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        “鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”背景下土地信托流轉(zhuǎn)模式的對比調(diào)研

        2018-01-05 07:52:18羅亞凌晨旭程婧雅莊嘉玲蔡振洋
        市場周刊 2018年10期

        羅亞 凌晨旭 程婧雅 莊嘉玲 蔡振洋

        摘 要: 本文擬對土地信托流轉(zhuǎn)中的宿州模式和鎮(zhèn)江模式進行深入比較研究,在十九大報告提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”指引下,提出改革并完善我國土地信托流轉(zhuǎn)的政策建議,凝練出在蘇皖地區(qū)乃至全國推廣的有效路徑。

        關(guān)鍵詞: 土地信托;鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;土地流轉(zhuǎn);資金流向

        中圖分類號:F320????? 文獻標識碼:A????? 文章編號:1008-4428(2018)10-0130-02

        一、 土地信托的發(fā)展背景

        土地信托指將土地的經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶的財產(chǎn),對其進行轉(zhuǎn)移從而完成土地流轉(zhuǎn)的方式。其中農(nóng)戶為投入信用的委托人,當?shù)卣疄槭苄庞谌说氖芡腥?,承包土地的第三方公司為受益人?/p>

        信托制度主要發(fā)源于中世紀的英國,被眾多學(xué)者認為是法律領(lǐng)域內(nèi)的一大創(chuàng)新制度。從中世紀發(fā)展至今,其發(fā)展歷史極其久遠,尤其在美國、英國、法國和日本等國家發(fā)展得很成熟,這些國家在土地信托方面進行了大量探索和創(chuàng)新實踐,積累了很多寶貴的經(jīng)驗,理論研究和操作的模式都已經(jīng)發(fā)展成熟。

        不同于國外,我國國內(nèi)的土地信托發(fā)展相對較晚,因為我國獨特的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在社會經(jīng)濟發(fā)展初期優(yōu)勢明顯,推動了我國農(nóng)業(yè)的大力發(fā)展。如今,社會經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)致農(nóng)業(yè)成本增加、收益偏低,從而產(chǎn)生了大量的農(nóng)村剩余勞動力,這些剩余勞動力轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè),凸顯了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的弊端。國內(nèi)經(jīng)濟落后的地區(qū),比如安徽、河南等地,土地荒廢嚴重,造成極大的土地資源浪費且威脅我國的糧食安全。在這種土地分散經(jīng)營模式制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提下,農(nóng)村土地信托制度得以誕生和發(fā)展。

        黨的十九大報告首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”,這是從根本上解決“三農(nóng)”問題的重大舉措。報告指出,農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題,必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。土地信托流轉(zhuǎn)模式的發(fā)展正好與之契合,我國鄉(xiāng)村的發(fā)展方向產(chǎn)生了變化,“以城統(tǒng)鄉(xiāng)”的思路正在發(fā)生轉(zhuǎn)變,鄉(xiāng)村應(yīng)當從圍繞工業(yè)化、城市化的發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽孔陨戆l(fā)展的方式。

        二、 宿州模式發(fā)展現(xiàn)狀

        2013年,埇橋區(qū)政府與中信信托簽署了一份框架協(xié)議,就全村450人共5400畝地委托中信信托,信托公司再委托安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司作為第三方運營企業(yè)。這就是由中信信托推出的全國首單農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信托計劃。

        然而,安徽土地流轉(zhuǎn)模式的運行及發(fā)展并不十分順暢。至2015年,農(nóng)戶僅收到通過區(qū)財政打卡發(fā)放的兩年的流轉(zhuǎn)費,安徽帝元現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司的負責人徐君劍介紹說,項目現(xiàn)在“卡”在了用地方面。由于當時流轉(zhuǎn)土地擬從事養(yǎng)殖等循環(huán)經(jīng)濟項目,需要一定建設(shè)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施用地指標。國家要求農(nóng)地改變用途必須交納土地復(fù)墾保證金。除了墊付的土地流轉(zhuǎn)費之外,這筆巨大的費用對從事農(nóng)業(yè)的企業(yè)來講無疑是一個“高門檻”。一方面是沒有足夠的資金交納保證金;另一方面是改變農(nóng)業(yè)用途所需手續(xù)不完善,無法獲得中信信托或者其他投資方的融資。因此,安徽宿州模式中第三方運營企業(yè)面臨著不小的危機。

        三、 鎮(zhèn)江模式發(fā)展現(xiàn)狀

        (一)鎮(zhèn)江模式的基本運作過程

        2014年7月,中建投信用股份有限公司與丁崗鎮(zhèn)政府達成協(xié)議,就當?shù)匚挥?38省道和241國道的交叉口處的1750畝土地進行信托流轉(zhuǎn),這就是江蘇鎮(zhèn)江正在進行的中建投·鎮(zhèn)江新區(qū)·森禾一期土地流轉(zhuǎn)財產(chǎn)權(quán)信托項目。

        在該模式中,信托財產(chǎn)為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán),產(chǎn)生的收益為信托機構(gòu)將土地租給生產(chǎn)大戶以及農(nóng)業(yè)公司的租金及增值收益。信托機構(gòu)除自身收取部分服務(wù)費,將所得收益分配給當?shù)卣?,再由當?shù)卣峙浣o村委會,由村委會根據(jù)土地收益多少分配給農(nóng)戶。一般信托機構(gòu)拿走25 % —30 % 的租金及增值費用,剩下的70 % —75 % 分配給農(nóng)戶。根據(jù)調(diào)研可知,農(nóng)戶并不直接參與土地信托流轉(zhuǎn),是由村委會和政府牽線搭橋完成。

        (二)鎮(zhèn)江模式的運作現(xiàn)狀

        目前土地從農(nóng)戶轉(zhuǎn)包給政府,政府委托給信托機構(gòu)進行得很順利,95 % 以上的土地已實現(xiàn)轉(zhuǎn)包。但是流轉(zhuǎn)之后第三方運營企業(yè)的經(jīng)營狀況卻不盡如人意,所以當?shù)卣疄榱舜龠M土地信托流轉(zhuǎn)的持續(xù)發(fā)展,暫時犧牲利益,對第三方運營企業(yè)提供了部分補貼。這一行為一方面的確解決了第三方運營企業(yè)的燃眉之急,促進了土地流轉(zhuǎn)至土地公司后進行的規(guī)模經(jīng)營;但另一方面,受托的土地公司由于有政府補貼的存在,并沒有投入足夠多的人財物進行生產(chǎn),實現(xiàn)利潤最大化。我們采訪后了解到該企業(yè)并未實現(xiàn)盈利,中建投信用股份有限公司投資了1000萬元,政府也有補貼,目前仍處于主要依靠補貼運作的不健康的狀態(tài)。實現(xiàn)不了盈利,政府還要補貼農(nóng)戶,所以政府補貼成了維系運作的一個重要樞紐。

        此外,我們實地考察后發(fā)現(xiàn)確實種植了很多花、樹,但是品種單一雜亂且沒有合理規(guī)劃,而且1000畝地并沒有完全利用,有很多地處于閑置狀態(tài)。

        四、 兩個試點發(fā)展現(xiàn)況的對比研究

        (一)兩個試點地區(qū)當?shù)剞r(nóng)戶均不是主要受益人

        在觀察各地信托流轉(zhuǎn)模式時,我們對信托公司及其相關(guān)利益方關(guān)系進行梳理。安徽宿州方面,是農(nóng)戶將其土地經(jīng)營權(quán)交由村委,并逐級向上委托至區(qū)政府,由區(qū)政府和農(nóng)戶簽訂合同并取得土地使用權(quán)。而后中信信托從政府手中獲取土地使用權(quán),再以競標、拍賣等方式將之轉(zhuǎn)讓給受托人。江蘇鎮(zhèn)江模式之流轉(zhuǎn)方式與其如出一轍。

        可以看出,農(nóng)戶雖然為土地權(quán)利的實際提供者,但是卻并沒有以農(nóng)戶為受益人,宿州項目受益人為當?shù)卣?zhèn)江模式受益人則為集體資產(chǎn)管理中心。在大多數(shù)情況下,農(nóng)戶在其中其實是屬于信托行為法律后果的被代理人,極少出現(xiàn)受益人即為農(nóng)戶的例子。

        (二)兩個試點地區(qū)農(nóng)戶維權(quán)途徑不明

        另外我們看到,政府在這一信托過程中實則擔任了中介機構(gòu)這一角色,其采用行政手段獲取農(nóng)戶土地,并非是由農(nóng)戶“自愿”提供,從某些意義上看與信托本質(zhì)有背離。僅看宿州與鎮(zhèn)江,此二地的受托人均為中信信托公司,然其背后的最大股東中信集團公司是一家完全的國有公司,其董事會兼有決策與執(zhí)行功能。這樣一來,土地信托公司有可能成為行政方面的代表,不利于公司的自主運營。特別是如果在發(fā)生糾紛時,農(nóng)戶所需要面對的從實質(zhì)上來看是國家機器,萬一出現(xiàn)侵害農(nóng)戶權(quán)益的情況,其維權(quán)的難度與成本將是難以想象的巨大。這是不是土地信托流轉(zhuǎn)中的必要手段,還需要進一步觀察研究與討論。

        (三)目前二者種植作物與當?shù)匦枨蟛环?/p>

        目前通過此途徑流轉(zhuǎn)的土地,其使用方向更偏向于經(jīng)濟作物。在安徽宿州,主要承包人為農(nóng)業(yè)企業(yè)與土地使用大戶,流轉(zhuǎn)土地的使用方向是用于生產(chǎn)糧食作物以及綜合開發(fā)。在鎮(zhèn)江,中建投信托與浙江森禾種業(yè)簽署協(xié)議,協(xié)議涉及1750畝農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán),主要用于花卉(玫瑰)種植與喬木種植。雖然從觀察到的情況來看,這些被承包土地并沒有得到相當好的利用,但是這種趨勢顯而易見,在未來,高技術(shù)、高收益的經(jīng)濟作物將成為信托土地的寵兒。這種成規(guī)模的經(jīng)濟作物生產(chǎn)帶來的收益應(yīng)當是相當可觀的。需要思考的是如果農(nóng)村土地信托在未來得到推廣,如何平衡經(jīng)濟作物與糧食作物的種植,從受托人乃至收益方自然會更偏好高收益的經(jīng)濟項目,但從更高的層面來看,維持相當?shù)募Z食作物種植是必需的。協(xié)調(diào)好這方面的矛盾關(guān)系是土地信托流轉(zhuǎn)發(fā)展的重點之一。

        五、 針對我國土地信托發(fā)展的改進對策

        當?shù)卣m與農(nóng)戶簽訂了合法協(xié)議,但實際執(zhí)行中的監(jiān)管并不到位,法制方面特別是金融監(jiān)管層面的措施尚未明確,主要受益人并非當?shù)剞r(nóng)戶。為此,我國應(yīng)重點加強監(jiān)管體系的完善,注重保護農(nóng)戶的合法財產(chǎn)權(quán)利,建立有效的消費者維權(quán)途徑。

        (一)明確監(jiān)管機構(gòu)

        為了有效保護當?shù)剞r(nóng)戶的合法財產(chǎn)權(quán)利,對于土地信托流轉(zhuǎn)后的監(jiān)管問題,當?shù)卣畱?yīng)當給予足夠重視,設(shè)立具有針對性的部門來解決這一問題,為當?shù)剞r(nóng)戶提供合法維護自身權(quán)益的途徑。此外,農(nóng)戶對于自身具有承包權(quán)的土地享有了解其用途及發(fā)展現(xiàn)狀的權(quán)利,當?shù)卣畱?yīng)當予以告知,在以生活費為補償?shù)幕A(chǔ)上將目前項目的進展也通知農(nóng)戶,以解決其后顧之憂。

        (二)政府在完成土地流轉(zhuǎn)后應(yīng)當對承包公司進行監(jiān)控

        在安徽宿州和江蘇鎮(zhèn)江兩地的土地流轉(zhuǎn)中,政府都充當了一個類似“中介”的作用,是以政府信用作為擔保進行流轉(zhuǎn)的。對于大多數(shù)農(nóng)戶來說,將自己承包的土地流轉(zhuǎn)出去也是基于對政府的信任。因此,在與雙方簽訂協(xié)議并且完成土地流轉(zhuǎn)后,政府還應(yīng)當繼續(xù)對土地的用途、承包公司的資金流轉(zhuǎn)、金融風險等各方面進行監(jiān)控,在發(fā)生不可避免的損失之前及時阻止,在這一方面江蘇鎮(zhèn)江項目顯然是比安徽宿州項目更加重視的。

        (三)政府可以為承包公司提供更多幫助

        土地信托流轉(zhuǎn)是一種有發(fā)展前景的新模式,開展項目的當?shù)卣际菍ζ浔в幸欢ㄆ谕?,那么在承包公司生產(chǎn)作物并經(jīng)營的過程中,政府就可以對其提供一定幫助。例如江蘇鎮(zhèn)江模式中,主要是種植花卉和喬木,這些喬木的主要用途是城市綠化?!舵?zhèn)江城市綠化管理辦法》第二十三條規(guī)定:使用國有資金建設(shè)的綠化應(yīng)當通過公開招標等方式確定具備資質(zhì)的綠化養(yǎng)護企業(yè)實施專業(yè)化養(yǎng)護管理。那么在公開招標的過程中,當?shù)卣涂梢詾槌邪咎峁┮恍﹥?yōu)先措施,從而更有利于承包公司對土地產(chǎn)物的經(jīng)營。

        (四)承包公司應(yīng)積極探索發(fā)展方向

        據(jù)了解,兩個項目的發(fā)展并不是十分順利,安徽宿州試點面臨著更改土地使用方式的問題,江蘇鎮(zhèn)江試點面臨難以盈利的問題,那么兩個試點地區(qū)的承包公司就更應(yīng)積極探索未來的發(fā)展方向,盡量不依靠政府的資金補貼維持自身發(fā)展。土地信托流轉(zhuǎn)確實是一種比較高效的流轉(zhuǎn)模式,但是在我國依然有一段較長的路要走,政府部門、當?shù)仄髽I(yè)、農(nóng)戶等多方面人員都需要為此付出努力。

        參考文獻:

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