點(diǎn)區(qū)域的林地區(qū)劃為水土保持林，并將這些水源涵養(yǎng)林和水土保持林基本納入到國(guó)家和省級(jí)公益林進(jìn)行保護(hù)和補(bǔ)償，以確保該縣的生態(tài)安全。

2.項(xiàng)目實(shí)施情況。2014年度，該縣國(guó)家和省級(jí)公益林補(bǔ)償總面積為93.02萬畝，其中國(guó)家級(jí)公益林81.87萬畝，省級(jí)公益林11.15萬畝。

3.資金來源和使用情況。(1)資金來源情況。2014年度，省財(cái)政廳累計(jì)下?lián)茉摽h公益林補(bǔ)償基金1233.00萬元，其中國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)償基金1143.00萬元，省級(jí)公益林補(bǔ)償基金90.00萬元。(2)資金使用情況。2014年度該縣公益林項(xiàng)目累計(jì)支出總額為1233.00萬元，其中國(guó)家級(jí)公益林支出1143.00萬元，省級(jí)公益林支出90.00萬元。

(二)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)

建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的目的就是改善人民生存環(huán)境，提高人民的生活質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的和諧統(tǒng)一，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。而進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作則是為了總結(jié)項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，找出存在的問題，以保證項(xiàng)目資金使用的規(guī)范性、安全性與有效性，為今后編制預(yù)算和申報(bào)項(xiàng)目，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高國(guó)家財(cái)政公共服務(wù)水平和使用績(jī)效提供決策依據(jù)。

二、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作情況

(一) 績(jī)效評(píng)價(jià)的目的

一是提高財(cái)政資金監(jiān)管能力；二是優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)；三是提高財(cái)政資金使用績(jī)效；四是促進(jìn)林業(yè)工作職能轉(zhuǎn)變。

(二)績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象、范圍和設(shè)計(jì)過程

1. 績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象和范圍。(1)評(píng)價(jià)對(duì)象。本次評(píng)價(jià)對(duì)象為2014年度該縣國(guó)家級(jí)和省級(jí)93.02萬畝的公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金1233.00萬元。(2)評(píng)價(jià)范圍。主要包括2014年度國(guó)家級(jí)和省級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償基金的分配、使用和績(jī)效情況。

2.績(jī)效評(píng)價(jià)的設(shè)計(jì)過程。(1)查閱項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)文件和資料。(2)審核該項(xiàng)目范圍、內(nèi)容與合同約定的項(xiàng)目范圍、內(nèi)容的一致性。(3)審核項(xiàng)目資金，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目資金到位、專款專用、專賬管理和手續(xù)是否齊全等情況。(4)實(shí)地拍照，以確認(rèn)項(xiàng)目實(shí)體實(shí)施進(jìn)度。(5)對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出和生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注，做好大量調(diào)查研究工作，發(fā)放調(diào)查問卷，并進(jìn)行回收整理和分析。(6)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的指標(biāo)體系進(jìn)行修正，并報(bào)縣財(cái)政局備案。

(三)績(jī)效評(píng)價(jià)的框架

1.績(jī)效評(píng)價(jià)原則。(1)科學(xué)規(guī)范原則。(2)公正公開原則。(3)分級(jí)分類原則。(4)績(jī)效相關(guān)性原則。

2.評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)體系主要從項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目績(jī)效三大方面實(shí)行百分制進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，其中項(xiàng)目決策20分，項(xiàng)目管理25分，項(xiàng)目績(jī)效55分。

3.績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。(1)計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)。(2)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。(3)歷史標(biāo)準(zhǔn)。(4)其他標(biāo)準(zhǔn)。

4.評(píng)價(jià)方法。 (1)成本效益分析法。(2)歷史動(dòng)態(tài)比較法。(3)公眾評(píng)判法。(4)因素分析法。

(四)績(jī)效考評(píng)的依據(jù)、評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)材料的收集方法

1.績(jī)效考評(píng)的依據(jù)。(1)財(cái)政部印發(fā)的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》。(2)湖北省財(cái)政廳印發(fā)的《湖北省省級(jí)財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施暫行辦法》。(3)該縣財(cái)政局印發(fā)的《財(cái)政項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施暫行辦法》。(4)中央印發(fā)的《中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》和《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》。(5)湖北省印發(fā)的《湖北省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理實(shí)施辦法》和《湖北省生態(tài)公益林管理辦法》。(6)該縣印發(fā)的《重點(diǎn)公益林實(shí)施方案》。(7)該縣2014年自查報(bào)告、財(cái)政資金撥付和資金到位等相關(guān)資料。

2.評(píng)價(jià)數(shù)據(jù)收集。主要通過該縣2012年公益林區(qū)劃落界成果、2014年公益林縣級(jí)自查報(bào)告、2014年公益林兌現(xiàn)材料和最新的森林資源調(diào)查成果等數(shù)據(jù)進(jìn)行數(shù)據(jù)收集。

3.評(píng)價(jià)材料收集。檔案管理和制度建設(shè)等管護(hù)材料通過到林業(yè)局公益辦實(shí)地調(diào)查的方式收集，圖片資料通過到項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行收集，資金撥付、兌現(xiàn)、使用情況通過到縣財(cái)政局和縣林業(yè)局查看項(xiàng)目資金撥付、兌現(xiàn)資料，或采取走訪調(diào)查單位和農(nóng)戶的方式收集。

(五)績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施過程

績(jī)效評(píng)價(jià)具體實(shí)施過程：①制定方案；②組織實(shí)施；③分析評(píng)價(jià)；④現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)；⑤問卷調(diào)查；⑥撰寫報(bào)告；⑦資料歸檔。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)分析及評(píng)價(jià)結(jié)論

(一)績(jī)效分析

1.項(xiàng)目決策

(1)項(xiàng)目目標(biāo)。一是目標(biāo)明確情況。國(guó)家建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度的目標(biāo)就是為了改善生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)生態(tài)公益林所有者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益。該縣2014年度實(shí)施的國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林項(xiàng)目正是根據(jù)上級(jí)的有關(guān)規(guī)定和程序，將該縣生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)狀況脆弱的區(qū)域，統(tǒng)一納入國(guó)家公共財(cái)政體系進(jìn)行補(bǔ)償，與國(guó)家公益林建設(shè)的目標(biāo)一樣，項(xiàng)目實(shí)施的目標(biāo)明確。因此，評(píng)價(jià)得分為2分。二是目標(biāo)細(xì)化情況。根據(jù)國(guó)家和湖北省公益林管理辦法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)家和省級(jí)公益林的管理主要包括公益林的建設(shè)與保護(hù)、經(jīng)營(yíng)管理、資金管理、監(jiān)測(cè)與檢查、信息資源檔案和責(zé)任追究等方面的內(nèi)容。在這些管理內(nèi)容中，該縣對(duì)每項(xiàng)管理所要達(dá)到的目標(biāo)都進(jìn)行了細(xì)化，明確了管理要點(diǎn)。對(duì)公益林的管理，也是按照這些細(xì)化的目標(biāo)進(jìn)行操作的。因此，評(píng)價(jià)得分為2分。三是目標(biāo)量化情況。為加強(qiáng)對(duì)公益林的管理，該縣雖然制訂了《重點(diǎn)公益林管理實(shí)施方案》、《公益林管護(hù)制度》和《公益林護(hù)林員管理與獎(jiǎng)懲制度》，明確了公益林管理的內(nèi)容、職責(zé)和要求，對(duì)管理目標(biāo)實(shí)行細(xì)化和量化管理，按責(zé)任制進(jìn)行檢查、驗(yàn)收、考核和兌現(xiàn)，但離國(guó)家和湖北省出臺(tái)的公益林管理辦法的要求相比，目標(biāo)量化管理上還存在一定的差距。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為5分。

(2)決策過程。一是決策依據(jù)。該縣實(shí)施的國(guó)家和省級(jí)公益林項(xiàng)目已納入了國(guó)家和湖北省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，2014年實(shí)施的國(guó)家和省級(jí)公益林項(xiàng)目是由上級(jí)發(fā)改、財(cái)政和林業(yè)部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃而批復(fù)實(shí)施的。項(xiàng)目決策依據(jù)充分，符合國(guó)家、湖北省制訂的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃與部門年度工作計(jì)劃。因此，評(píng)價(jià)得分為2分。二是項(xiàng)目論證和審核情況。該縣實(shí)施的國(guó)家和省級(jí)公益林項(xiàng)目在實(shí)施前，已經(jīng)通過了國(guó)家林業(yè)局和省林業(yè)廳組織的專家評(píng)審，進(jìn)行了前期可行性論證，之后才由國(guó)務(wù)院和省人民政府批復(fù)實(shí)施。項(xiàng)目論證依據(jù)充分，實(shí)施的績(jī)效目標(biāo)審核符合要求。因此，評(píng)價(jià)得分為3分。三是決策程序。該縣實(shí)施的國(guó)家和省級(jí)公益林項(xiàng)目先由縣林業(yè)局進(jìn)行規(guī)劃，然后由縣政府行文上報(bào)規(guī)劃成果，由國(guó)家和省組織專家進(jìn)行評(píng)審后，報(bào)國(guó)務(wù)院和省政府批復(fù)實(shí)施，項(xiàng)目調(diào)整由國(guó)家林業(yè)局和省林業(yè)廳按程序進(jìn)行操作。項(xiàng)目申報(bào)程序規(guī)范，項(xiàng)目調(diào)整程序符合上級(jí)有關(guān)規(guī)定。因此，評(píng)價(jià)得分為3分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為8分。

(3)資金分配。一是資金分配辦法。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，為加強(qiáng)對(duì)公益林項(xiàng)目的管理，縣林業(yè)局嚴(yán)格按照公益林實(shí)施規(guī)模來分配項(xiàng)目資金，做到了實(shí)施規(guī)模與資金相匹配。因此，評(píng)價(jià)得分為3分。二是分配結(jié)果。為加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目資金的管理，縣林業(yè)局在兌現(xiàn)項(xiàng)目資金前，將項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模與資金分配額度在該縣政務(wù)網(wǎng)上進(jìn)行公示，以確保項(xiàng)目實(shí)施規(guī)模與資金分配的公平、公正和公開，使權(quán)力在陽光在下運(yùn)行。避免了項(xiàng)目資金分配過程中的暗箱操作行為，杜絕了違法違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。因此，評(píng)價(jià)得分為3分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為6分。

2.項(xiàng)目管理

(1)公益林建設(shè)與保護(hù)管理。一是公益林落界情況。2012年該縣根據(jù)《省林業(yè)廳辦公室關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈國(guó)家林業(yè)局關(guān)于國(guó)家級(jí)公益林補(bǔ)充區(qū)劃審核結(jié)果的通知〉的通知》文件要求，按照《國(guó)家級(jí)公益林區(qū)劃界定辦法》文件的有關(guān)規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)，由市林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院和縣林業(yè)局共同組織人員對(duì)照該縣2009年二類調(diào)查小班圖，將全縣81.87萬畝國(guó)家級(jí)公益林和11.15萬畝省級(jí)公益林全部落實(shí)到了小班與具體的山頭地塊，并于2013年4月完成了《生態(tài)公益林區(qū)劃落界調(diào)查報(bào)告》的編寫和上報(bào)工作。落界成果圖上報(bào)省林勘院驗(yàn)收合格，落界成果材料齊全。因此評(píng)價(jià)得分為2分。二是公益林宣傳工作情況。為了加強(qiáng)生態(tài)公益林的管理，該縣林業(yè)局在電視臺(tái)和報(bào)刊等媒體上大力宣傳公益林管理的重要性和政策要求，并在主要路口和公益林重要分布區(qū)設(shè)置了公益林宣傳牌。各實(shí)施單位在主要交通道路旁的顯眼地段建有水泥標(biāo)示牌，標(biāo)明重點(diǎn)公益林的面積、范圍、管護(hù)制度、管護(hù)人員和管理措施等內(nèi)容，部分村還制訂了村規(guī)民約。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。三是配合開展公益林效益監(jiān)測(cè)情況。該縣林業(yè)局積極配合上級(jí)林業(yè)主管部門認(rèn)真搞好公益林效益監(jiān)測(cè)工作，按時(shí)填報(bào)了公益林資源及監(jiān)測(cè)的相關(guān)數(shù)據(jù)。但由于該縣公益林面積較大，受技術(shù)人員偏少和工作經(jīng)費(fèi)緊缺的限制，使得監(jiān)測(cè)工作難以到位。因此，評(píng)價(jià)得分為0分。四是公益林管護(hù)核查自查工作情況。該縣林業(yè)局每年按照公益林管理辦法的要求，按時(shí)組織了公益林年度縣級(jí)管護(hù)自查工作，編寫了自查報(bào)告，并上報(bào)上級(jí)林業(yè)主管部門。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。五是公益林災(zāi)害情況。近年來，該縣對(duì)公益林管理的力度不斷加大，發(fā)生森林火災(zāi)與林業(yè)有害生物災(zāi)害的機(jī)率縮小。經(jīng)自查，全縣公益林發(fā)生火災(zāi)的小班不多，無重大火災(zāi)發(fā)生，森林火災(zāi)的成災(zāi)率控制在3‰以內(nèi)，也沒有發(fā)生重大的林業(yè)有害生物災(zāi)害。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為5分。

(2)組織管理。一是組織機(jī)構(gòu)與人員配置情況。為加強(qiáng)對(duì)全縣公益林的管理，縣人民政府成立了以分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)為組長(zhǎng)，縣政府辦、發(fā)改、林業(yè)、財(cái)政、國(guó)土和環(huán)保等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組在林業(yè)局下設(shè)辦公室，由局長(zhǎng)任辦公室主任，全面負(fù)責(zé)公益林管護(hù)的日常工作。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和國(guó)有(聯(lián)辦、股份)林場(chǎng)相應(yīng)成立了工作專班，在各林業(yè)站和各林場(chǎng)成立管理辦公室。各村設(shè)立了管理辦公室，指定了專人負(fù)責(zé)公益林管護(hù)工作，聘請(qǐng)了專職或兼職護(hù)林員進(jìn)行巡山管護(hù)工作。該縣公益林管理組織機(jī)構(gòu)健全，人員配備齊全。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。二是制度建設(shè)與落實(shí)情況。該縣林業(yè)局根據(jù)全縣公益林管理的需要，及時(shí)制定了《重點(diǎn)公益林實(shí)施方案》、《生態(tài)公益林管護(hù)制度》、《公益林護(hù)林員管理與獎(jiǎng)懲制度》，層層簽訂了公益林建設(shè)責(zé)任狀，明確各級(jí)公益林管護(hù)職責(zé)，全面落實(shí)管護(hù)責(zé)任。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。三是管護(hù)合同、協(xié)議簽訂和責(zé)任制落實(shí)情況?？h林業(yè)局與各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、林場(chǎng)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))與村、村與護(hù)林員簽訂了管護(hù)責(zé)任合同，村與林權(quán)所有者簽訂了禁伐協(xié)議，嚴(yán)格按照合同和協(xié)議的有關(guān)規(guī)定落實(shí)管護(hù)責(zé)任和采伐限額，履行各自的工作職責(zé)。但護(hù)林員履職情況還是存在一些不到位的現(xiàn)象。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。四是管護(hù)人員培訓(xùn)情況。該縣對(duì)全縣各單位的護(hù)林員沒有進(jìn)行崗前培訓(xùn)和建立定期培訓(xùn)制度。但對(duì)護(hù)林員執(zhí)行了績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)管護(hù)不到位，管護(hù)期間有重大過錯(cuò)的護(hù)林員實(shí)行清退制度。因此，評(píng)價(jià)得分為0分。五是管護(hù)人員管理與考勤情況?？h林業(yè)局對(duì)全縣公益林管護(hù)人員全部建立了花名冊(cè)，各林場(chǎng)和村對(duì)護(hù)林員巡山管護(hù)情況執(zhí)行了考勤制度，記錄了考勤表，護(hù)林員巡山日志記載詳細(xì)，每年自查合格。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為4分。

(3)信息檔案管理。根據(jù)《湖北省生態(tài)公益林檔案管理辦法》的有關(guān)要求，縣林業(yè)局為公益辦配備了專門的檔案柜，建立了公益林的紙質(zhì)和電子文檔，并指定專人進(jìn)行管理。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和林場(chǎng)都配有生態(tài)公益林檔案專柜。為加強(qiáng)對(duì)轄區(qū)生態(tài)公益林的管理，縣財(cái)政局建立了公益林補(bǔ)償資金兌現(xiàn)與使用專用檔案，并按照2012年區(qū)劃落界的要求，對(duì)森林資源數(shù)據(jù)進(jìn)行全面更新后，及時(shí)上報(bào)給省級(jí)林業(yè)主管部門，從而做到了檔案管理規(guī)范，公益林管理信息資料更新及時(shí)，符合上級(jí)要求。但與《湖北省生態(tài)公益林檔案管理辦法》中的規(guī)定和上級(jí)有關(guān)部門的要求相比，還存在一定的差距。因此，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為1分。

(4)經(jīng)營(yíng)管理。該縣2007年編制了《重點(diǎn)生態(tài)公益林實(shí)施方案》，2010年進(jìn)行了修改并進(jìn)一步完善了各項(xiàng)管理措施。近幾年來，該縣一直能嚴(yán)格按照實(shí)施方案對(duì)公益林進(jìn)行管理與經(jīng)營(yíng)。撫育、更新、造林和林地征占用等經(jīng)營(yíng)措施符合方案要求及《國(guó)家級(jí)公益林管理辦法》和《湖北省生態(tài)公益林管理辦法》的各項(xiàng)規(guī)定。但在撫育、更新、造林和林地征占用等管理方面，與國(guó)家和省級(jí)公益林管理辦法中的有關(guān)規(guī)定對(duì)照還存在一些不足之處。因此，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為2分。

(5)資金管理。一是資金使用的規(guī)范性。該縣按照公益林補(bǔ)償基金管理辦法的要求，建立健全了公益林資金管理制度，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行專人專賬管理。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、林場(chǎng)設(shè)立了公益林補(bǔ)償基金專用賬戶，建立了公益林資金撥付明細(xì)表。各村設(shè)立了公益林專用賬本，專人記載公益林收支情況。村級(jí)公益林支出由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))經(jīng)管站實(shí)行“村賬站管”的模式進(jìn)行綜合評(píng)審，代理記賬、保管原始憑據(jù)，并隨時(shí)接受各級(jí)財(cái)政、審計(jì)和林業(yè)主管部門的審計(jì)與監(jiān)督。2014年公益林補(bǔ)償資金主要用于由縣統(tǒng)一組織的公益林防火隔離帶的維修、森林病蟲害防治及專業(yè)撲火隊(duì)伍補(bǔ)助、森林資源監(jiān)測(cè)與檢查驗(yàn)收等費(fèi)用，公益林區(qū)標(biāo)志牌、宣傳標(biāo)語修建與維護(hù)費(fèi)用，聘請(qǐng)專職或兼職護(hù)林員巡山管護(hù)、防火、防濫砍濫伐等的勞務(wù)費(fèi)，林地所有者或經(jīng)營(yíng)者用于公益林補(bǔ)植補(bǔ)造、撫育等其他支出。該縣公益林資金使用規(guī)范，資金用途符合規(guī)定，無違紀(jì)行為發(fā)生。雖有國(guó)家和省級(jí)公益林資金補(bǔ)償?shù)墓芾碇贫?，但該縣在資金使用的規(guī)范性方面，與上級(jí)對(duì)資金管理的要求還存在一些問題和不足。因此，評(píng)價(jià)得分為1分。二是資金撥付。在資金撥付前，該縣林業(yè)局根據(jù)2014年度自查驗(yàn)收的合格面積，編制年度兌現(xiàn)，方案報(bào)請(qǐng)縣人民政府審批，經(jīng)政務(wù)網(wǎng)上公示后，再由縣財(cái)政局直接撥付到了縣林業(yè)局和各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政所的專用賬戶，撥付進(jìn)度為100%。因此，評(píng)價(jià)得分為2分。三是資金兌現(xiàn)?？h林業(yè)局和各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))財(cái)政所根據(jù)縣人民政府批復(fù)的資金兌現(xiàn)方案，將2014年度的公益林補(bǔ)償資金1233.00萬元全部?jī)冬F(xiàn)到了國(guó)有(聯(lián)辦、集體)林場(chǎng)、森林撲火隊(duì)、村組集體和農(nóng)戶，資金兌現(xiàn)進(jìn)度為100%，符合公益林補(bǔ)償資金兌現(xiàn)和公共管護(hù)費(fèi)支出的規(guī)定。因此，評(píng)價(jià)得分為3分。四是工作經(jīng)費(fèi)。為加強(qiáng)對(duì)公益林的管理，縣林業(yè)局每年向縣級(jí)財(cái)政爭(zhēng)取了專項(xiàng)資金30萬元，主要用于解決公益林撲火隊(duì)伍建設(shè)和防火器材的購置等費(fèi)用支出。但由于該縣屬省級(jí)貧困縣，縣級(jí)財(cái)政還沒有將公益林管護(hù)工作經(jīng)費(fèi)列入公共財(cái)政預(yù)算，僅靠基層林業(yè)部門自籌，可謂是“杯水車薪”。因此，評(píng)價(jià)得分為0分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為6分。

3.項(xiàng)目績(jī)效

(1)項(xiàng)目產(chǎn)出。一是公益林面積。2014年度，該縣國(guó)家級(jí)和省級(jí)公益林實(shí)施補(bǔ)償?shù)拿娣e為93.02萬畝,其中國(guó)家級(jí)81.87萬畝，省級(jí)11.15萬畝，與2013年相比，公益林面積保持未變。因此，評(píng)價(jià)得分為6分。二是公益林蓄積。該縣2014年國(guó)家和省級(jí)公益林林木總蓄積量為92.1萬立方米，與2013年度的71.73萬立方米相比有所增加。因此，評(píng)價(jià)得分為6分。三是公益林森林質(zhì)量。2014年國(guó)家和省級(jí)公益林地類分為有林地50.47萬畝,疏林地2.36萬畝,灌木林地31.95萬畝，未成林地7.65萬畝，宜林地0.59萬畝。與2013年度相比，基本保持穩(wěn)定。而有林地單位面積蓄積從2013年的1.4立方米增加到1.8立方米，平均郁閉度從2013年的0.45增加到0.55。從而使全縣公益林質(zhì)量基本上保持穩(wěn)定，各項(xiàng)評(píng)定因子有上升好轉(zhuǎn)的勢(shì)頭。因此，評(píng)價(jià)得分為5分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為17分。

(2)經(jīng)濟(jì)效益。該縣實(shí)施公益林項(xiàng)目以來，森林得到了有效保護(hù)，林分質(zhì)量得到了提高，森林蓄積逐年增長(zhǎng)，給廣大林農(nóng)帶來巨大的林木儲(chǔ)備收益，增強(qiáng)了林農(nóng)培育與管護(hù)公益林的信心。公益林項(xiàng)目惠及農(nóng)戶 33 660 余戶，人口13.5萬人。2014年集體與個(gè)人補(bǔ)償資金1157.95萬元，戶均收益344元，人均增收86元，比上年度人均收入增加5元左右。而且，隨著國(guó)家和省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的逐年提高，管護(hù)時(shí)間的延長(zhǎng)，林農(nóng)從公益林管護(hù)中得到的實(shí)惠會(huì)更多，受益的群體會(huì)更廣泛。但由于公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，給林農(nóng)帶來的收入畢竟有限，與林農(nóng)的期望值還有一定的差距。因此，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為3分。

(3)生態(tài)效益。一是水源涵養(yǎng)。根據(jù)有關(guān)監(jiān)測(cè)資料，每畝森林年蓄水量為25立方米，該縣2014年國(guó)家和省級(jí)公益林森林年蓄水量為2060.5萬立方米，與2013年國(guó)家和省級(jí)公益林的蓄水量2060.5萬立方米相比，基本持平。因此，評(píng)價(jià)得分為6分。二是水土保持。根據(jù)有關(guān)監(jiān)測(cè)資料，每畝森林年保土4立方米，2014年該縣國(guó)家和省級(jí)公益林森林年保土量為329.68萬立方米，與2013年國(guó)家和省公益林保土量329.68萬立方米相比，基本持平，沒有造成新的水土流失。因此，評(píng)價(jià)得分為6分。三是固碳釋氧。根據(jù)有關(guān)監(jiān)測(cè)資料，植物每產(chǎn)生1 g干物質(zhì)，能固定1.63 g CO2，釋放1.19 g O2。根據(jù)該縣國(guó)家和省級(jí)公益林的單位蓄積量，每畝森林平均能固定3.23噸CO2，釋放2.36噸O2，全縣公益林大概能固定300.46萬噸CO2，釋放219.53萬噸O2。隨著公益林蓄積的增長(zhǎng)，每年固碳釋氧的總量有適當(dāng)?shù)脑龆?。因此，評(píng)價(jià)得分為7分。四是生物多樣性。2014年該縣國(guó)家和省級(jí)公益林天然有林地面積為30.54萬畝，占總面積的37.3%，針闊混交林2.95萬畝，與2013年相比略有增加。因此，評(píng)價(jià)得分為7分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為26分。

(4)社會(huì)效益。一是群眾對(duì)環(huán)境滿意度。經(jīng)調(diào)查訪問，廣大林農(nóng)從公益林建設(shè)中得到了較多的實(shí)惠，對(duì)區(qū)域公益林建設(shè)評(píng)價(jià)較好，滿意度高。甚至有的地方生態(tài)環(huán)境有根本性的好轉(zhuǎn)。但要實(shí)現(xiàn)青山綠水也是幸福的遠(yuǎn)景，畢竟要有一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，與林農(nóng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的期望值還存在一定的差距。因此，評(píng)價(jià)得分為2分。二是服務(wù)對(duì)象滿意度。近年來，隨著公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，林農(nóng)從公益林項(xiàng)目實(shí)施中得到了實(shí)實(shí)在在的好處，這不僅進(jìn)一步提高了林農(nóng)對(duì)國(guó)家林業(yè)政策的信任度，而且也提高了林農(nóng)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的滿意度。通過對(duì)發(fā)放調(diào)查問卷的統(tǒng)計(jì)，顯示林農(nóng)對(duì)公益林實(shí)施的效果滿意。因此，評(píng)價(jià)得分為2分。根據(jù)以上評(píng)價(jià)結(jié)果，本項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)得分為4分。

(二)評(píng)價(jià)結(jié)論

1.評(píng)分結(jié)果

通過對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)因子逐項(xiàng)分析，綜合評(píng)價(jià)公益林實(shí)施績(jī)效，該縣2014年國(guó)家和省級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)綜合得分為87分(見表1)。評(píng)價(jià)結(jié)果類型為B，評(píng)價(jià)等級(jí)為良好。

表1 2014年度國(guó)家和省級(jí)公益林森林生態(tài)效益補(bǔ)償專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

續(xù)表1

續(xù)表1

2.主要結(jié)論

通過綜合評(píng)價(jià)，該縣2014年國(guó)家和省級(jí)公益林的實(shí)施達(dá)到了項(xiàng)目建設(shè)的目標(biāo)要求，做到了項(xiàng)目決策程序規(guī)范，項(xiàng)目管理措施到位，項(xiàng)目實(shí)施成效顯著，取得了較好的生態(tài)、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

四、主要經(jīng)驗(yàn)、存在問題和政策建議

(一)主要經(jīng)驗(yàn)

一是政策宣傳到位，增強(qiáng)了全民對(duì)公益林建設(shè)與保護(hù)的意識(shí)；二是組織領(lǐng)導(dǎo)到位，為公益林的保護(hù)與管理提供了組織保證；三是責(zé)任落實(shí)到位，確保了項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量；四是保護(hù)管理到位，確保了全縣公益林管護(hù)措施的全覆蓋；五是監(jiān)督檢查到位，杜絕了項(xiàng)目實(shí)施過程中違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生；六是政策兌現(xiàn)到位，保證了公益林補(bǔ)償資金到位的及時(shí)性、資金使用的規(guī)范性和合理性。

(二)存在問題

一是林權(quán)糾紛多，項(xiàng)目資金兌現(xiàn)難；二是資金補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，管護(hù)任務(wù)繁重；三是管理程序復(fù)雜，工作經(jīng)費(fèi)不足。

(三)政策建議

一是逐年提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是拓寬補(bǔ)償資金使用范圍；三是簡(jiǎn)化林木采伐和公益林調(diào)整手續(xù)；四是落實(shí)項(xiàng)目管理工作經(jīng)費(fèi)。

姜洪云