沈亞平，汪 圣

(南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

正當(dāng)性“互益”：合作治理中的政社關(guān)系探析

沈亞平，汪 圣

(南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院，天津 300350)

正當(dāng)性是政府與社會(huì)組織存在和行為運(yùn)作所依賴的重要資源，而組織的正當(dāng)性建構(gòu)也是兩類主體需要共同回應(yīng)的命題。通過(guò)公共事務(wù)領(lǐng)域的合作治理，政府與社會(huì)組織之間形成了一種正當(dāng)性“互益”關(guān)系，這成為組織正當(dāng)性建構(gòu)的重要路徑。這種正當(dāng)性“互益”關(guān)系的機(jī)理在于，一方面，社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理提升了政府治理效能，并增進(jìn)了公共行政的民主價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府正當(dāng)性的增益；另一方面，政府與社會(huì)組織的合作實(shí)現(xiàn)了政府向社會(huì)組織政治、行政、法律以及社會(huì)等多個(gè)維度正當(dāng)性的賦權(quán)，是政府對(duì)社會(huì)組織正當(dāng)性的增益。同時(shí)，當(dāng)前政府與社會(huì)組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系呈現(xiàn)為一種非對(duì)稱性的相互依賴格局，因此建立在平等對(duì)話基礎(chǔ)上的合作是深化兩者正當(dāng)性“互益”關(guān)系的重要進(jìn)路。

正當(dāng)性；正當(dāng)性“互益”；合作治理；社會(huì)組織

政府與社會(huì)組織間的關(guān)系問題是當(dāng)前學(xué)界研究的重點(diǎn)。在國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的背景下，社會(huì)組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域扮演著愈加重要的角色，政府與社會(huì)組織之間開展的合作與對(duì)話也越來(lái)越多，這為我們理解政府與社會(huì)組織間的關(guān)系提供了一種新的情境。以此為基礎(chǔ)，本研究嘗試從組織的正當(dāng)性及其建構(gòu)進(jìn)路的視角，提出一種政府與社會(huì)組織間關(guān)系的解釋框架，對(duì)變動(dòng)中的政府與社會(huì)組織間關(guān)系進(jìn)行解讀。

一、正當(dāng)性與組織正當(dāng)性建構(gòu)

(一)正當(dāng)性的內(nèi)涵解讀

從詞源上分析，現(xiàn)代社會(huì)科學(xué)中正當(dāng)性的概念來(lái)源于英文Legitimacy一詞，其意指主體的存在或行為符合某種程序或?qū)嶓w的價(jià)值準(zhǔn)則。而在當(dāng)前的一些研究中，部分學(xué)者又往往將Legitimacy翻譯為合法性，由此形成了Legitimacy譯法方面正當(dāng)性與合法性的不同。事實(shí)上，Legitimacy一詞翻譯為合法性還是正當(dāng)性，與中英文語(yǔ)境中對(duì)“法”的理解的差異性相關(guān)。在中文語(yǔ)境中，“法”一般專指法律，而在英文語(yǔ)境中的“法”不僅包括法律、法規(guī)等正式之“法”，也包含價(jià)值觀念、道德倫理、意識(shí)形態(tài)等非正式之“法”。因此，英文語(yǔ)境中“法”的內(nèi)涵更為豐富和復(fù)雜。合法性的譯法能夠體現(xiàn)出Legitimacy與合法律性(Legality)相關(guān)聯(lián)的一面，但并不能涵蓋Legitimacy的完整含義*劉楊：《正當(dāng)性與合法性概念辨析》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2008年第3期。。而正當(dāng)性多表示主體及其行為符合一定規(guī)范、法度的要求之意，采用正當(dāng)性的譯法能夠更合理地還原Legitimacy的內(nèi)涵，彌補(bǔ)合法性譯法形成的語(yǔ)義流失的不足。鑒于此，林毓生主張將英文legality譯為合法性(即“合法律性”)，而將legitimacy譯為正當(dāng)性*參見高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的合法性問題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。。筆者認(rèn)同這種觀點(diǎn)，在本文行文中統(tǒng)一采用正當(dāng)性的表達(dá)方式*針對(duì)國(guó)內(nèi)相關(guān)文獻(xiàn)中合法性和正當(dāng)性表述不一致的問題，在不影響其原意的情況下，統(tǒng)一采用正當(dāng)性的引述方式。。

不同類型組織的正當(dāng)性需要結(jié)合組織的性質(zhì)進(jìn)行具體解讀。本研究的論述基于政府與社會(huì)組織互動(dòng)的語(yǔ)境，因此將政府與社會(huì)組織分別作為正當(dāng)性的承載主體。對(duì)于政府正當(dāng)性，謝慶奎認(rèn)為，其是指“政府系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和制度安排及其所制定實(shí)施的公共政策，是不是以及為什么應(yīng)該獲得社會(huì)成員的自愿忠誠(chéng)和支持的問題”*謝慶奎：《政府學(xué)概論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2005年版，第141頁(yè)。。丁煌等認(rèn)為，政府的正當(dāng)性是指“政府的地位、權(quán)威、制度安排及所實(shí)施的治理為公眾所自愿服從和支持的狀態(tài)”*丁煌、梁滿艷：《地方政府公共政策執(zhí)行力測(cè)評(píng)指標(biāo)設(shè)計(jì)——基于地方政府合法性的視角》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第4期。。根據(jù)讓—馬克·夸克的觀點(diǎn)，政府的正當(dāng)性即是公眾對(duì)統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)*[法]讓—馬克·夸克：《合法性與政治》，佟心平、王遠(yuǎn)飛譯，北京：中央編譯出版社，2002年版，第12頁(yè)。。由此可知，雖然不同學(xué)者對(duì)政府正當(dāng)性的界定并不完全一致，但對(duì)其基本內(nèi)涵的理解具有相似性，即普遍將政府的正當(dāng)性界定為公眾對(duì)政府權(quán)威的信任、認(rèn)同與遵從情況。相對(duì)于政府的正當(dāng)性，社會(huì)組織正當(dāng)性的內(nèi)涵更具其復(fù)雜性，呈現(xiàn)為一種復(fù)合性的特征。因此學(xué)界并非在一個(gè)籠統(tǒng)的范圍上對(duì)社會(huì)組織正當(dāng)性的概念進(jìn)行界定，而是對(duì)這一概念進(jìn)行類型學(xué)的劃分*董運(yùn)生、傅園園：《合法性悖論:淘寶村民間團(tuán)體的生存困境》，《江海學(xué)刊》2016年第4期。。根據(jù)高丙中、段華洽等學(xué)者的觀點(diǎn)，社會(huì)組織正當(dāng)性的內(nèi)涵主要包括政治正當(dāng)性、行政正當(dāng)性、法律正當(dāng)性和社會(huì)正當(dāng)性等四個(gè)方面(見表1)。

表1： 社會(huì)組織正當(dāng)性的內(nèi)涵與基礎(chǔ)

注：本表為筆者根據(jù)高丙中《社會(huì)團(tuán)體的合法性問題》，段華洽、王榮科《中國(guó)非政府組織的合法性問題》兩篇文章的相關(guān)論述整理所得。

由上文的分析可知，政府的正當(dāng)性與社會(huì)組織的正當(dāng)性是非同質(zhì)的，兩種主體的正當(dāng)性內(nèi)涵存在差異。同時(shí)，政府與社會(huì)組織共同作為一種組織現(xiàn)象，兩者的正當(dāng)性內(nèi)涵在一定程度上又是可通約的，即本質(zhì)上可以將兩種組織的正當(dāng)性理解為一種外部主體或環(huán)境對(duì)組織的認(rèn)同性。

(二)正當(dāng)性建構(gòu)：政府與社會(huì)組織的共同命題

所謂正當(dāng)性建構(gòu)，是指組織在特定的場(chǎng)域結(jié)構(gòu)中，通過(guò)采取一定的策略、行為或措施進(jìn)行正當(dāng)性資源汲取，以實(shí)現(xiàn)組織正當(dāng)性的生產(chǎn)與再生產(chǎn)的過(guò)程。正當(dāng)性作為組織發(fā)展的重要資源，“往往意味著其是稀缺的、需要不斷獲得的”*鄧寧華：《“寄居蟹的藝術(shù)”：兩個(gè)體制內(nèi)社會(huì)組織的環(huán)境適應(yīng)策略》，《公共管理學(xué)報(bào)》2011年第3期。。對(duì)于政府與社會(huì)組織而言，兩者可能均面臨來(lái)自組織正當(dāng)性方面的壓力，組織正當(dāng)性的建構(gòu)則可能是兩者需要面對(duì)的共同命題。黃健榮認(rèn)為，現(xiàn)代政府的正當(dāng)性總是在其運(yùn)行過(guò)程中不斷流失，呈現(xiàn)為一種遞減性趨勢(shì)，對(duì)政府存續(xù)運(yùn)行產(chǎn)生巨大壓力和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)*黃健榮：《論現(xiàn)代政府合法性遞減：成因、影響與對(duì)策》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2011年第1期。。事實(shí)上，改革開放以來(lái)，地方政府在施政過(guò)程中存在的治理能力欠缺、官員貪腐等問題已經(jīng)對(duì)其自身的正當(dāng)性基礎(chǔ)產(chǎn)生了負(fù)面效用。同時(shí)以群體性事件、集體上訪等為代表的社會(huì)集體行動(dòng)，則更直接暴露出地方政府在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的低效和維護(hù)社會(huì)公正能力的缺失，是公眾對(duì)地方政府信任與認(rèn)同下降的表征。尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代化與后現(xiàn)代化疊加的社會(huì)發(fā)展進(jìn)程形成了具有高度復(fù)雜性和不確定性的社會(huì)情境，迫使地方政府亟需對(duì)自身的正當(dāng)性建構(gòu)問題予以特別重視。如何提高治理效能、緩解社會(huì)矛盾、保障社會(huì)的公平正義以及重新建構(gòu)和擴(kuò)展主體的正當(dāng)性，是地方政府必須給予重視和有效回應(yīng)的命題。

對(duì)于我國(guó)的社會(huì)組織而言，其同樣需要正視自身的正當(dāng)性建構(gòu)問題。受歷史傳統(tǒng)、社會(huì)發(fā)展水平以及管理體制等因素的影響，正當(dāng)性困境成為制約我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展的瓶頸性問題：大量“草根組織”未能完成登記注冊(cè)工作，尚處于“隱身”狀態(tài)，不具備法律意義上的正當(dāng)合法身份，隨時(shí)可能成為被取締的對(duì)象；相當(dāng)比例的社會(huì)組織規(guī)模有限，參與社會(huì)治理的公益服務(wù)資源匱乏，公眾往往對(duì)其治理能力懷有疑慮；部分社會(huì)組織缺乏完善的規(guī)章制度及組織章程，組織內(nèi)部管理較為混亂，甚至負(fù)面新聞?lì)l出，給本組織以及整個(gè)非營(yíng)利事業(yè)的聲譽(yù)都形成了負(fù)面影響等。正當(dāng)性困境不僅限制了社會(huì)組織汲取資源、開展活動(dòng)的能力，也為自身爭(zhēng)取社會(huì)治理權(quán)力空間形成了障礙，乃至對(duì)組織的生存形成威脅*管兵、岳經(jīng)綸：《雙重合法性和社會(huì)組織發(fā)展——以北京市19個(gè)小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)為例》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2014年第5期。。因此，如何建構(gòu)主體的正當(dāng)性，以為組織爭(zhēng)取更為有利的生存發(fā)展環(huán)境和行動(dòng)資源，對(duì)于我國(guó)的社會(huì)組織而言具有重要價(jià)值。

二、正當(dāng)性“互益”：基于合作治理的一種解釋性框架

(一)合作治理：一種敘事場(chǎng)景

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著治理運(yùn)動(dòng)的興起，合作治理日益成為一種重要的公共事務(wù)治理范式。所謂合作治理，是指介于政府治理和社會(huì)自治之間的復(fù)合性治理模式，其基本特征是不同治理主體為解決共同事務(wù)而對(duì)各方治理資源進(jìn)行的交換和共享*敬乂嘉：《合作治理：再造公共服務(wù)的邏輯》，天津：天津人民出版社，2009年版，第172～173頁(yè)。。在公共事務(wù)的非合作治理模式中，政府與社會(huì)組織的治理行動(dòng)往往處于“孤島”狀態(tài)，雙方的互動(dòng)較為有限，給公共事務(wù)的有效治理和良性政社關(guān)系的形成制造了障礙。而合作治理打破了政府與社會(huì)組織之間的隔閡，強(qiáng)化了多元主體在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的參與，使政府與社會(huì)組織成為通力協(xié)作的“伙伴”，共同在公共事務(wù)的治理過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。因此，合作治理既是一種治理工具的革新，同時(shí)也是治理結(jié)構(gòu)的演進(jìn)。合作治理使得公共事務(wù)治理過(guò)程不再是傳統(tǒng)模式下公共部門的閉環(huán)運(yùn)作，而是公共部門與社會(huì)領(lǐng)域進(jìn)行的一種交互活動(dòng)，是公共事務(wù)的治理話語(yǔ)從獨(dú)白到對(duì)話的轉(zhuǎn)軌。合作治理代表著一種公共事務(wù)治理范式的現(xiàn)代轉(zhuǎn)向，意味著科層體制對(duì)治理權(quán)力的壟斷走向終結(jié)，而多元主體對(duì)治理權(quán)力的共享成為一種被廣為接受的價(jià)值共識(shí)。因此，公共事務(wù)的合作治理為我們理解政府與社會(huì)組織間的關(guān)系提供了一種新的敘事場(chǎng)景，有必要以此為基礎(chǔ)進(jìn)行一種新的闡釋。

(二)正當(dāng)性“互益”：一種解釋框架

如前文所述，正當(dāng)性建構(gòu)是政府與社會(huì)組織的共同命題。面對(duì)組織的正當(dāng)性建構(gòu)壓力，政府與社會(huì)組織需要對(duì)這一共同命題進(jìn)行有效回應(yīng)。同時(shí)，組織的正當(dāng)性是被客觀的擁有、并被主觀的創(chuàng)造的*Suchman. M. C. Managing Legitimacy: Strategic and Institutional Approaches. Academy of Management Review, 1995(3),pp.571～610.，如何汲取正當(dāng)性資源是政府與社會(huì)組織的重要行動(dòng)邏輯。以公共事務(wù)的合作治理為背景，以組織的正當(dāng)性及其建構(gòu)進(jìn)路為視角，可為我們理解政府與社會(huì)組織間關(guān)系的時(shí)代演化提供一種新的思考維度。

伍德(Wood)認(rèn)為，合作治理中每一個(gè)參與者都從他人那里獲得其所需并貢獻(xiàn)其所有，以此來(lái)建立互惠互利的關(guān)系，參與者的任何收益都取決于這種互利互益行為*Wood D J, Gray B. Toward a comprehensive theory of collaboration. The Journal of Applied Behavioral Science, 1991, 27(2): 139～162.。薩德爾(Saidel)進(jìn)一步對(duì)政府與社會(huì)組織所分別擁有的資源進(jìn)行了總結(jié)，其認(rèn)為服務(wù)傳遞能力、信息、政治支持或正當(dāng)性等是社會(huì)組織所擁有的資源，而政府所擁有的資源主要包括財(cái)政收入、信息(專家與技術(shù)的支持)、政治支持或正當(dāng)性、非立法政策的可及性等*Saidel，Judith R. Resource Interdependence: The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations.Public Administration Review，1991，51(6).。由此可見，薩德爾將正當(dāng)性作為政府與社會(huì)組織共同擁有并可相互提供的一種重要資源。而齊默曼(Zimmerman)的觀點(diǎn)可謂與薩德爾不謀而合。齊默曼認(rèn)為，正當(dāng)性是組織獲得其他資源的重要資源，對(duì)組織的成長(zhǎng)極為關(guān)鍵，同時(shí)正當(dāng)性也是政府與社會(huì)組織都可提供的資源*Zimmerman，Monica A.and Gerald J. Zeitz.Beyond Survival: Achieving New Venture Growth by Building Legitimacy.Academy of Management Review，2002，27(3).。因此，政府與社會(huì)組織在合作治理公共事務(wù)的過(guò)程中不僅能夠進(jìn)行物質(zhì)、資金等運(yùn)作性資源的交換，同時(shí)也可以實(shí)現(xiàn)正當(dāng)性等治理性資源的彼此強(qiáng)化。以此為基礎(chǔ)，結(jié)合公共事務(wù)治理的中國(guó)語(yǔ)境，我們認(rèn)為，政府與社會(huì)組織之間存在一種主體正當(dāng)性建構(gòu)上的相互增益關(guān)系，并且這成為治理主體正當(dāng)性建構(gòu)的重要通路。在合作治理過(guò)程中，政府部門能夠強(qiáng)化公眾對(duì)自身公共權(quán)力行使的認(rèn)同感，有利于建立穩(wěn)定和可持續(xù)的政治權(quán)力關(guān)系，獲得更為深厚的政治支持資源；社會(huì)組織則可以獲得更多的來(lái)自政治與行政權(quán)威體制的正當(dāng)性資源賦權(quán)，并通過(guò)相應(yīng)的轉(zhuǎn)化進(jìn)行主體正當(dāng)性的獲取、維護(hù)與擴(kuò)充，實(shí)現(xiàn)主體正當(dāng)性的完善和提升。因此，提出正當(dāng)性“互益”這一解釋性框架，對(duì)合作治理中政府與社會(huì)組織之間呈現(xiàn)出的一種互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行描述成為一種可能。

三、機(jī)理解析：正當(dāng)性“互益”的運(yùn)作進(jìn)路

在合作治理的實(shí)踐圖景中，政府與社會(huì)組織間正當(dāng)性“互益”關(guān)系的運(yùn)作進(jìn)路呈現(xiàn)為兩條主線，一條是社會(huì)組織對(duì)政府正當(dāng)性的增益，一條是政府對(duì)社會(huì)組織正當(dāng)性的增益。

(一)社會(huì)組織對(duì)政府正當(dāng)性的增益

治理效能與民主價(jià)值是現(xiàn)代政府正當(dāng)性的核心要素，社會(huì)組織與政府部門的合作治理是對(duì)現(xiàn)代政府正當(dāng)性核心要素的積極回應(yīng)，即是社會(huì)組織對(duì)政府正當(dāng)性的增益過(guò)程。

1.在治理效能中增益政府正當(dāng)性

政府的正當(dāng)性往往與其治理效能密切相關(guān)。在有效性中累積正當(dāng)性是中國(guó)政治發(fā)展的路徑選擇，一定意義上可以將政府正當(dāng)性水平理解為公共事務(wù)治理有效性的函數(shù)。公眾往往對(duì)政府的治理效能存在著一定的期望值，當(dāng)政府的治理效能低于期望值時(shí)就可能產(chǎn)生一種對(duì)政府的不信任，從而引發(fā)對(duì)政府正當(dāng)性的質(zhì)疑。因此對(duì)于政府而言，有必要通過(guò)一定的方式將自身的治理效能維持于一定的水準(zhǔn)之上，而社會(huì)組織則是協(xié)助政府提升公共事務(wù)治理效能的重要“伙伴”。

首先，社會(huì)組織提升了公共服務(wù)供給效能。民眾對(duì)政府的滿意度和信任度取決于政府提供公共物品和服務(wù)的質(zhì)量，為社會(huì)提供令人滿意的公共物品和服務(wù)是政府權(quán)威的重要來(lái)源*燕繼榮：《論政治合法性的意義和實(shí)現(xiàn)途徑》，《學(xué)?！?004年第4期。。在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，需要政府實(shí)現(xiàn)從以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心到注重提供公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)向，而當(dāng)前政府部門在公共服務(wù)供給方面存在的能力不足問題需要其尋求體制外力量的協(xié)同，以保障服務(wù)供給的有效性。社會(huì)組織作為一種重要的公共服務(wù)供給主體，憑借其公益性、志愿性等優(yōu)勢(shì)，已然成為現(xiàn)代公共服務(wù)體系中政府的重要合作對(duì)象。合作治理過(guò)程中，社會(huì)組織往往會(huì)與政府部門結(jié)成服務(wù)供給上的“伙伴”關(guān)系，通過(guò)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)更為高效的資源動(dòng)員與整合，從而有效降低公共服務(wù)的供給成本。同時(shí)，社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給提升了公共服務(wù)的專業(yè)化水平。如在弱勢(shì)群體幫扶、特殊青少年行為矯正、瀕危生物救助與環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域，社會(huì)組織往往具備更為專業(yè)的知識(shí)和能力儲(chǔ)備，從而有助于回應(yīng)現(xiàn)代公共服務(wù)的發(fā)展要求，提供更為專業(yè)、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。此外，憑單制、服務(wù)券等模式在公共服務(wù)供給中的應(yīng)用擴(kuò)大了公眾在公共服務(wù)選擇上的靈活性和自主性，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)模式下公共服務(wù)回應(yīng)性不足的短板，實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)的“顧客導(dǎo)向”。因此，社會(huì)組織的參與可以在一定程度上提升公共服務(wù)的供給效能，緩解政府公共服務(wù)供給壓力，有助于維護(hù)社會(huì)的公平與正義，使公眾有更強(qiáng)的獲得感以及增強(qiáng)對(duì)政府部門的認(rèn)同感。

其次，社會(huì)組織提升了社會(huì)問題的治理效能。如果政府沒有足夠的行動(dòng)能力來(lái)解決公眾關(guān)注的社會(huì)問題，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的良好治理，就在公眾面前顯示了治理能力的低效，因此政府就將面臨正當(dāng)性危機(jī)*田凱：《組織外形化：非協(xié)調(diào)約束下的組織運(yùn)作——一個(gè)研究中國(guó)慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會(huì)學(xué)研究》2004年第4期。。社會(huì)轉(zhuǎn)型期是社會(huì)問題的集中凸顯時(shí)期，社會(huì)發(fā)展過(guò)程中催生出了征地沖突、環(huán)境沖突、勞資沖突、醫(yī)患糾紛等多種社會(huì)問題。遺憾的是，當(dāng)前地方政府往往缺乏解決此類社會(huì)問題所必需的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)與公信力，從而可能引發(fā)社會(huì)問題的治理失效，給政府的社會(huì)治理和維穩(wěn)工作形成挑戰(zhàn)。而社會(huì)組織在此類社會(huì)問題的治理方面有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。相較于政府部門，社會(huì)調(diào)解團(tuán)體在處理社會(huì)矛盾和沖突方面具備更加專業(yè)的知識(shí)和更豐富的經(jīng)驗(yàn)，其處理社會(huì)問題的手段更加柔性化，其調(diào)解行為更具回旋和協(xié)商的空間。通過(guò)在社會(huì)問題的處理和化解過(guò)程中引入社會(huì)組織，有助于形成一種社會(huì)矛盾的緩沖屏障和減壓機(jī)制，吸收影響社會(huì)秩序穩(wěn)定的震蕩性因素，提升復(fù)雜社會(huì)矛盾化解的有效性，降低社會(huì)沖突擴(kuò)大化的幾率，彌補(bǔ)快速發(fā)展過(guò)程中的社會(huì)裂痕。相關(guān)資料顯示，目前全國(guó)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織達(dá)到4.5萬(wàn)個(gè)，每年調(diào)解矛盾糾紛達(dá)到900多萬(wàn)件，調(diào)解成功率達(dá)到97%以上；在醫(yī)療糾紛領(lǐng)域，專業(yè)人民調(diào)解組織已經(jīng)覆蓋了全國(guó)80%的縣級(jí)行政區(qū)域，并成為化解醫(yī)患糾紛的主渠道*魏哲哲：《人民調(diào)解，矛盾糾紛或解決》，《人民日?qǐng)?bào)》2017年10月12日。。通過(guò)社會(huì)問題的合作治理，強(qiáng)化了政府應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的能力，減少了政府在處理社會(huì)問題過(guò)程中強(qiáng)制性權(quán)力的使用及由此衍生的可能風(fēng)險(xiǎn)，從而有助于提升公眾對(duì)政府的認(rèn)同度。

2.在民主價(jià)值中增益政府正當(dāng)性

公共行政的現(xiàn)代理念不僅僅是對(duì)治理效能的追逐，也體現(xiàn)出一種公共事務(wù)治理的民主價(jià)值取向，“遠(yuǎn)離民主，就意味著對(duì)正當(dāng)性危機(jī)的親近”*趙海立：《政治合法性理論及其分析架構(gòu)》，《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2004年第5期。成為一種共識(shí)。在行政國(guó)家崛起的背景下，如何給予民主特定的載體與形式，實(shí)現(xiàn)民主的通路塑造與價(jià)值彰顯是現(xiàn)代公共行政需要重點(diǎn)回應(yīng)的問題。合作治理中社會(huì)組織與政府間的互動(dòng)是對(duì)公共事務(wù)決策與運(yùn)作過(guò)程的解構(gòu)與重構(gòu)，從而形成了以協(xié)商、合作為內(nèi)涵的現(xiàn)代直接民主路徑，擴(kuò)展了社會(huì)主體在公共事務(wù)治理中的話語(yǔ)權(quán)，給予民主一種施展空間和載體，并使民主真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，從而是一種重要的民主實(shí)踐。因此，社會(huì)組織與政府部門的合作形成了公共事務(wù)治理場(chǎng)域中社會(huì)行為者與行政管理者的共同“在場(chǎng)”，實(shí)際上是“民主的一種綜合表述方式，帶來(lái)了對(duì)民主的新的理解”*孔繁斌：《公共性的再生產(chǎn)》，南京：江蘇人民出版社，2008年版，第85頁(yè)。。同時(shí)，社會(huì)組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域的參與活動(dòng)本身建構(gòu)了一種民主的象征性價(jià)值。自治理論與“善治”理念獲得世界范圍的認(rèn)同以來(lái)，公共事務(wù)治理的政府壟斷模式的價(jià)值基礎(chǔ)被解構(gòu)，吸納社會(huì)力量進(jìn)入公共事務(wù)治理體系成為政府正當(dāng)性建構(gòu)的一種現(xiàn)代路向。社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理體現(xiàn)出現(xiàn)代公共治理要求的一種開放、包容、多元的價(jià)值觀，實(shí)現(xiàn)了民主價(jià)值符號(hào)的建構(gòu)，是參與合作治理的社會(huì)組織傳遞給政府部門的一種非物質(zhì)化資源，是民主價(jià)值的一種外在表征，也是現(xiàn)代政府正當(dāng)性建構(gòu)的必要元素。

(二)政府對(duì)社會(huì)組織正當(dāng)性的增益

社會(huì)組織的正當(dāng)性是一種復(fù)合性概念，通過(guò)公共事務(wù)的合作治理，政府部門對(duì)社會(huì)組織多個(gè)維度的正當(dāng)性具有增益價(jià)值。

1.政治正當(dāng)性的增益

社會(huì)組織的政治正當(dāng)性是一種實(shí)質(zhì)正當(dāng)性，可被認(rèn)為是社會(huì)組織正當(dāng)性要素中首先需要解決的一個(gè)維度。政治正當(dāng)性要求社會(huì)組織的宗旨和行為能夠得到一定政治規(guī)范的認(rèn)可，而來(lái)自政治系統(tǒng)的確認(rèn)是社會(huì)組織獲取政治正當(dāng)性的唯一來(lái)源。對(duì)于社會(huì)組織而言，欲求獲得政治正當(dāng)性，有賴于非常復(fù)雜的操作，尤其是需要與政府部門進(jìn)行有效溝通。而公共事務(wù)治理過(guò)程中的合作和互動(dòng)有助于政府部門加深對(duì)相關(guān)社會(huì)組織的了解和信任，認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織對(duì)黨政國(guó)策的支持擁護(hù)及在意識(shí)形態(tài)上的正確性，從而傾向于給予社會(huì)組織更為充分的認(rèn)同性。同時(shí)在合作過(guò)程中社會(huì)組織通過(guò)主動(dòng)接受政府部門的監(jiān)管和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，減少了游離于政府部門視野之外的監(jiān)管盲區(qū)，“不僅傳遞了忠誠(chéng)的信號(hào)，而且使忠誠(chéng)得到制度上的保障，使來(lái)自統(tǒng)治系統(tǒng)的政治正當(dāng)性認(rèn)同更加穩(wěn)固”*王詩(shī)宗：《第三部門的發(fā)展與公民社會(huì)的前景——以溫州商會(huì)為例》，《公共管理學(xué)報(bào)》2004年第4期。。此外，政府部門領(lǐng)導(dǎo)人的支持同樣是對(duì)社會(huì)組織政治正當(dāng)性增益的過(guò)程。在合作治理過(guò)程中，政府部門領(lǐng)導(dǎo)人出席社會(huì)組織的活動(dòng)、發(fā)表講話等行為釋放出一種政治支持信號(hào)，即證明社會(huì)組織的行為是“政治上正確的”，是被政治系統(tǒng)所認(rèn)可和接納的。由此可見，公共事務(wù)合作治理使政府部門給予了參與合作的社會(huì)組織更多的政治認(rèn)同，對(duì)于社會(huì)組織政治正當(dāng)性的增益無(wú)疑是一種有益的實(shí)踐。

2.行政正當(dāng)性的增益

社會(huì)組織的行政正當(dāng)性是一種形式正當(dāng)性，其獲得形式是多種多樣的，大致有機(jī)構(gòu)文書、領(lǐng)導(dǎo)人的同意、機(jī)構(gòu)的符號(hào)和儀式等*高丙中：《社會(huì)團(tuán)體的合法性問題》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2000年第2期。。對(duì)于社會(huì)組織而言，需要將行政體制的上述各種要素援引入組織的行動(dòng)過(guò)程中，以建構(gòu)自身的行政正當(dāng)性。馬克斯·韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代政府是以行使合法管轄權(quán)來(lái)執(zhí)行其職能的，因此政府或其代理人承認(rèn)、同意、授權(quán)的組織也相應(yīng)地被視為具有正當(dāng)性*Weber, Max, 1968, Economy and Society, Volume 1, edited by Guenther Roth and Claus Wittich, New York: Bedminster Press Incorporated, p42.。在公共事務(wù)的合作治理過(guò)程中，政府部門通過(guò)一定的方式給予社會(huì)組織授權(quán)或支持，從而實(shí)現(xiàn)了社會(huì)組織行政正當(dāng)性的增益。在典型的政府購(gòu)買服務(wù)案例中，政府與社會(huì)組織間的契約不僅僅意味著一種資源的流動(dòng)與交換，同時(shí)也形成了一種事實(shí)上的委托——代理關(guān)系，社會(huì)組織獲得了來(lái)自政府部門的授權(quán)，從而使自身的行政正當(dāng)性得以確認(rèn)和強(qiáng)化。如自2008年起，上海市靜安區(qū)衛(wèi)生局通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與靜安區(qū)衛(wèi)生工作者協(xié)會(huì)簽訂了《政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目合同示范文本》，委托協(xié)會(huì)承接靜安區(qū)近50家社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的管理工作，使靜安區(qū)衛(wèi)生工作者協(xié)會(huì)獲得了對(duì)社會(huì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理的授權(quán)。而即使是非契約化的合作行為，同樣可能是政府部門向社會(huì)組織傳遞行政正當(dāng)性的重要方式。如政府部門為社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)所、進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)等行為，事實(shí)上實(shí)現(xiàn)了行政體制權(quán)威與社會(huì)組織正當(dāng)性的捆綁，是行政體制為社會(huì)組織提供的一種正當(dāng)性背書。

3.法律正當(dāng)性的增益

根據(jù)相關(guān)政策要求，社會(huì)組織必須依法進(jìn)行登記注冊(cè)方可取得合法身份。由于政策轉(zhuǎn)向的原因，對(duì)于社會(huì)組織法律正當(dāng)性獲取過(guò)程中政府作用的考察需要以2013年民政部出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)部分社會(huì)組織直接登記的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)為分水嶺，從兩個(gè)階段入手進(jìn)行分析。在《通知》出臺(tái)前，我國(guó)社會(huì)組織的管理工作普遍采用“雙重管理”模式，社會(huì)組織登記注冊(cè)需要首先尋找到業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行掛靠，然后方可在登記管理機(jī)關(guān)注冊(cè)。出于政治風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管責(zé)任的考量，政府部門在回應(yīng)社會(huì)組織掛靠請(qǐng)求的問題上往往是較為謹(jǐn)慎的，這對(duì)社會(huì)組織尋找主管單位形成了挑戰(zhàn)。而合作治理過(guò)程中政府部門與社會(huì)組織之間形成了一種互惠互信關(guān)系，使政府部門更加傾向于同意接受社會(huì)組織的掛靠申請(qǐng)，甚至?xí)e極幫助社會(huì)組織解決注冊(cè)、登記難題。在《通知》出臺(tái)后，社會(huì)組織登記注冊(cè)管理政策有所松動(dòng)，部分社會(huì)組織*指工商經(jīng)濟(jì)類行業(yè)協(xié)會(huì)(商會(huì))、科技類社會(huì)團(tuán)體、公益慈善類組織、社會(huì)福利類組織、社區(qū)服務(wù)類組織等五類社會(huì)組織。可以在民政部門直接完成登記而不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。然而在這種新的政策環(huán)境中，政府部門對(duì)于社會(huì)組織獲取法律正當(dāng)性仍具有重要影響。因?yàn)樯鐣?huì)組織不同維度的正當(dāng)性之間存在著一種內(nèi)在關(guān)聯(lián)，社會(huì)組織法律正當(dāng)性的獲取需要以組織其他維度的正當(dāng)性為前提。對(duì)于適用新政策的社會(huì)組織而言，來(lái)自政府部門的政治與行政正當(dāng)性確認(rèn)仍是其獲取法律正當(dāng)性不可或缺的前提條件，而對(duì)于依然延續(xù)“雙重管理”模式的社會(huì)組織而言，政府部門在其依法進(jìn)行登記注冊(cè)過(guò)程中所發(fā)揮的作用并未弱化。因此，在新的政策背景下，政府部門對(duì)于社會(huì)組織獲取法律正當(dāng)性依然具有重要影響。

4.社會(huì)正當(dāng)性的增益

社會(huì)組織的社會(huì)正當(dāng)性是一種社會(huì)成員對(duì)組織的認(rèn)同、支持或評(píng)價(jià)情況，雖然此種正當(dāng)性的基礎(chǔ)來(lái)源于社會(huì)公眾，但其建構(gòu)過(guò)程卻與政府部門存在著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在我國(guó)公共事務(wù)的治理實(shí)踐中，由于社會(huì)組織發(fā)揮的作用及其與公眾的聯(lián)系較為有限，致使其缺少獲取社會(huì)正當(dāng)性所必需的社會(huì)資本，公眾對(duì)其的信任和認(rèn)同往往較為薄弱。在此背景下，通過(guò)與政府部門開展合作成為社會(huì)組織獲取社會(huì)正當(dāng)性的重要路徑。仍以政府購(gòu)買服務(wù)為例，大部分承接公共服務(wù)供給項(xiàng)目的社會(huì)組織往往并不具備在某一特定社會(huì)群體中開展工作并獲得認(rèn)可的經(jīng)歷，即其可能并不具備相應(yīng)的社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)。而政府部門的購(gòu)買活動(dòng)則能夠?yàn)樯鐣?huì)組織的工作開展提供證明，為社會(huì)組織獲得服務(wù)對(duì)象的認(rèn)同提供有效支持。此外，合作治理過(guò)程中政府部門通過(guò)為社會(huì)組織提供資金、場(chǎng)地和人力等資源支持，能夠提升社會(huì)組織的服務(wù)供給能力和有效程度，對(duì)于社會(huì)組織獲取更多的社會(huì)認(rèn)同同樣有積極幫助。這一點(diǎn)對(duì)于資源較為緊張的社會(huì)組織而言尤為重要。因此，在與政府部門的合作過(guò)程中，社會(huì)組織得以通過(guò)借助行政體系傳導(dǎo)的資源向社會(huì)證明其善意、承諾與資格，從而獲得更為廣泛的社會(huì)聲譽(yù)與信任，進(jìn)而將其轉(zhuǎn)化為自身的社會(huì)正當(dāng)性。

四、進(jìn)一步的討論

正當(dāng)性“互益”關(guān)系的本質(zhì)體現(xiàn)為政府與社會(huì)組織在主體正當(dāng)性建構(gòu)方面的相互依賴，其邏輯在于，一方面，正當(dāng)性建構(gòu)是政府與社會(huì)組織所要面對(duì)的共同命題，另一方面，兩類組織本身蘊(yùn)含著增進(jìn)對(duì)方正當(dāng)性的能力。政府與社會(huì)組織間正當(dāng)性相互增益的進(jìn)路可能是正當(dāng)性的直接賦予，也可能是間接地增進(jìn)，“互益”的形式可能是一種實(shí)質(zhì)的認(rèn)同強(qiáng)化，也可能是一種象征性的符號(hào)憑借。同時(shí)，政府與社會(huì)組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系不是一種自然而然的結(jié)果，而是一種建構(gòu)的產(chǎn)物，公共事務(wù)的合作治理為兩者正當(dāng)性“互益”關(guān)系的生成提供了發(fā)生場(chǎng)域，并實(shí)現(xiàn)了這種組織間關(guān)系的生產(chǎn)與再生產(chǎn)。需要注意的是，當(dāng)前我國(guó)政府與社會(huì)組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系是非對(duì)稱性的。社會(huì)組織對(duì)政府存在一種正當(dāng)性的絕對(duì)依賴，而政府對(duì)社會(huì)組織則是一種相對(duì)依賴。實(shí)質(zhì)上，這種政府與社會(huì)組織間正當(dāng)性“互益”關(guān)系的非對(duì)稱性與“強(qiáng)國(guó)家、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)背景密切相關(guān)。因此，為強(qiáng)化和提升政府與社會(huì)組織間的正當(dāng)性“互益”關(guān)系，促進(jìn)兩類主體正當(dāng)性的增進(jìn)與完善，需要政府與社會(huì)組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域開展更為廣泛、更為平等的對(duì)話與合作?？梢灶A(yù)期的是，隨著政府與社會(huì)組織在公共事務(wù)治理領(lǐng)域中合作的深化，雙方將會(huì)獲致一種相對(duì)平衡和較為深厚的正當(dāng)性“互益”關(guān)系。政府與社會(huì)組織間的關(guān)系是多維的，在公共事務(wù)合作治理的情景中，從組織的正當(dāng)性及其建構(gòu)進(jìn)路的視角來(lái)解剖仍只是當(dāng)前我國(guó)政府與社會(huì)組織間關(guān)系的一個(gè)截面，而非對(duì)兩類主體間關(guān)系的全景描述。因此，對(duì)于全面分析政府與社會(huì)組織間關(guān)系的演進(jìn)需要從不同維度進(jìn)行系統(tǒng)性考察，而這需要研究者結(jié)合中國(guó)語(yǔ)境給予更多的學(xué)術(shù)關(guān)懷。

本文系國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“政府公共服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系研究”(項(xiàng)目編號(hào)：12AGL009)的階段性成果。

沈亞平，男，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樾姓母锱c行政發(fā)展；汪 圣，男，南開大學(xué)周恩來(lái)政府管理學(xué)院博士生，研究方向?yàn)樾姓母锱c行政發(fā)展。

D035

A

1002-3909(2017)06-0126-07

[責(zé)任編輯:鄧帥]